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선거제도를 말한다

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논쟁26

그 정당 싫어서 비례대표제도 싫다? 오해입니다

[기획③] 선거제도 개혁의 취지와 방향... 이번엔 제대로 바꾸자

23.01.09 11:19최종 업데이트 23.01.09 11:19
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2023년 새해와 함께 '선거제도 개혁' 이슈가 떠올랐습니다. 윤석열 대통령이 <조선일보>와의 신년 인터뷰에서 '중대선거구제'를 언급하면서부터입니다. <오마이뉴스>는 김찬휘 선거제도개혁연대 대표의 글을 네 차례에 걸쳐 싣습니다. 이 기사는 이전 기사 '디테일'이 다른 선거법 개정안... 누구에게 유리할까( http://omn.kr/22887 )에서 이어집니다. - 편집자 말

1. 비례대표제는 정당에만 투표하는 것이 아니다
 
2004년 17대 총선부터 1인 2표제를 실시해 지역구는 후보를 찍고 비례대표는 정당을 선택하는 투표 방식을 오래 유지해 왔기에, 많은 국민들은 '비례대표제=정당 선택'으로 여기고 있다. 심지어 사람을 직접 선택하고 싶기에 비례대표제를 싫어하는 사람이 있을 정도다. 하지만 이건 완전한 오해다.

비례대표제(proportional representation)는 정당의 지지 비율(proportion)에 따라 당선자 수를 정한다는 의미 그 이상도 그 이하도 아니다. 당선자를 정함에 있어 유권자가 어디까지 개입할 수 있는가 하는 것은 나라별로 다르다. 그래도 정당만 선택하는 나라가 제일 많지 않을까? 아니다. 다음은 정당명부식 비례대표제를 하고 있는 OECD 24개국의 명부 방식에 관한 표다.
 

정당명부식 비례대표제를 하고 있는 OECD 24개국의 명부 방식 현황표. '개방형 명부'가 대세를 이룬다. ⓒ 김찬휘


비례대표제를 실시하는 나라 대부분이 정당명부식이고, 정당명부식을 채택하고 있는 나라 대부분이 이와 같이 개방형 명부(open list) 제도를 운영하고 있다. 네덜란드, 핀란드, 폴란드, 칠레 등은 아예 후보만 선택한다. 같은 정당에 속한 후보의 표를 더하면 정당 득표율을 계산할 수 있기 때문이다. 스웨덴, 오스트리아, 슬로바키아, 아이슬란드, 라트비아, 체코 같은 나라는 정당만 선택할 수도 있고 정당과 후보를 다 선택할 수도 있다. 덴마크, 룩셈부르크, 벨기에 같은 나라는 정당에만 투표할 수도 있고 후보에만 투표할 수도 있다.
 
이렇게 '후보에 투표할 수 있는' 비례대표제를 채택하고 권역별로 명부를 제출하게 하면, 현행의 소선거구제(다수대표제, plurality)나 그 확대인 비이양식 중대선거구제(single non-transferable vote, SNTV, 현 기초의회 방식) 등을 할 필요가 없어진다. 비례성을 파괴하는 낡은 제도를 시행하지 않고도 유권자가 후보를 직접 선택할 수 있기 때문이다. 비례성을 갖춘 권역별 중대선거구가 선거구(electoral district)가 되면서, 기존 '지역구' 개념 자체가 바뀌게 된다.
 
한국에도 이런 '공직선거법일부개정법률안'이 두 개 제출됐다. 더불어민주당 김상희 의원 등 11인(2022.12.23.), 박주민 의원 등 10인(2022.12.26.)의 법률안이다. 이 두 안을 살펴보자.
 
