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선거법 개정안, 꼼꼼히 뜯어보니 이게 좀 아쉽습니다

[기획④] 김상희 안과 박주민 안, 어떻게 다르고 무엇이 부족한가

23.01.16 10:54최종 업데이트 23.01.16 11:29
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2023년 새해와 함께 '선거제도 개혁' 이슈가 떠올랐습니다. 윤석열 대통령이 <조선일보>와의 신년 인터뷰에서 '중대선거구제'를 언급하면서부터입니다. <오마이뉴스>는 김찬휘 선거제도개혁연대 대표의 글을 네 차례에 걸쳐 싣습니다. 이 기사는 이전 기사 '그 정당 싫어서 비례대표제도 싫다? 오해입니다'(https://omn.kr/22bjl)에서 이어집니다. - 편집자 말
 

21대 국회의원을 뽑는 4.15 총선 투표일인 지난 2020년 4월 15일 부산의 한 선거구 투표소에서 유권자들이 한 표를 행사하고 있다. ⓒ 김보성

 
4. 권역 개방형 명부(open list)
 
김두관 안, 김상희 안, 박주민 안은 권역 선거구에서 정당이 후보 명부는 제시하되, 유권자가 투표할 때 그 명부 중에서 당선될 후보를 선택할 수 있는 개방형 명부를 제안하고 있다. 개방형 명부가 정당명부식 선거제도의 국제적 표준임은 이미 말했다.
 
"권역 내 정당득표율에 따라 해당 권역의 정당별 의석수를 먼저 확정하되, 정당 내 당선자는 후보자 득표순으로 결정하도록 하는 방식" (박주민 안)
 
"각 정당에 배분할 의석수 범위 내에서 정당추천후보자명부의 후보자 중 유효투표의 득표수 순위에 따라 당선인을 결정한다." (김상희 안)
 

권역 선거구에서 김상희 안과 박주민 안은 거의 똑같은데 기표 방식이 조금 다르다.
 
"하나의 정당과 그 정당이 추천한 후보자 중 1인의 후보자를 선택하여 해당 정당란과 후보자란에 각각 기표하되, 후보자란에는 기표하거나 기표하지 아니할 수 있다. 다만, 무소속후보자에게 기표하는 경우에는 후보자란에만 기표한다." (박주민 안)
 
"하나의 정당(무소속의 경우 무소속 표시)과 그 정당이 추천한 후보자(무소속의 경우 무소속후보자) 중 1인의 후보자를 선택하여 해당 정당기표란과 후보자기표란에 각각 기표한다." (김상희 안)
 
박주민 안은 스웨덴, 오스트리아 방식처럼 정당 혹은 정당+후보에 기표하는 방식이고, 김상희 안은 정당+후보에 모두 기표해야 한다. 따라서 '무효' 표의 경우가 달라진다. 새로운 무효표 기준이 추가되었다.
 
"투표한 정당이 추천하지 않은 후보자에 투표한 경우 그 후보자 기표 부분(권역선거구국회의원선거에 한한다)" (박주민 안)
 
"지역구국회의원선거에서 기표한 정당이 추천하지 않은 후보자에 기표한 것. 지역구국회의원선거에서 정당(무소속의 경우 무소속표시) 또는 후보자에만 기표한 것." (김상희 안)
 
기표한 정당과 기표한 후보의 소속 정당이 일치하지 않으면 무효표가 되는 것은 두 안이 같지만, 김상희 안에서는 정당만 기표하거나 후보에만 기표하면 무효표다. 반드시 둘 다 기표해야 한다. 따라서 박주민 안에는 유효표 중에 후보 기표를 안 한 사람이 있을 수 있다. 그 경우는 정당 득표율에만 영향을 미치고 후보 당선 순서에는 영향을 미치지 않는다.
 
"권역선거구국회의원선거에서 정당란에만 기표하고 후보자란에는 기표하지 아니한 것. 이 경우 득표수를 계산하는 때에는 그 정당 기표 부분만 정당득표수에 합산한다." (박주민 안)
 
두 안의 기표 방식과 무효표 규정에 이렇듯 차이가 있지만, 현실에서는 크게 다르지 않을 수 있다. 결국 후보로서 표를 많이 받아야 당선이 될 수도 있고 결원이 생겼을 경우에 의석을 승계할 수 있기 때문에, 권역 명부에 오른 후보는 정당 지지 호소로만 그칠 수 없고 (현행 지역구처럼) 후보인 자기에게 반드시 기표하라고 선거운동을 할 수밖에 없다. 따라서 박주민 안대로 하더라도 실제로 후보에 기표하지 않은 사람은 상당히 적을 것이다. 개방형 명부는 후보끼리의 싸움인 것이다.
 
