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이 글은 18일 국회개혁방안 토론회에서 나온 하승수 비례민주주의연대 공동대표의 발제문입니다. [편집자말]
*이 기사는 [국회개혁 3법을 제안한다 ①]에서 이어집니다.
 
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[둘] 국회법 개정 : 투명하고 열린 국회로

(1) 특수활동비 폐지

비록 규모는 대폭 줄었지만, 특수활동비는 2019년 국회예산에도 16억 이상 존재한다(특수활동비 9억8천 + 예비금 속에 포함된 특수활동비 6억5천). 그러나 "기밀유지가 요구되는 정보 및 사건수사, 그 밖에 이에 준하는 국정수행활동에 직접 소요되는 경비"로 정의되는 특수활동비는 국회와 맞지 않는 예산이다. 아예 폐지하는 것이 옳다.

따라서 국회소관 예산에 관해 규정하고 있는 국회법 제23조에 "국회소관예산요구서를 작성함에 있어서 특수활동비를 포함하여서는 아니된다"는 조항을 신설하고, "예비금에 특수활동비를 포함시켜서는 아니된다"는 내용도 넣는 것을 검토할 필요가 있다.

(2) 투명성 확보 : 모든 예산집행에 증빙 붙이고, 정보 철저히 공개

최근 공개된 자료에 따르면, 국회에서 사용하는 특정업무경비의 98.7%에 증빙서류가 붙어있지 않다는 것이 밝혀졌다. 그러나 특정업무경비는 원칙적으로 증빙서류를 붙이게 되어 있는 예산항목이다. 명백한 지침위반이다.

이런 문제를 개선하기 위해, 국회법 제23조 다음에 제23조의2를 신설하여, 법령이나 기획재정부 지침에 의해 예외가 인정되는 경우를 제외하고, 국회에서 사용하는 모든 예산에는 원칙적으로 지출증빙서류를 붙이도록 강제할 필요가 있다. 그리고 '공공기관의정보공개에관한법률' 제9조 제1항 각호에 해당하는 정보를 제외하고, 국회의 예산집행과 관련된 모든 정보는 공개하도록 명시할 필요가 있다. 당연한 내용일 수는 있지만 워낙 국회가 그동안 지출증빙을 붙여야 할 의무를 어기고 정보를 비공개해 왔으므로, 국회법을 통해 다시 한번 명확하게 규정할 필요가 있는 것이다.

또한 국회사무처가 국회개혁방안으로 발표한 업무추진비 등의 정보공표도 국회법에 근거를 명시하는 것이 바람직하다. 업무추진비 뿐만 아니라 특정업무경비와 의원실에 대한 각종 지원경비, 입법및정책개발비, 정책자료발간·홍보물유인비, 정책자료발송비, 해외출장비, 의원연맹 등에 지원한 보조금 집행내역 등도 정보공개청구가 들어오지 않아도 정기적으로 공개하는 정보공표 대상에 포함시키는 것이 필요하다.

특히 국회예산에서 지출되는 보조금에 대해서는 보조사업자가 지출증빙서류까지 국회사무처에 제출하도록 하고, 보조사업에 대한 계획서, 평가결과, 감사결과 등을 정보공표 대상에 포함시킬 필요가 있다.

또한 국회의 경우에는 정보공개법에 따라 이의신청을 해도 전부 기각이 되는 실정이다. 2016년 3건, 2017년 2건, 2018년 3건의 이의신청에 대해 전부 기각결정이 내려졌다. 이의신청을 심사하는 정보공개심의회의 독립성이 취약하기 때문인 것으로 보인다. 현재 국회사무처 정보공개심의회의 경우에는 입법차장이 위원장이고, 공무원 3명이 당연직 위원으로 참여하고 있다(2018년 11월 현재). 외부위원은 3명뿐이다.

국회가 자의적인 정보비공개결정을 남발하지 않기 위해서는 정보공개심의회의 독립성을 확보하는 것이 중요하다. 이 부분은 법률개정사항은 아니고 '국회정보공개규칙'을 개정하면 된다. 국회에 설치되는 정보공개심의회의 위원 3분의2 이상을 외부전문가로 하고, 위원장도 외부전문가가 맡도록 하는 것이 필요할 것이다.

