▲ 9일 오전 서울 중구 국민연금공단 종로중구지사를 한 시민이 방문하고 있다 ⓒ 연합뉴스
모두를 위한 노후보장제도로 자리 잡아야 할 국민연금 제도는 최근 분란의 대상이 되었다. 지난 1일, 제5차 재정계산위원회가 반쪽짜리 보고서로 공청회를 치러서다. '반쪽짜리 보고서'라 부르는 이유는 보고서 전체가 국민연금 재정방안 중심으로, 국민연금 보장성 강화론은 아예 빠져있기 때문이다.
이런 절반의 보고서가 나오게 된 배경에는 5차 재정계산위원회에서 소득대체율 인상안을 주장한 위원 2명의 사퇴(정부·민간위원은 총 15명이다)가 있다. 나는 사퇴한 위원 중 하나로서 이번 공청회에 제시된 보고서의 문제점은 무엇이며, 이것이 사퇴와 어떻게 관련이 있는지, 그리고 이번 파행이 한국 연금논쟁에 어떤 흐름을 만들어 내야 할 것인지 말하고자 한다.
신체기능 점검 없는 건강검진, 재정재계산
5년마다 있는 국민연금 재정재계산은 흔히 정기 건강검진에 비유된다. 건강수준을 평가하는 관점은 다양할 수 있으며, 다양한 시각은 검진에 도움이 된다. 건강검진에서는 장기 생존 가능성과 함께 현재와 미래의 기능 수준도 평가해야 한다. 장기미래보다는 현재와 가까운 미래에 제도가 제 기능을 하고 있는지에 관한 검진이 당연히 더 정확성이 높다.
국민연금이 노후보장이라는 존재 이유를 잘 실현하고 있는지, 초고령화가 진행되는 시기에 이런 역할을 얼마나 잘 해낼지 등도 함께 살펴보아야 한다. 그래서 다양한 관점을 가진 이들이 모여 국민연금 재정재계산을 실시하여 그 결과와 처방을 논하도록 만들어진 것이 재정계산위원회이다. 국민연금 논쟁을 되짚어 볼 때 우리 사회에서는 오랫동안 '재정중심론'과 '보장성 강화론'이 대립해 왔기에, 어쩌면 이 두 가지 관점에서 제도를 검토하고 대안을 제시하는 작업을 설계하는 것이 자연스럽다.
그러나 지난 공청회에서 제시된 보고서로 보면 이번 5차 재정계산위원회의 국민연금제도 검토와 해법 제시는 재정 중심 관점에서만 이루어졌다. 실제 기능 수준이나 건강에는 관심을 두지 않고, 장기적인 생존 가능성 여부에만 관심을 두고 검진과 처방이 이루어진 것과 마찬가지이다.
이는 직접적으로는 보고서 작성 마지막 단계에서 보고서 중 보장성 강화론의 위상을 둘러싼 갈등이 벌어지면서 필자를 비롯한 국민연금 보장성 강화론을 주장한 위원 2인의 사퇴로 인해 벌어진 일이다. 하지만 문제의 기원을 따져보면 거의 1년에 가까운 재정계산위원회 논의 과정이 철저하게 재정방안 논의에 상당히 치우쳐져 있었다는 것과 무관하지 않다.
재정계산위원회에서는 국민연금의 보장기능 수행에 대한 철저한 검토가 이루어지지 못했다. 초고령화 과정에서 노인빈곤문제는 어떤 양상을 보일지, 국민연금제도의 보장 수준은 중장기적으로 어떻게 변화할지, 이는 노인빈곤 예방에 충분할지 등이 주요 논의 의제가 된 적이 없다. 즉, 건강과 기능 수준에 대한 검토는 간과되었다.
반쪽짜리 보고서에 대한 후회와 변명
▲ 노동·시민·사회단체들로 구성된 공적연금강화국민운동(연금행동) 관계자들이 1일 오전 국민연금 재정계산위원회의 국민연금 개혁방안 공청회가 열리는 서울 강남구 코엑스 앞에서 재정계산위 규탄 기자회견을 하고 있다. ⓒ 연합뉴스
위원회가 국민연금 보장성 문제를 검토하는 과정을 생략한 채, 마지막에 이 내용을 보고서에 끼워 넣다 보니 그 중요성과 위상을 둘러싼 갈등은 커질 수밖에 없었다.
