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선거제도를 말한다

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민주당은 작년 2월 약속 잊었나

[분석] 선거제 개혁? '준'과 '병립형' 붙이면 취지 무색

23.03.28 11:52최종 업데이트 23.03.28 12:12
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오는 4월 국회 전원위원회에 정개특위가 의결한 3가지 선거제 개편안이 올라갑니다. 이에 대해 하승수 공익법률센터 농본 변호사(세금도둑잡아라 공동대표)의 기사를 싣습니다.[편집자말]
지난 기사 <선거제 개편 3개안 중 이건 정말 '최악'입니다>( https://omn.kr/237u5 )에서 국회 정치개혁특위에서 의결한 1안인, 도농복합선거구제 + 권역별·병립형 비례대표제는 개혁이 아닌 개악이란 것을 설명했다. 이 안은 고쳐서 쓸 수도 없을 정도여서 폐기돼야 할 안이다.

도시와 농촌을 차별하고, 도시지역에서는 선거비용도 늘어나게 할 도·농복합선거구제는 장점이 없는 선거제도다. 또한 권역별·병립형 비례대표 배분방식은 표의 등가성을 훼손하는 방식이기 때문이다.
 
그렇다면 나머지 2개안은 어떨까?
  
'준'자부터 떼야 할 3안
 

국회 정개특위, 전원위 올릴 선거제 개편안 의결 남인순 국회 정치개혁특별위원회(정개특위) 위원장이 지난 22일 서울 여의도 국회에서 열린 정개특위 전체회의에서 국회 의원정수 300명 동결을 전제로 한 국회 전원위원회에 올릴 선거제 개편안을 의결하고 있다. ⓒ 남소연

 
우선 3안인 소선거구제 + 권역별·준연동형 방식부터 살펴보자. 이 3안에서는 '준'자를 떼야 개혁이라고 볼 수 있는 방안이다.
 
'준'연동형은 쉽게 말해서, 정당득표율에 따라 배분돼야 하는 의석의 50% 정도를 보장하는 방안이다. 2020년 총선 직전에 더불어민주당의 주장으로 도입됐지만, 당시에도 비판을 많이 받았던 방식이다. 다른 나라에서는 예가 없는 '프랑켄슈타인(짜집기식) 선거제도'다.
 
'표의 등가성'을 제대로 보장하려면, 완전연동형을 해야 한다. 정당득표율에 따라 배분받을 의석에 비해 지역구에서 당선자를 많이 배출한 정당은 비례대표 의석을 배분받지 못하는 것이 맞다. 반면 지역구 당선자는 배출하지 못했지만, 일정한 정당득표율을 얻은 정당은 비례대표 의석을 정당득표율만큼 배분받아야 한다. 그것이 제대로 된 연동형이다. 독일과 뉴질랜드가 채택하고 있는 방식이다.
 
그런데도 민주당이 '준' 연동형을 하려는 것은 의석을 좀 더 가져가려고 하는 것이거나, 당 지도부 등이 당선이 안정적으로 보장되는 비례대표 공천 자리를 확보하려는 의도로 해석할 수 있다. 완전연동형에서는 지역구 당선자가 많이 나온 정당은 비례대표 의석을 배분받지 못할 수 있기 때문이다.
 
그러나 이것은 '소탐대실'에 다름아니다. 민주당은 지난해 2월 27일 대통령선거 직전에 긴급의원총회를 열고 만장일치로 "승자독식 선거제도의 근본적 개혁을 통해 실질적 다당제를 구현하고 다양한 민심을 받들겠습니다"라며, 첫 번째로 "국회의원 선거에서는 위성정당을 방지하는 연동형 비례대표제와 권역별 비례대표제 등 비례성을 대폭 강화해 세대, 성별, 계층, 지역 등 다양한 민심이 반영되는 선거제도를 만들겠습니다"라고 약속했었다. 그런데 이제 와서 비례대표 공천권 몇 자리 때문에 약속을 위반해서야 되겠는가?
 