(3) 밀실예산안 심의 근절

예산심사 때마다 반복되는 밀실예산심사, 법에도 근거가 없는 소소위 운영 등을 근절하기 위하여 국회법 제84조의5를 신설하여 "예산결산특별위원회 이외의 회의체를 만들어서 예산안을 심사해서는 안 된다" 또는 "예산안심사의 모든 과정은 기록으로 남기고 공개해야 한다" 같은 규정을 만들 필요가 있다.

또한 졸속적인 예산안심사를 막기 위해 국회 예산결산특별위원회를 상설화하는 방안을 추진할 필요가 있다.

(4) 체포동의안, 석방요구안 표결은 기명표결로

현행 국회법 제112조 제5항에 따르면 인사와 관련된 안건은 무기명투표로 표결하도록 되어 있다. 그리고 국회의원 체포동의안과 석방요구안이 여기에 해당하는 것으로 해석해 오면서, 비리 국회의원들의 체포동의안까지 부결되는 사례가 속출해 왔다. 2018년에 자유한국당 염동열·홍문종 의원 체포동의안이 부결된 사례가 대표적이다.

이 두 의원은 강원랜드 채용청탁 의혹과 사학재단 자금 불법 수수 혐의로 영장이 청구돼 2018년 5월 21일 국회 본회의에 각각 체포동의안이 상정됐지만, 염동열 의원은 찬성 98표 반대 172표 기권 1표 무효 4표, 홍문종 의원은 찬성 129표 반대 141표 기권 2표 무효 3표로 모두 부결됐다. 일부 여당 의원들도 반대표를 던진 것으로 분석됐는데, 이런 일이 가능한 이유가 무기명 투표이기 때문이다.

그러나 체포동의안, 석방요구안에 대한 개별 국회의원들의 표결이야말로 국민들의 알 권리를 실현하기 위해 반드시 공개되어야 하는 부분이다. 따라서 체포동의안, 석방요구안에 대한 표결은 기명표결로 하도록 국회법 제112조 제5항을 개정해야 한다.

(5) 국민청원권 확대 보장 : 의원 소개 없이도, 온라인도 가능하게

현행 국회법 제123조는 "국회에 청원을 하려는 자는 의원의 소개를 받아 청원서를 제출하여야 한다"라고 하여, 의원의 소개가 없이는 청원을 할 수 없도록 하고 있다. 그러나 의원의 소개를 요건으로 하는 것 자체가 장벽이 된다. 또한 청와대 청원의 경우에 매우 활성화되어 있는데, 국회는 온라인으로 청원할 수 있는 시스템이 없다.

따라서 국민들이 보다 쉽게 접근할 수 있는 국회가 되기 위해서는 청원 요건에서 '의원 소개' 부분을 삭제하는 것이 필요하다. 또한 온라인청원시스템을 구축해서 보다 쉽게 청원을 할 수 있도록 국민의 청원권을 보장할 필요가 있다.

그리고 일정 수 이상의 서명을 받은 청원안의 경우에는 관련 소위원회 또는 상임위원회에서 의견을 진술할 수 있는 기회도 부여해야 한다. 독일의 경우에는 일정 숫자 이상의 서명을 받으면, 청원인에게 의회에서 발언할 수 있는 기회가 주어진다.

(6) 법사위 구성 개선 : 이해관계자의 법사위 배제, 변호사 비율 50% 이하로

국회의원 본인이 재판을 받고 있는데도 법제사법위원회에 배정되는 사례가 있다. 20대 국회 후반기에도 이완영 자유한국당 의원이 정치자금법 위반으로 재판을 받고 있는데도 법제사법위원회 위원이 되었다.