한편 정당명부식 비례대표제에서는 무소속은 상당히 불리하다. 무소속은 '1인 정당'이라고 보면 된다. 정당 소속 후보는 같은 정당의 후보들이 받은 표와 (박주민 안의 경우는) 후보가 기표되지 않은 정당표까지 다 모아 정당이 얻을 의석을 할당받고, 후보는 그 정당 소속 중에서 상대적으로 표가 조금이라도 더 많으면 당선인 것이다. 하지만 무소속은 자신이 후보로서 받은 표를 다 모아 정당별 1석이 나올 정도의 득표율을 얻어야 한다. 그래서 정당명부식 비례대표제는 정당 정치를 강화하는 경향이 농후하다.
 
5. 여성할당
 
현행 공직선거법의 여성할당은 이렇게 되어 있다. 모두 2005년에 개정된 것이다.
 
제47조(정당의 후보자추천)
③정당이 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 후보자를 추천하는 때에는 그 후보자 중 100분의 50 이상을 여성으로 추천하되, 그 후보자명부의 순위의 매 홀수에는 여성을 추천하여야 한다.
④정당이 임기만료에 따른 지역구국회의원선거 및 지역구지방의회의원선거에 후보자를 추천하는 때에는 각각 전국지역구총수의 100분의 30 이상을 여성으로 추천하도록 노력하여야 한다.
 

간단히 말해 비례대표는 여성 추천이 '필수'이며 여성의 과반 당선이 보장되는 데 비해, 지역구는 여성 추천이 '노력' 사항이다. 그리고 역대 거대 정당들은 그 노력을 별로 하지 않았다. 20대 국회에서 여성 국회의원 비율은 17%였고, 21대 국회에서 여성의원은 57명, 19%를 기록했을 뿐인데, 그 57명의 의원 중 지역구는 29명으로 지역구 국회의원의 11.5%에 불과했다.

더불어민주당과 국민의힘은 21대 총선에서 지역구 여성 공천 비율을 30%까지 높이겠다고 공언했으나, 실제로 민주당(비례정당 더불어시민당 포함)은 32명(12.6%), 국민의힘(당시 미래통합당, 비례정당 미래한국당 포함)은 26명(10.2%)을 공천했을 뿐이다. 
 
여성 할당에 대해 두 안은 이에 대해 어떻게 제안하고 있을까?
 
"정당이 권역선거구국회의원선거에 후보자를 추천하는 때에는 각 권역마다 후보자 중 100분의 30 이상을 여성으로 추천하여야 하고" (박주민 안)
 
"정당이 .... 권역별 후보자를 추천하는 때에는 각 권역마다 정당후보추천자총수의 100분의 30 이상을 여성으로 추천하여야 한다." (김상희 안)
 

두 안의 권역 명부는 사실상 현행 지역구에 해당한다. 결국 현행 지역구의 30% 추천 '노력' 규정이 30% '필수' 규정으로 바뀐 셈이고, 결과적으로 전체 공천자 수 중 여성의 비율은 무조건 올라갈 것이다.
 
하지만 여성 공천 비율의 '의무적' 증가가 여성 의원의 증가로 귀결될지는 불투명하다. 김상희 안의 경우는 병립형 전국구 비례대표 명부가 따로 있고, 이 명부의 경우는 현행 공직선거법 제47조 3항의 규정, 즉 50% 이상 여성 의무 공천과 홀수 번호 여성 추천이 존속된다.

하지만 현행 지역구에서는 자기 당의 '텃밭'의 소선거구에 여성을 공천했다면 무조건 당선이겠지만, 김상희 안의 지역구에서는 개방형 권역 명부에 있는 자기 당의 70% 남성 의원과 경쟁해야 하므로 당선이 어려워질 수 있다. 즉 김상희 안에서는 전국구 비례대표에서만 안전한 여성 의석이 보장된다.
 
박주민 안은 여성 당선이 더 어렵다. 박주민 안은 전국 비례대표 명부가 따로 있지 않기 때문에 김상희 안의 권역별 비례 명부만 있는 셈이다. 명부에는 여성이 반드시 30% 이상 올라 있겠지만, 다른 70% 남성 후보를 제치고 유권자의 표를 받을지는 알 수 없다. 박주민 안에서는 300석 중 여성 당선이 보장되는 의석은 단 한 개도 없다. 박주민 안에는 사실상 '여성할당제'가 없다.
 