2. 253석 권역별 (중)대선거구 비례대표제 

김상희 안을 얼핏 보면 지역구 253석과 전국구 비례대표 47석으로 구성된 현행 300석 제도가 그대로 유지되는 것처럼 착각할 수 있다. 김상희 안은 '지역구'라는 개념을 그대로 사용하고 있기 때문이다. 하지만 현행 지역구와도, 비이양식 중대선거구와도 완전 다르다. 권역별 비례대표제로 시행되는 "권역별 선거구(중대선거구)"를 김상희 안은 "지역구"라고 부른다.
 
우리의 관습으로는 헷갈릴 수 있지만 김상희 안은 47석이 '전국구'이기 때문에 그와 대립되는 의미에서 이 용어가 전혀 이상하지 않다. 이런 '비례성 있는 선거구'가 세계적으로는 "지역구"의 일반적인 형태이기도 하다. 김상희 안은 한마디로 "지역구" 비례대표제와 "전국구" 비례대표제를 함께 시행하자는 것이다. 반면 박주민 안은 '지역구'라 부르지 않고 "권역선거구"라고 부르는데, 이것은 김상희 안의 '지역구'와 같은 것이다.
 
권역(지역구=선거구)의 크기는 김상희 안은 5~10인 권역과 3-5인 권역으로 구성되고, 박주민 안은 제주와 세종을 제외하고 6~11인("12인 미만"으로 돼 있음) 권역("대선거구"로 부름)으로 구성돼 있으므로 후자가 약간 크다. 인구 비례에 따라 배분되는 권역을, 김상희 안은 권역의 개수로 표현하고, 박주민 안은 권역별 의석수로 표현한다. 박주민 안의 의석수를 6-11에 맞춰 계산해 보면 31~38개의 권역이 나온다.
 

권역선거구 비교. ⓒ 김찬휘

  
또한 권역별 비례대표제에는 기존의 '전국 득표율 3% 혹은 지역 당선자 5인'이라는 법적 장벽이 적용되지 않는다. 뒤에서 보겠지만 이 법적 장벽은 전국 비례대표 의석 할당에 사용될 뿐이며, 그런 점에서 두 안은 이상민 안과 같고 김영배 안과 다르다.
 
이 점을 분명히 하기 위해 박주민 안은 제188조 ①에 "권역의석할당정당"이란 개념을 도입했다. "1. 권역선거구국회의원선거에 후보자를 추천한 정당 2. 권역선거구국회의원선거에 입후보한 무소속후보자." 출마만 했다면 의석할당의 권리가 있고 다른 '법적' 장벽은 없다는 뜻이다.
 
하지만 '자연' 장벽이 매우 높다. 김상희 안의 최대 선거구가 10인, 최소 선거구가 3인이므로 자연장벽이 9.1%~25%이며, 박주민 안의 선거구는 최대 11인 최소 2인이므로 8.4%~33.4%다. 이는 이상민 안, 김영배 안에 비해 지나치게 높다. 권역에서는 거대 양당 외에 다른 당의 당선자가 전혀 없을 수도 있다.
 
현행 소선거구 지역구 폐지에 따른 현역 지역구 의원들의 반발을 완화해야 할 필요가 있는지 모르겠지만, 행정구역을 임의로 잘게 쪼개는 것은 게리맨더링(특정 정당이나 후보자에게 유리하도록 기형적이고 부당하게 선거구를 획정하는 것) 소지가 있으며 국제적 기준에도 맞지 않다. 예컨대 핀란드 선거구는 행정구역과 일치하며 인구 크기에 따라 선거구 크기가 7~35인(특별자치구 1곳 제외)이다. 최저 자연장벽은 2.8%로 낮다.
 
높은 자연 장벽의 문제를 해결할 방법은 두 가지다. 행정구역별 의석을 쪼개지 않는 것이다. 인구 비례에 따라 경기도가 의석이 59석이 된다면 59석 선거구로 운영하는 것이다. 자연 장벽은 1.67%가 된다. 선거구가 너무 크다고 생각되면 경기 북부와 경기 남부로 나눌 수 있다. 실제로 경기도는 북부지청이 따로 있다. 29석과 30석으로 나뉜다면 30석 선거구 자연 장벽은 3.23%이다.
 