국회법 제48조 제7항에서 "의장과 교섭단체 대표의원은 의원을 상임위원회의 위원으로 선임하는 것이 공정을 기할 수 없는 뚜렷한 사유가 있다고 인정할 때에는 해당 상임위원회의 위원으로 선임하거나 선임을 요청해서는 아니 된다"라고 규정하고 있지만 지켜지지 않고 있는 것이다.

그러나 본인, 배우자 등이 관련된 재판 또는 수사가 진행 중인 국회의원은 법제사법위원회 위원이 될 수 없도록 하는 것이 당연하다. 이런 경우에는 법원, 검찰을 피감기관으로 하는 법제사법위원으로 활동하는 것이 적절치 않기 때문이다.

또한 법제사법위원회의 경우에 변호사 자격이 있는 위원의 비율이 너무 높아도 이해관계 충돌이 생길 수 있다. 지금도 법제사법위원회 위원 18명 중에 10명이 판사, 검사, 변호사 출신이다. 따라서 법제사법위원회의 경우에는 변호사 자격이 있는 위원의 비율을 50% 이하로 제한하는 것도 필요하다.

이와 관련해서는 상임위원회 위원구성에 관해 규정한 국회법 제39조를 개정해, 위와 같은 내용으로 법제사법위원회 구성에 관한 조항을 추가할 필요가 있다. 관련해서 채이배 의원이 법안을 대표발의하기도 했다.

(7) 소위원회 운영의 투명성 확보

현재 국회 상임위원회 소위원회 회의는 공개가 원칙이지만, 소위원회의 의결로 비공개할 수 있도록 되어 있다. 그런데 실제로는 소위원회 회의는 비공개가 원칙인 것처럼 운영되고 있다. 방청이 허용되지 않는다. 소위원회 회의록이 공개되지만, 회의중간에도 '비공개'로 전환되기도 한다. 비공개된 회의내용은 공개되지 않는다.

그러나 이렇게 운영되는 것은 회의공개원칙에 맞지 않다. 소위원회 회의가 공개원칙으로 운영될 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서는 소위원회 방청도 허용되어야 하며, 국회법 제57조 제5항을 개정하여 "소위원회의 의결로 비공개할 때에는 비공개사유를 구체적으로 명시하여야 한다"라는 조항을 둬서 비공개를 남발하지 못하게 할 필요가 있다.

(8) 윤리특위, 윤리심사자문위원회의 독립성과 역할 강화

국회법 제46조에서는 국회의원의 자격심사·징계에 관한 사항을 심사하기 위하여 윤리특별위원회를 구성하도록 하고 있다. 그리고 윤리특별위원회는 의원의 징계에 관한 사항을 심사하기 전에 윤리심사자문위원회의 의견을 청취하고, 그 의견을 존중하도록 하고 있다.

윤리심사자문위원회는 의원의 겸직, 영리업무종사에 관한 의장의 자문과 의원징계에 관한 윤리특별위원회의 자문에 응하기 위해 구성된 위원회이다. 위원장 1명을 포함한 8명이며, 자문위원은 각 교섭단체 대표의원의 추천에 따라 의장이 위촉하도록 되어 있다.

그러나 실제로 윤리상의 문제를 일으키는 국회의원들이 숱하게 나오지만, 이에 대한 조사와 징계는 제대로 이뤄지지 않고 있다. 19대 국회에서 39건의 징계안이 발의되었지만 가결된 것은 1건 뿐이다. 18대 국회에서도 54건의 징계안이 발의되었지만 가결된 것은 1건 뿐이었다.

이는 윤리특별위원회가 전원 국회의원으로 구성되어 있고, 별도로 외부위원으로 구성된 윤리심사자문위원회(8인)가 구성되어 있지만 자문기구에 불과하기 때문이다. 실제로는 윤리심사자문위원회에서 제출한 의견이 윤리특위 전체 회의에서 의결되지 못하고 대부분 임기만료 폐기되고 있는 실정이다.

2010년 10월에 윤리심사자문위원회가 구성된 이후 2016년 10월까지 자문위가 징계의견을 제출한 22건 중 2건만 특위에서 의결됐다(국회의원특권내려놓기추진위원회 활동결과보고서 36쪽 참조).