특히 재정중심론 입장을 갖고 있는 위원 다수에게 소득대체율(연금 가입 기간 평균소득 대비 연금 수령액의 비율) 인상을 중심으로 하는 보장성 강화론은 보고서에서 부차적인 내용으로 그저 끼어들어가 있으면 되는 것이었다. 그러다 보니 보고서 전반의 내용, 즉 국민연금제도 현황 검토, 재정방안 등이 모두 국민연금 소득대체율 계속 하향(2028년까지 국민연금 소득대체율은 매해 0.5%p씩 떨어지고 있음)을 당연한 것으로 전제한 가운데 작성되었다. 재정중심론을 옹호하는 다수 위원들에게 소득대체율 인상안은 매우 제한된 분량의 구색맞추기용으로 들어가는 것이 자연스러웠다.
그런 맥락에서 보고서 구성에서 소득대체율 인상안의 배치를 둘러싼 논쟁, 소수안/다수안 표기에 대한 반발은 국민에게 제시하는 국민연금 보고서에서 소득대체율 인상안이 얌전히 구색맞추기라는 역할을 받아들일 수 없었기 때문에 발생한 일이었다. 우리 연금개혁 논쟁에서 소득대체율 인상안이 한 축을 이루고 있는 만큼 그에 상응하는 위상을 갖는 것이 당연하지 않겠는가.
특히 재정중심론을 다수안으로, 소득대체율 인상안을 소수안으로 표기하는 것은 위원회 구성이 우리 사회 연금 논의 지형을 제대로 반영하고 있지 못한 이상, 이후 전개될 연금개혁 논의를 크게 왜곡시킬 수 있음을 크게 우려하였다. 더욱이 전문가위원회에서 힘의 논리를 관철시켜 각 제안의 위상을 차등화시키고자 하는 것은 잘못된 일이며, 나쁜 경로를 형성할 것이라는 생각도 있었다.
결과적으로 전체 보고서에서 소득대체율 인상을 통한 보장성 강화론이 제외된 것, 더 거슬러 올라가면 오랜 논의 과정에서 국민연금의 존재 이유인 노후보장문제에 대한 제대로 된 검토가 이루어지지 못한 것에는 재정계산위원회 성원이었던 필자의 책임도 가볍지 않다. 특히 최종 단계에서 원고 철회 및 위원 사퇴를 한 것은 그 직접적인 원인이니까.
하지만 위원회 후반부 원고 철회는 단순히 보고서 작성 단계에서 표면에 드러난 갈등뿐만 아니라 위원회 구성부터 논의 자체가 재정중심론에 치우쳐져 있던 것, 나아가 서로 상이한 입장에서 구성한 연금개혁 방안에 대한 근본적인 존중의 결여가 깔려있다.
소득대체율 인상안이 빠진 재정계산위원회 보고서
재정중심론은 주로 국민연금기금을 사전에 많이 쌓아놓는 것을 재정안정 지표로 바라보고, 이를 위해 보험료 인상, 연금 받는 연령 상향 등을 가능한 한 빨리하고자 하는 입장이다.
공청회 보고서는 재정중심론을 충실히 따라 국민연금 유지가 곧 연기금 유지에 달려있다는 가정 하에 2093년 국민연금기금 보유를 재정목표로 내세우고, 보험료율 인상, 수급개시연령 연장, 기금수익률 인상을 18가지로 조합한 재정방안을 내놓았다.
즉, 현재 9%인 국민연금 보험료율을 12%, 15%, 18%로 올리는 세 가지 인상안, 2033년까지 65세로 올라가는 국민연금 수급연령을 이후에도 계속 66세, 67세, 68세로 늦추는 세 가지 방안을 조합한 9가지 제도조정 방안을 제시하고, 여기에 2093년까지 내내 국민연금기금투자 수익률을 원래 재정추계에서 가정한 것보다 각 연도마다 0.5%p만큼 높이는 방안, 각 연도마다 1%p 높이는 방안을 제시하여 18가지가 된다.
문제는 이 보고서는 70년 후인 2093년 기금을 보유하기 위한 다양한 방안을 얘기하면서도 2023년부터 2093년 사이 그 70년에 펼쳐질 급속한 고령화와 그에 따른 소득단절 위험에 처하는 이들의 급증, 국민연금제도의 빈곤예방과 생활수준 유지 문제에 대해 무관심하다는 것이다. 2093년을 목표로 하는 18가지의 재정확충 시나리오에 비해 그 사이의 노후보장 문제에 대한 검토와 해법은 빈약하다.
소득대체율 인상 없는 보장성 강화?
한편 가입 기간을 늘리는 지원방안이 보고서에 포함되어 있으므로 일부에서는 이 보고서는 보장성 강화를 도외시한 보고서가 아니라고 주장한다. 과연 그럴까?
가입 기간을 늘리는 방안으로 보고서에서 제시한 것은 출산크레딧, 군복무크레딧 확대, 의무가입 연령을 59세에서 높여 보험료 내는 기간을 늘리는 것이다. 이를 실시할 경우 출산에 대해, 군 복무에 대해 이전보다 1년 정도 국민연금 가입 기간을 늘려주는 효과가 있을 것으로 보인다. 현 급여제도에서 이는 해당 수급자에게만 소득대체율을 1%p를 올려주는 효과가 기대된다. 급여 인상 폭은 크지 않다.