두 번째 해결 방법은 정당법 제42조 ②항("누구든지 2 이상의 정당의 당원이 되지 못한다")의 소위 '이중당적 금지' 조항을 삭제하는 것이다. 박정희 시대 때 만들어진 이중당적 금지는 다른 나라에서 찾아보기 힘든 악법이다. 권역별 비례대표제를 하는 모든 나라는 자연 장벽이 있기 때문에 소수 정당은 '정당연합'을 만들어서 선거에 나선다.
 
대한민국은 이게 불가능하다. 두 개 이상의 정당이 선거에서 연합하려면 기존 정당들을 해산하고 새 '연합정당'을 만들거나, 해산하지 않으려면 새 연합정당에 가담할 사람만 골라 탈당시켜야 한다. 이건 정당 정치의 근간을 흔드는 일이다.
 
기왕에 권역별 비례대표제라는 국제 표준으로 나아간다면 다른 것들도 국제 표준에 맞춰야 할 것이다. 큰 행정구역을 쪼개 권역 크기는 줄이고, 정당연합 금지의 족쇄도 유지한다면, 권역별 비례대표제로의 이행은 거대 양당의 독식을 강화하고 비례성을 심각하게 훼손할 것이다.

3. 47석 전국 비례대표 의석의 정체 

경기·서울·부산 등을 12석 미만의 선거구로 쪼개는 박주민 의원 안이 이 문제를 모를 리 없다. 박주민 안에서 전국 47석은 이 문제에 대한 보완책으로 등장한다.
 
"한편, 대선거구제에서도 경우에 따라서는 정당이 상당한 득표를 하였음에도 의석을 얻지 못하는 수가 있음. 이에 현재의 전국단위 구속명부식 비례대표국회의원의석 47석은 전국 정당득표율에 따른 정당별 의석수와 각 권역에서 당선된 정당별 당선자수 사이의 격차를 보정하는 덴마크·스웨덴식 '조정의석' 47석으로 전환"(박주민 안 '제안 이유')

권역별 비례대표제를 하면서 '보정' 의석을 두게 되면 비례성이 완성에 가까워진다. 보정 의석은 덴마크 40석, 스웨덴 39석, 에스토니아 22석, 노르웨이 19석, 아이슬란드 9석 등이 있다. 북유럽 나라 중 핀란드는 보정 의석이 없어서 네 나라 중 비례성이 약간 떨어진다.
 
보정 의석을 쉽게 설명하면 이렇다. 의원 정수 300석의 국회에서 전국 득표율 5%를 한 정당이 있다고 가정하자. 그렇다면 15석이 있어야 '비례성'이 보장된다. 그런데 권역별 자연 장벽으로 인해 권역 당선자가 12명이다. 그러면 보정 의석에서 3석을 더 주는 것이다.
  
그렇게 되면 "300석의 의원정수를 유지하면서도 국회의 정당별 의석비율이 유권자들의 정당지지율과 최대한 일치하게 하는 '표의 등가성'을 확보할 수 있게"(박주민 안 '제안 이유') 된다. 현행 공직선거법에서 준연동형 비례대표제로 시행되던 전국구 47석이, 박주민 안에서는 이 보정 의석 47석으로 변한다.
 
박주민 안은 이 보정 의석을 '조정 의석'이라 부르는데 현행 공직선거법의 제189조 ②의 3.에 나오는 '조정 의석'과는 완전히 다른 것이다. 현행법의 조정 의석 개념은 비례대표 의석을 각 정당에 할당했는데 합계 47석이 넘어버렸을 때, 각 정당의 비례 의석을 지지율에 비례해 '줄이기' 위한 방법을 말한다.
 