또한 완전연동형이라고 해도 민주당이 비례대표 의석을 전혀 배분받지 못하는 것은 아니다. 권역별 명부 방식을 택하면, 가령 대구·경북에서 민주당이 지역구 당선자를 내지 못할 경우, 대구·경북 권역에서 비례대표 의석이 보장된다. 지난 선거 때의 득표율로 봤을 때, 대구·경북에서 민주당이 3석 정도를 확보할 수 있을 것으로 보인다. 이것이야말로 김대중·노무현 대통령이 바랐던 지역주의 타파가 아니겠는가?

오히려 '준'연동형을 하게 되면, 대구·경북 권역에서 민주당에게 배분되는 의석도 줄어들게 된다.
 
오히려 문제는 300석 의석을 유지한다고 하면, 권역을 시·도단위로 나누기 어렵다는 점이다. 그래서 현재 3안은 전국을 6개 권역으로 나누는 것으로 돼 있다. 이것은 의석을 늘리지 못하는 것에서 어쩔 수 없이 발생하는 한계다. 
 
2안, 왜 병립형으로 제한하나 
 

21대 국회의원 배지 공개 2020년 4월 13일 오전 국회 사무처에서 21대 국회의원 배지를 공개했다. ⓒ 국회사진취재단

 
국회 정치개혁특위에서 의결한 2안은 '개방명부식 대선거구제 + 전국·병립형 비례대표제'다. 이 방안은 뒤에서 설명하는 것처럼, '병립형'을 '연동형(조정의석 방식)'으로 바꾸기만 하면, 표의 등가성과 지역일당지배체제 타파 측면에서 장점이 많은 선거제도가 될 수 있는 가능성이 있다.
 
우선 2안은 전국을 최소 30~40개 이상 대선거구로 나눠서 1개 선거구당 4~7인을 선출하겠다는 것이다. 그리고 1개 선거구에서 뽑는 의석을 정당득표율대로 각 정당에게 배분하는 비례대표제 방식이다. 그러니까 아주 단순하게 말하면 5인을 뽑는 선거구에서는 20% 이상 얻으면 1석이 배분되는 것이다.
 
그러니까 지역일당지배체제는 깨질 가능성이 높다. 가령 최근 선거결과들을 보면, 민주당이 대체로 경북에서도 20% 이상 지지율이 나온다. 그렇기 때문에 경북을 2~3개 정도의 대선거구로 나눈다고 가정하면 각 선거구별로 최소한 1석 이상씩을 확보할 수 있는 것이다. 반대로 국민의힘도 광주·전남·전북에서 14~25% 이상 얻으면 의석 확보가 보장된다.

그리고 유권자들이 대선거구 투표를 할 때, 정당도 고르고 후보도 고를 수 있는 개방형 명부 방식(Open List)을 채택할 수 있다. 그러면 유권자들의 선택권도 보장될 수 있다.
 
이렇게 투표를 할 경우에는 대선거구별로 아래와 같은 투표용지를 사용하게 될 것이다. 이 투표용지에서 유권자들이 지지하는 정당을 고르고, 그 정당이 낸 후보명단을 보고 후보도 고르면 된다. 투표하는 방법은 간단하다.
 

개방형 명부 투표용지(예시) 개방형 명부 투표용지를 예시로 만들어본 것입니다. ⓒ 하승수

   
그러면 우선 각 정당이 얻은 득표율대로 의석을 배분한다. 그리고 그 정당이 배분받은 의석 내에서 유권자들이 많이 선택한 후보 순대로 당선자가 되는 것이다.
 
이처럼 지역일당지배체제 타파와 유권자 참여 보장의 측면에서 2안은 장점이 있다. 그러나 현재의 2안은 표의 등가성 측면에서는 큰 문제가 있다. 가령 7인을 선출하는 대선거구에서도 1석을 배분받으려면 14% 이상의 정당득표율이 나와야 한다. 3%, 5%는 물론이고, 10%를 득표한 정당도 1석도 배분받지 못하는 것이다.
 
따라서 대선거구에서 배출되는 당선자는 대부분 거대양당 소속일 가능성이 높다. 소수정당을 지지하는 표는 대부분 사표가 될 가능성이 높다. 표의 등가성을 보장해서 다양한 정치세력의 진출을 보장하자는 선거제도 개혁의 제1원칙은 실현되지 않는 것이다.
 