따라서 의원 징계제도가 실효성을 가지려면 국회법 개정이 필요하다. 국회의원 징계안에 대해 윤리특별위원회의 심사기한을 30일(또는 60일) 이내로 명시하고, 그 때까지 심사를 마무리하도록 할 필요가 있다.

그리고 국회 윤리특위에도 국회의원이 아닌 사람이 참여할 필요가 있다. 영국의 경우에는 2009년의 '허위비용청구 스캔들' 이후 하원 윤리위원회에 국회의원이 아닌 사람의 참여를 보장하고 있으며, 2015년에는 국회의원 7명과 '의원이 아닌 사람' 7명으로 위원회를 구성했다.

또한 외부위원으로 구성되는 윤리심사자문위원회가 실질적인 조사권, 자료제출 요구권을 갖도록 해야 한다. 명칭도 '윤리심사위원회'로 변경하고, 구성도 각 교섭단체 대표의원이 추천하도록 할 것이 아니라, 변협, 법학교수단체, 시민단체 등 다양한 주체들로부터 추천을 받아 구성할 필요가 있다.

그리고 국회법 제158조가 의원 징계에 대한 회의를 원칙적으로 비공개로 하도록 되어 있는데, 이는 원칙적 공개로 바꿔야 한다.

(9) 원내교섭단체 요건 완화

국회법 제33조 제1항은 "국회에 20명 이상의 소속 의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 된다"라고 규정하고 있다. 그러나 20명으로 되어 있는 원내교섭단체 요건은 10명 정도로 완화해야 한다. 현재 300명의 의원 정원에 20명이면 6.7%가 되는데, 이는 해외사례에 비추어봤을 때 과다한 요건이다.

독일 하원의 경우에는 원내진입요건인 5%만 넘어서면 원내교섭단체를 구성할 수 있다. 캐나다 하원은 338석의 3.5%인 12석이면 원내교섭단체를 구성할 수 있다. 일본 중의원의 경우에는 2명만 되면 '회파'를 구성할 수 있다(< the300 >, 2016. 1. 8.자 참조).

원내교섭단체 요건이 완화되어 원내교섭단체가 늘어나야만 지금까지 유지되어 왔던 일종의 담합 구조가 깨질 수 있고, 국회운영이 보다 투명하고 합리적으로 될 수 있다.

(10) 그 외

소위원회 운영을 활성화하기 위해서는 정책영역별 소관업무를 가진 상설소위원회 설치를 의무화해야 한다는 주장이 오래전부터 제기되어 왔다.

[셋] '국회감사위원회'의 구성 및 운영에 관한 법률 제정

(1) 필요성

영국의 의회독립윤리국(IPSA)처럼, 국회에서 사용되는 예산의 집행을 감사하고, 국회의원의 연봉 및 각종 혜택에 대해 심의하는 독립기구가 필요하다. 이 기구가 최근 논란이 된 해외출장에 대한 사전심의, 국회의 예산집행실태에 대한 정보공개같은 역할도 할 수 있을 것이다.

참고로 영국의 의회독립윤리국 심의위원회(IPSA Board)는 의장 1명을 포함한 5명의 외부전문가로 구성되며, 임기는 5년이고, 3년이 더 연장될 수 있다. 그 중 1명은 반드시 고위 법관출신이어어야 하고, 1명은 감사전문가, 1명은 전직 의원 출신으로 한다.

IPSA 심의위원회의 위원은 하원의장, 소수당 원내대표 등으로 구성되는 'IPSA를 위한 하원의장의 위원회'(Speaker's Committee for the Independent Parliamentary Standards Authority)의 심사를 거쳐 하원의 승인을 얻은 후 여왕이 임명하는 과정을 밟는다(이희주, 앞의 보고서, 23쪽, 전진영, '외부인사가 참여하는 의원윤리심사기구 : 미국과 영국의 사례', 이슈와 논점 제820호, 국회입법조사처, 2014, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2009/13/schedule/1 등 참조).