박주민 안의 '조정 의석' 제도는 매우 좋은 제도다. 하지만 권역의 자연 장벽이 너무 높이 설정된 결과, 이 제도의 취지가 권역 의석과 전국 지지율의 불일치를 '보정'하는 정도를 넘어 이 선거법의 비례성을 지키는 '최후 수단(last resort)' 같은 느낌이 든다. 즉 현실에서는 권역에서 1석을 얻은 전국 지지율 5% 정당에 14석의 조정 의석을 주는 일이 있을 것 같은 것이다.
 
또 하나 아쉬운 점은 '전국 3% 혹은 권역선거구 5 이상의 의석'을 가진 정당에만 조정 의석을 할당하기로 하는 것이다. 현 공직선거법의 '의석할당정당' 기준이 그대로 '조정의석할당정당' 기준으로 쓰이는 것이다. 이 장벽을 더 낮출 수 있다면 비례성이 더 커질 것이다.
 

21대 총선 이틀 전인 2020년 4월 13일 국회사무처가 21대 국회의원 배지를 공개했다. ⓒ 국회사진취재단


마지막으로 조정 의석 국회의원으로 당선될 자는 권역 선거구 낙선자 중에서 후보자 득표비율이 높은 순서로 정하도록 했다. 이렇게 되면 권역 선거구에서 많은 당선자가 나와 전국 단위에서 더 이상 조정 의석을 받을 가능성이 없는 정당이, 전국 단위 조정 의석을 더 먹기 위해 이른바 조정 의석용 '위성정당'을 만들려는 유혹이 원천 봉쇄된다.
 
국회의원 보궐선거도 폐지된다. 결원 발생 시 차 순위 득표자가 자동 승계하도록 하면 되기 때문이다(안 제200조 제1항 및 제2항 등). 조정 의석 당선자와 자동 승계자를 위해, 권역 선거구 국회의원의 경우에는 그 정수의 120%까지 정당에서 추천할 수 있게 돼 있다.

지금까지 잘 설계된 박주민 안의 조정 의석 제도에 대해 살펴봤다. 김상희 안도 47석 전국 단위 비례대표제를 담고 있는데, 그 취지와 방식은 전혀 다르다. 김상희 안의 47석은 '병립형'이다. 즉 높은 권역별 자연 장벽 덕분에 권역 선거구에서 큰 이익을 본 거대 정당들이 전국 지지율을 기초로 한 번 더 47석을 나눠 가지는 것이다. 그 이유에 대해서 김상희 안은 이렇게 설명한다.
 
"한편, 전국구 비례대표국회의원선거의 경우 지역구 국회의원선거제도를 권역별 중대선거구제로 변경함으로써 군소정당의 국회 진출을 용이하게 하였기 때문에 현재의 연동형 비례대표제를 유지할 실익이 적음."(김상희 안 '제안이유 및 주요내용')

특정 권역에서 9.1~25%를 넘어야 겨우 1석을 얻을 수 있는 제도를 만들어 놓고 "군소정당의 국회 진출"이 "용이"해졌다고 말하는 것은 심하다. 도대체 '병립형'이어야 하는 이유는 뭘까?

"전국구 비례대표 의석을 정당득표율에 따라 배분하는 병립형 비례대표제를 시행하여 각 정당이 취약 계층과 취약 지역을 대표하고 각 분야의 전문성을 가진 인사들을 추천할 수 있도록 하여 국회의 다양성과 전문성을 강화할 수 있도록 함."
 
납득이 가지 않는 설명이다. 김상희 안이야말로 용두사미다. 권역별 비례대표제 '선포'는 좋았지만, ①높은 권역별 자연 장벽 ②전국구 병립형 비례대표제 ③전국구 3% 혹은 지역구 당선 5석이라는 병립형 의석할당 기준 등의 '3종 세트'로 비례성을 마구 떨어뜨리고 있다. 따라서 선거제도 개혁을 말할 때 표현만이 아니라 그 속을 잘 들여다 볼 필요가 있다.
덧붙이는 글 글쓴이는 선거제도개혁연대 대표입니다.
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