그렇다면, 다른 보완장치가 필요하다. 그래서 덴마크·스웨덴·노르웨이·아이슬란드 같은 나라들은, 이렇게 대선거구(권역별) 비례대표 방식으로 선거를 하되 일정 의석을 조정의석이라고 해서 따로 떼어둔다. 그리고 조정의석은 전국적인 정당득표율과 의석비율을 최종적으로 맞추는 데 사용한다. 연동형과 비슷한 방식이라고 봐도 된다.
 
덴마크의 경우에는 175석의 국회의원 의석 중에서 대선거구(권역별)에서는 135석을 선출하고, 40석은 조정의석으로 떼어둔다. 그래서 상당한 정당득표를 했지만, 대선거구에서 당선자를 내지 못하거나 적게 배출한 정당에게 의석을 추가로 배분한다. 그렇게 해서 표의 등가성을 거의 완벽하게 맞춘다.
 
지금 대한민국의 경우에는 지역구에서 선출하는 253석은 대선거구(권역별)로 선출하고, 47석은 조정의석으로 하면 된다.
 
그런데 지금 나와 있는 2안은 이렇게 하지 않고, 비례대표 배분방식을 준연동형에서 병립형으로 변경한다는 것이다. 표의 등가성 측면에서는 오히려 후퇴하는 것이다. 이 방안대로라면, 지난해 대선 당시에 민주당이 공약했던 '실질적 다당제를 실현하고 다양한 민심을 받들겠습니다'라는 것은 공염불이 되는 것이다.
 
민주당이 '소탐대실'을 하지 않겠다면, 2안을 '개방명부 대선거구 + 병립형'으로 할 것이 아니라 '개방명부 대선거구 + 연동형(조정의석방식)으로 수정하는 논의를 해야 할 것이다.
 
또한 여성·청년 할당을 염두에 둔다면, 각 대선거구(권역별)로 1명 정도는 고정 순번을 부여하는 부분개방형 방식도 검토를 할 필요가 있을 것이다.
  
얕은 계산이 아닌, 국민에게 희망을 주는 논의를
 

국회 본회의장의 모습. 사진은 지난 23일 양곡관리법 개정안이 국회 본회의에서 재석 266명 중 찬성 169명, 반대 90인, 기권 7명으로 가결되고 있는 모습. ⓒ 남소연

 
국회 일정을 보면, 3월 30일 본회의에서 국회 전원위원회를 구성하는 결의를 하고, 4월부터 전원위원회를 열어서 선거제도 논의를 한다고 한다.

그런데 지금 상황을 보면 '개혁'을 하겠다는 것인지, '개악'을 하겠다는 것인지 헷갈리는 상황이다. 아예 노골적인 '개악'이라고 할 수 있는 1안(도·농복합선거구제 + 권역별·병립형 비례대표)은 철저한 비판의 대상이 돼야 한다. 그리고 2안, 3안도 도대체 표의 등가성이라는 선거제도 개혁의 제1원칙을 제대로 실현하겠다는 것인지 아닌지가 불명확하다.
 
최소한 개혁을 하겠다는 정당과 정치인이라면, 국민들에게 희망을 줄 수 있는 '제대로 된 개혁안'을 내놓고 주장하고 설득하려는 노력을 해야 한다. 제대로 된 개혁안이란, 표의 등가성을 제대로 보장하고, 지역일당지배체제를 타파할 수 있는 안을 말한다. 짜맞추기식 방안이 아니라, 이미 정치선진국에서 시행되고 검증된 방안을 말한다. 표의 등가성 측면에서 보면, 독일식 연동형 비례대표제나 덴마크·스웨덴식 대선거구-조정의석 방식이 그런 방안이다.
 
특히 대선 당시에 국민들 앞에서 선거제도 개혁을 약속했던 민주당과 그 소속의원은 그렇게 해야 한다. 약속을 지키는 것이 개혁정치의 기반이고, 신뢰의 시작이다.
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