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최근 하남시를 중심으로 전국적으로 지방자치단체장 등에 대한 주민소환 움직임이 일고 있다. 주민소환 당사자로 거론되는 단체장이나 선출직 공무원이야 괴롭고 억울함을 토로하겠지만, 어쨌든 법은 시행됐고 하남시의 경우 주민소환청구서명을 받는 등 구체적인 움직임이 있는 상태다.
이쯤에서 주민소환에 대한 외국 사례를 알아보는 것도 의미 있을 것으로 생각된다. 모든 제도가 처음 시행될 때는 부작용과 혼란이 있기 마련이다. 우리보다 먼저 주민소환을 도입해 실시하고 있는 나라의 실제 적용사례를 알아보는 것은 이러한 혼란과 부작용을 최소화 할 수 있는 방안의 하나가 될 수 있을 것이다.
미국, 1970년~79년간 17개주에서 1155회 소환 청구
주민소환제는 미국, 일본, 독일, 스위스, 베네수엘라 등 세계 여러 나라에서 실시되고 있다. 근대적 형태의 주민소환제는 1903년 미국 LA에서 처음 실시됐다. LA시는 이 지역 주류 판매조직을 편들면서 돈을 받은 한 시의원을 소환하기 위해 미국 역사상 최초로 소환투표를 실시했다. 결국 최초로 소환된 공직자는 1909년 LA의 하퍼(A.C. Harper)시장이 됐다.
사실 미국 지방자치정부에서 소환제가 얼마나 빈번하게 실시됐는지는 정확하게 알기 어렵다. 이는 지방자치정부가 공직자에 대한 소환을 결정하고 나서 그러한 자료를 주 정부에 보고하는 사례가 없기 때문이다.
따라서 학자들의 조사자료를 근거로 알아보면 가버(J. Ortis Garber)가 1925년 헌장에 소환제를 규정한 149개 자치단체를 대상으로 한 조사에서 121개 자치단체로부터 응답을 받았다. 응답 가운데 공직자의 소환청원자체가 실패한 사례는 25건이며, 소환투표에 부쳐졌으나 과반수의 찬성을 얻지 못한 사례가 36건이고 소환이 성공한 사례는 36건이었다.
프라이스(Charles M. Price)는 1970년~1979년 소환제를 채택하고 있는 26개 주를 대상으로 그 주의 지방자치단체에서 실시된 소환제 사례를 조사했다. 캘리포니아주가 396회로 가장 많고, 그 다음 오리건주 280회, 미시간주 193회 등 17개 주의 자치단체에서 1155회의 소환제가 시도됐다.
언뜻 많은 것처럼 보이지만 8만7849개의 지방정부가 존재하고, 인구 2500명 이상의 지방자치정부(municipal government)만 1만9431개나 되는 나라가 미국이라는 것을 생각해보면 상대적으로 적었다는 것을 알 수 있다. 더구나 주 정부의 경우는 지방자치단체보다도 소환제의 사용빈도가 극히 적다.
가장 최근의 소환은 2003년 10월 7일 미국의 캘리포니아주에서 일어났다. 이때 그린 데이비스(민주당) 지사가 소환되고 영화배우 출신의 슈워제네거가 주지사에 선출됐다. 주지사에 대한 소환은 노스다코타주를 포함 2회다.
시장ㆍ시의원 소환(1996년~2001년)을 살펴보면 시장의 경우, 4.1%에 대해 소환청구가 이뤄져 이중 17.6%가 소환 결정됐다. 시의원은 5.3%에 대해 소환청구가 이뤄져 이중 29.2%가 소환 결정됐다.
일본 1947년~95년간 단체장 565명 의원 242명 해직청구
일본은 지방자치법 13조에 주민소환의 근거를 두고 있다. 우리와는 달리 '해직청구권'이라는 용어를 사용한다. 해직청구 대상은 단체장, 의회의원 등 선출직은 물론 부지사, 감사, 공안위원 등 주요 임명직에 대해서도 해직청구를 인정하고 있다.
선거권자 1/3이상(유권자 40만 초과할 때는 1/6 특례 적용)이 청구하면 된다. 청구사유는 별다른 제한이 없다.
단체장 의원 등은 취임일ㆍ해직청구 투표일로부터 1년 기간동안 청구가 제외되며 감사, 공안위원 등은 해직의결일로부터 6개월 동안 해직청구가 제한된다. 선출직은 투표자 과반수의 의결로 해직을 결정한다. 비선출직(임명직)에 대한 해직청구를 수리한 관할 지자체장은 이를 지방의회에 부의해 지방의회의 결정으로 해직시킨다. 지방의회에서 재적 2/3출석에 3/4동의면 해직된다.
일본은 내각책임제이므로 지방의회에 대한 주민들의 불신임권도 인정한다. 지방의회가 전체적으로 주민의 의사와 이익에 반하여 운영되고 있다고 인정되는 경우, 일본 지방자치법상으로는 선거권자 총수의 1/3이상의 연서에 의해 의회해산청구를 할 수 있다.
의회 해산청구가 있으면, 선거관리위원회가 의회의 해산여부에 대한 주민투표를 실시하고, 해산투표의 결과 과반수가 해산에 찬성할 경우에는 의회는 해산된다.
그러나 일본내에서도 광역지방자치단체격인 도도부현(都道府縣)에서 유권자 3분의1 이상 서명이라는 주민소환의 발의요건을 충족한다는 것은 현실적으로 불가능하다는 지적이 있다.