IPSA는 홈페이지(https://www.theipsa.org.uk/)를 통해 영국 하원의원들이 쓰는 비용을 상세하게 공개하고 있다. 이래의 캡처는 영국 완티지(Wantage) 지역에서 선출된 에드워드 바이지(Edward Vaizey) 의원의 경비지출 내역을 보여주는 것이다. 건별로 세세하게 공개하는 것을 볼 수 있다.
 
 영국 완티지(Wantage) 지역에서 선출된 에드워드 바이지(Edward Vaizey) 의원의 경비지출내역을 보여주는 것.
 영국 완티지(Wantage) 지역에서 선출된 에드워드 바이지(Edward Vaizey) 의원의 경비지출내역을 보여주는 것.
ⓒ 하승수

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한국의 경우에도 이러한 독립기구를 구성할 필요성이 있다. 최근 국회의 예산사용과 관련해서 드러난 문제점들만 하더라도 '입법및정책개발비'에서 소규모 연구용역을 발주하면서, 허위로 연구용역을 발주해 국민세금을 편취한 사례, 허위로 인쇄계약을 체결하여 국민세금을 빼낸 사례, 정치자금에서 인쇄비, 문자발송비 등을 지출하면서 동일한 영수증을 국회사무처에 이중으로 제출하여 '정책자료발간·홍보물유인비' 등을 타낸 사례, 외유성 해외출장을 다녀 온 사례 등이 문제가 되어 왔다.

(2) 국회감사위원회의 역할

독립기구의 명칭은 국회감사위원회로 하고, 그 역할은 국회의 '자체감사' 기능에 추가하여 국회의원들이 사용하는 모든 예산에 대한 감사와 정보공개, 연봉 및 각종 혜택에 대한 심의, 해외출장 등에 관한 사전심의, 국회의원들의 법령이나 윤리위반에 대한 진정접수·조사 등의 권한을 갖게 할 수 있을 것이다.

그리고 감사 또는 조사결과 국회의원에 대한 징계의 필요성이 있으면 징계요구서를 국회의장에게 제출하고, 국회의장은 이를 윤리특별위원회에 회부하고 본회의에 보고하도록 할 필요가 있다. 이렇게 국회감사위원회를 설치하게 되면, 기존의 국회 감사관실은 위원회 산하의 사무국으로 재편할 필요가 있을 것이다. 
 
국회의원 '믿을 수 없다'는 국민들... 여론 움직이려면


위와 같이 국회개혁3법이 제정되면, 국회의원들이 누리는 과도한 혜택이 축소되고, 국회예산이 상당 부분 절감된다. 그리고 현재의 국회예산으로도 360명 이상의 국회의원을 둘 수 있다. 또한 국회의원들의 연봉과 대우를 독립기구에서 산정하게 되므로 앞으로는 국회의원들이 함부로 자신들이 받는 혜택을 올릴 수도 없다.

지금 국민들이 국회의원 특권을 줄이는 것을 전제조건으로 달더라도 국회 의석 확대에 반대하는 이유는 '믿을 수 없다'는 이유 때문이다. 따라서 위에서 제시하는 국회개혁3법을 각 정당이 확실하게 입법을 약속한다면 국민들의 여론도 달라질 수 있을 것이다.

그리고 위에서 제시하는 국회개혁 방안은 선거제도 개혁과 연계된 것이기도 하지만, 그와는 별개로 반드시 입법되어야 하는 것이기도 하다. 각 정당은 선거제도개혁과 함께 국회개혁에 대해서도 명확한 입장을 제출해야 할 것이다. 다시 한번 강조하지만, 정치개혁에 소극적인 정당은 국민들이 가만두지 않을 것이다.
 
 국회보좌진 규모 변동 추이. 2017년에 국회에 정보공개청구를 해서 받은 자료이며, 2018년부터 8급 비서 1명이 추가되었음.
 참고, 국회보좌진 규모 변동 추이. 2017년에 국회에 정보공개청구를 해서 받은 자료이며, 2018년부터 8급 비서 1명이 추가되었음.
ⓒ 하승수

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