북유럽 등 유럽 선진국은 여성 할당이 없더라도 여성의 정치적 진출이 활발한 환경이므로 개방형 명부 채택만으로 충분할 것이다. 하지만 대한민국 정치 환경은 그러하지 않다. 그러므로 한국에서는 여성할당제 폐기가 시기상조로 보이며, 박주민 안의 구조에서는 보정을 위한 조정 의석 당선의 경우 여성에게 우선권을 주는 것을 제안하고 싶다.
 
6. 투표용지
 
박주민 안은 투표용지 양식까지 제시하고 있다. 권역별 투표용지는 다음과 같은데, 물론 권역별로 정당과 후보의 명단이 다를 것이다. 정당 기표란과 후보 기표란이 별도로 되어 있다. 정당 한 개, 후보 한 개에 기표하거나 정당 한 개에 기표할 수 있다.
 

박주민 안의 권역선거구 투표용지 ⓒ 의안정보시스템

 
박주민 안은 흔히 '스웨덴식'이라고 불리지만, 투표용지는 스웨덴과 다르고 오스트리아와 같다. 스웨덴, 체코, 슬로바키아, 라트비아 등은 정당별로 투표용지가 따로 있다. 즉 특정 정당의 투표용지를 집으면 이미 정당에 기표한 셈이며, 그 용지 안에 있는 후보에 기표하면 그만이다. 반대로 오스트리아는 그 권역에 출마한 모든 정당과 후보의 명단이 함께 들어있다. 따라서 투표용지는 커진다.
 
개방형 명부라 후보에 기표할 수는 있지만, 아무래도 명부 윗부분에 있는 후보가 표를 받기 쉽지 않을까? 기호 1, 2번이 유리하다는 '초두효과'는 이미 과학적으로 입증된 사실이다. 그래서 김상희 안과 박주민 안은 후보자 사이의 투표용지 게재순위를 투표용지의 일련번호에 따라 바꾸어나가는 '순환배열방식'을 사용한다. 투표용지마다 이름의 배열순서가 다른 것이다. 현 교육감 선거 게재방식과 비슷한 것이라 보면 되겠다.
 
그런데 후보의 게재순위의 유불리를 잘 알고 있는 두 안은, 정당의 게재순위에도 유불리가 있음은 굳이 외면한다. 정치 선진국에서는 정당의 게재순위도 순환배열방식인데, 두 안은 이 점에서는 요지부동이다. 두 안은 공직선거법 제150조 ③④⑤를 고수하여, 정당의 게재순위는 "국회에서 의석을 가지고 있는 정당, 국회에서 의석을 가지고 있지 아니한 정당의 순으로"(③)하며, 지역구 5석 이상 혹은 전국 3% 이상 득표 정당은 "전국적으로 통일된 기호를 우선하여 부여"(④)하며, 국회에 의석을 가지고 있는 정당의 게재순위도 "다수의석순"(⑤)으로 한다.
 
마지막으로 두 안은 모두 투표용지가 하나 더 있다. 김상희 안은 전국구 비례대표(병립형) 배분을 위한 정당 투표용지, 박주민 안은 조정의석 배분을 위한 정당 투표용지이다. 박주민 안의 조정의석 투표용지는 다음과 같다.
 

박주민 안의 조정의석 투표용지 ⓒ 의안정보시스템

 
권역별 선거에서 이미 정당에 대한 지지를 표시했기 때문에 권역별로 얻은 정당의 표를 다 더하면 특정 정당의 '전국' 득표율을 얻을 수 있기 때문에, 전국 비례대표 배분이든 조정의석 배분이든 이 투표용지는 사실 불필요하다.
 
특히 박주민 안에 따르면 후보 투표 없이 정당만 투표할 수도 있기 때문에, 권역별 투표용지는 후보 투표만을 위한 용지가 아니라 정당 투표 용지이기도 하다. 권역별 투표용지의 정당 기표를 취합해 조정의석을 배분한다고 해서 과거에 위헌 판정을 받았던, 후보에 대한 지지를 모아 전국구 의석을 정당별로 배분하는 방식이 아니다.
 
이 점을 선관위가 이해한다면 이 투표용지는 없어져도 될 것이다. 그리고 유럽의 다수 국가는 정당별 투표용지를 사용하므로 정당 기표 자체를 하지 않는다. 특정 정당의 용지를 집으면 그 순간 정당 투표를 한 것이다. 폐쇄형 명부라면 그것으로 투표 끝이고, 개방형 명부라면 원할 경우 후보 기표를 하면 되는 것이다.
 