기초지방자치단체장격인 시정촌(市町村)장에 대한 소환은 활발해, 투표에 의한 해직이나 그 전에 사직한 경우를 합치면 40%에 근접하는 소환이 이뤄졌다.
1947년~1995년 동안 단체장에 대한 해직청구는 565명에 대해 이뤄졌다. 이중 85명(15%)이 해직됐으며, 120명(21%)은 사직했다. 의원은 242명에 대해 해직청구가 이뤄져, 67명(28%)이 해직했으며 55명(23%)이 사직했다.
독일 브란덴부르크, 1990년 이후 23건 신청에 10명 해임
독일은 각주의 지방자치법에 주민소환의 근거를 두고 있다. 소환대상은 지방자치단체장이지만 최근 지방의원까지 확대되는 추세다.
독일은 바이마르공화국 시절(1921년)부터 주민소환을 인정했지만, 실질적으로 이뤄진 것은 1990년 이후부터다. 독일은 대부분의 주(바덴 뷔르템베르크주와 바이에른주를 제외한 모든 주)에서 주민소환제도를 도입하고 있다.
독일의 주민소환제도는 2가지 유형으로 나뉜다. 11개주는 지방의회 주도의 주민소환를 채택하고 있으며, 3개주는 지방의회나 주민 주도의 주민소환제를 채택하고 있다. 지방의회 주도 방식을 택하고 있는 곳은 주민들에 의해 제도가 남용되는 것을 우려한 때문이지만 주민 발의로 바꾸어야 한다는 주장도 있다.
주민발의에 의한 소환방식은 브란덴부르크주, 쉴레스비히 홀쉬타인주와 작센주에서만 실시되고 있다. 다른 지역은 지방의원만 소환청구권이 있다. 다만 지방의원이 소환청구하는 경우에도 소환여부에 대한 결정은 주민투표에 의해 이뤄진다.
주민발의에 의한 주민소환을 인정하고 있는 브란덴부르크주는 유권자의 15~25%, 쉴레스비히 홀스타인주는 25%, 작센주의 경우 1/3의 요건을 충족하면 해임발의가 가능하다.
1990년도 이후 브란덴부르크주의 경우 23건의 해임신청(그중 16건은 주민발의, 7건은 의회발의)이 있었으며, 10명의 단체장이 해임됐다.
브란덴부르크주는 1994년~1997년 청구요건이 10%로 낮아 소환이 남발된다는 판단에 따라 1998년부터 15%이상으로 청구요건을 강화했다.
2004년 광주광역시서 최초 소환조례 공포
이상에서 외국의 주민소환 사례에 대해 살펴봤다. 그런데 사실, 우리나라는 지난 2004년 이미 일부 지역에서 주민소환조례를 제정했었다.
2005년 9월 강창일 국회의원의 주재로 열린 주민소환관련 정책 토론회. 2003년 10월3일 광주(광역시)시민단체협의회는 '주민소환조례제정운동본부' 발대식과 함께 광주지역 25개 시민단체가 연대해 주민들의 서명을 받기 시작했다.
그러다가 2004년 1월 16일 '지방분권특별법'이 제정되면서 제14조에서 국가와 지방자치단체가 주민소환제를 도입해야 한다는 내용이 들어가자 본격적인 조례제정 운동을 펼쳤다. 같은 해 2월 23일 '광주광역시공직자소환에 관한 조례'와 서명명부(유권자 90만에 유효 서명자 1만8915명)를 제출했다.
4월 29일 전국 최초로 광주광역시의회에서 '주민소환조례'가 만장일치 가결됐으며 같은 날 전남도의회도 주민소환조례를 가결했다.
이어 7월 8일 광주시의회의 전국 최초로 주민소환조례 공포에 이어 7월22일 전남도의회도 주민소환조례를 공포했다. 그러나 이 조례는 10월28일 대법원이 주민소환조례 상위법 미비로 효력 무효 판결을 내리며 무산됐다.
일본은 1982년 고치현 구보카와정(町)에서 제정된 주민투표조례인 '구보카와정 원자력발전소 설치에 대한 주민투표에 관한 조례'가 주민소환의 효시다. 이후 주민들이 자주적으로 하는 주민투표가 소환제와 같은 역할을 하고 있다.
베네수엘라에는 소환제도가 비교적 폭넓게 인정되고 있다. 유권자의 20% 이상이 서명하면 대통령의 재신임까지 물을 수 있다. 자치단체장은 임기 절반을 넘겨야 가능하고, 당선 당시 득표수와 같거나 더 많으면 퇴출된다.
일본 독일은 소환 청구 사유를 법률에 규정하고 있지 않다. 미국은 일부 주에서 배임, 직권 남용, 무능, 공약 위반 및 불이행, 불법 행위, 파렴치 행위, 공직선거 위반 등 사유를 명시하고 있다.
미국은 1908년 오리건주를 시작으로 18개주가 도입하고 있으며, 지방자치단체 수준의 소환제도는 36개주에서 도입하고 있다.
덧붙이는 글 | 참고자료: 주민소환바로알기(행자부), 외국의 주민소환사례(행자부), 주민소환제 관련법 어떻게 만들 것인가?(강창일 국회의원실 정책자료집), 시민사회단체연대회의(주민소환ㆍ주민투표 제ㆍ개정 성명서 및 공개자료) 등
이 기사는 시티뉴스(www.ctnews.co.kr)에도 실렸습니다. 오마이뉴스는 직접 작성한 글에 한해 중복 게재를 허용하고 있습니다.
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