7. 민심을 가장 잘 반영하는 선거제도를 위하여
 
정당 정치의 원칙에 기초해서 민심을 가장 잘 반영하는 선거제도는 어느 나라의 것일까? 모든 나라의 선거제도가 장단점이 있지만, 일단 네덜란드를 꼽을 수 있다. 네덜란드 하원 선거는 150석 의석에 대해서 20개 선거구(권역)에서 권역별 정당명부식 비례대표제, 개방형 명부, No 법적 진입장벽으로 운영하고 있다.
 
관행상 각 정당은 20개 선거구에서 똑같은 명부를 제출한다(혹은 명부 맨 밑에 정치인이 아닌 지역별 셀렙을 다섯 명씩 넣어두기도 함). 그래서 전국명부와 같은 효과를 발생한다. 개방형 명부로서 후보 1인에 기표하며, 동일 정당에 속한 후보의 표를 다 모으면 정당의 전국 득표율이 나온다. 법적 진입장벽이 없기 때문에 1/150, 즉 0.67%를 넘으면 무조건 1석이 생긴다.
 
그 결과 원내 정당이 17개이지만 "정당이 난립하여 정치가 불안정해지는" 일은 없다. 그것은 박정희 시대가 국민에게 주입한 이데올로기이기도 하고, 거대 정당이 퍼뜨리는 공포 유발 전략이기도 하다. 두 개 정당이 의석 대부분을 차지한 한국의 정치가 전혀 안정되지 않다는 것을 보더라도 원내 정당의 수와 정치 불안정이 비례관계에 있다는 주장은 틀렸다.
 

2021년 네덜란드 하원 선거 결과 ⓒ 김찬휘


법적 진입장벽이 없기 때문에 버려지는 표가 거의 없고 사표율은 2%대이다. 동물권을 옹호하는 동물당이 6석을 가지고 있고, 튀르키예 이주자들의 정당인 DENK가 3석을 가지고 있다. 비인간 동물과 소수민족을 위한 원내 정당의 존재만을 보더라도 네덜란드 선거제도의 장점을 잘 알 수 있다. 또한 연합정치가 발전할 수밖에 없다. 과반 의석을 얻는 정당이 나올 수 없기 때문이다. 현재는 인민당, 민주66, 기독민주아펠, 기독연합의 중도우파 연립정부가 여당이다.
 
네덜란드 선거제도의 딱 한 가지 단점은 후보 입장에서 명부 순위에 관계없이 당선되기가 어렵다는 것이다. 네덜란드는 개방형 명부지만 쿼터제로 되어 있다. 특정 후보가 전체 유효투표의 0.167%(0.67%의 1/4)를 넘어야 명부 순위와 관계없이 당선이 된다.
 
그래서 2015년에 선거법을 바꾼 칠레에 주목하지 않을 수 없다. 155명을 뽑는 하원은 3-8인 선거구의 28개 권역별 정당명부식 비례대표제이고, 개방형 명부로 후보 1인에게 기표하여 득표순으로 당선이 결정된다. 법적 진입장벽은 없으므로 유일한 문제는 권역의 '자연' 장벽이 될텐데, 적극적인 '정당연합'으로 이 문제를 돌파하고 있다. 그 결과 6개의 정당연합과 2개의 정당이 당선자를 냈고, 총 21개 정당이 원내 정당이 되었다.
 

2021년 칠레 하원 선거 결과 ⓒ 김찬휘


0.37%, 0.43%의 지지 정당도 정당연합에서 의미있는 역할을 한다면, 정당연합의 공천으로 원내 정당이 될 수 있었다. 정치적 다원주의가 꽃 피운 모습을 잘 볼 수 있다.
 
사표를 줄이고 지지율대로 민심을 의석에 반영하는 선거제도에는 뚜렷한 기준이 있다. '법적' 진입장벽은 없어야 한다. 권역별 '자연' 장벽은 가능한 낮아야 한다. 정당연합은 보장되어야 한다. 정당명부식이라면 후보에 투표할 수 있는 개방형 명부여야 하며, 후보 득표수대로 당선되는 것이 가장 개방적이다. 연동형 비례대표제라면 위성정당 방지 대책이 있어야 한다. 권역별 비례대표제라면 보정 의석이 있을수록 좋다.
 
정치적 유불리의 계산기를 두드리는 여의도 정치의 한계를 넘어, 정치개혁을 위한 범국민적인 논의기구를 구성해야 한다. 국민들의 지혜를 구하고 의견을 모아야 한다. 중립적인 선거제도개혁 기구를 출범해야 한다. 위기에 처한 대한민국의 민주주의를 구하기 위한 모두의 관심과 참여가 필요하다.
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