소득대체율 인상과 같은 모든 가입자의 모든 가입 기간에 대한 급여 계산의 조정이 아닌 만큼 이 조치는 출산과 군복무를 하지 못하는 이들에게는 급여인상 효과가 없다. 연령대로 보아도 당연히 첫째 아이 출산과 군 복무를 마친 경우에는 해당되지 않는다.
의무가입연령을 높여 보험료 내는 기간을 늘리는 것은 60세 이상 각 연령별 고용률, 기간제 등 불안정노동 종사 비율 등에 따라 실제 가입률과 급여에 미치는 영향이 달라진다. 현재 노동시장 상태에서 그 효과를 낙관하는 것은 섣부르다.
크레딧 확대는 국민연금제도에서도 출산, 군 복무라는 사회적 공헌에 보상을 하자는 취지이고, 이는 보장성 강화의 핵심 방안이 되기는 어렵다. 사실 대부분 내용은 4차 위원회 보고서에도 담긴 내용이다.
이를 5차 재정계산위원회의 보장성 강화 방안으로 부르는 것은 내용 위상이나 의도에 적합하지 않다. 다만 가입 기간을 늘리는 이 방안들은 소득대체율 인상의 급여인상 효과를 증폭시켜 줄 수는 있다. 소득대체율 하락을 방치하면서 동시에 보장성 강화를 도외시하는 것으로 비춰지기 싫다는 것, 그래서 크레딧 등을 내세우는 것은 표면과 실재, 문제와 대안 사이의 심각한 불균형을 가져온다.
보수적 재정론에 빠진 재정계산위원회 보고서
▲ 1일 오전 서울 강남구 코엑스에서 열린 국민연금 재정계산위원회 공청회에서 참석자들에게 인사하는 김용하 재정계산위원장 너머로 노동·시민·사회단체들로 구성된 공적연금강화국민운동(연금행동) 관계자들이 규탄 피켓을 들고 있다 ⓒ 연합뉴스
공청회 보고서가 재정중심론 편향을 갖고 있다면, 이를 통해 재정안정이란 목적은 달성할 수 있는 것일까? 현재의 신체적 기능 수준은 도외시하고 오래 사는 데에만 관심을 둔 처방이, 정말 검진을 받은 이가 장수하게 만드는 그 목적조차 제대로 달성할 수 있는 것일까?
보고서에서 국민연금 재정안정은 국민연금 기금 규모에 달려있다고 한다. 정말 그럴까? GDP 대비 규모로 보면 한국 국민연금은 세계 최고인데 가장 안정적이라 보기 어렵다. 실제 국민연금 재정안정은 해당 시점의 생산규모, 노동소득 분배 등에 달려있다. 공적연금은 기금없이 운영되는 경우도 많다. 그런 면에서 21세기 중반 국민연금기금 감소를 허용하는 방향의, 생산과 노동의 혁신에 기초한 장기재정계획을 세울 필요가 있다.
그러나 보고서의 재정안정 패러다임은 철저하게 보험료 일변도의, 현재의 생산과 노동소득 추이가 그대로 이어진다는 전제하에서 구성되어 있다. 이에 보고서의 재정책임 확대 방식 역시 보수적이다.
지금의 국민연금 재정 조달 체계를 그대로 유지한 채 가입자 책임을 확대하는 것을 중심으로 하는 재정확충 방안이라는 점에서 그러하다. 초고령화 국면 공적연금 재정 확충은 가입자 책임뿐만 아니라 사용자 책임, 국가책임의 고른 확대를 통해 이루어질 필요가 있다. 가입자의 보험료 부담과 수급 연령 늦추기 일변도의 재정 방안은 수용되기 어렵다.
우선, 관리운영비조차 제대로 내고 있지 않는 국가의 국민연금 재정지원은 더 본격화될 필요가 있다. 상당한 재분배 요소를 갖춘 국민연금이 가입자끼리만의 재분배 제도가 될 필요는 없다. 어느 정도 규모의 공적연금은 보험료 인상과 함께 국가 재정지원 확대도 필요로 한다. 특히 연금보험료가 부과되는 노동소득이 전체 GDP의 26~28%에 불과한 상황이 지속된다면, 프랑스와 같이 자산소득 등 모든 종류의 소득에 사회세를 부과하는 것 역시 고려할 만하다. 요컨대 장기적인 생산, 노동의 변화는 사회보장제도의 근본적 재정 질서 변화를 요구한다.
다음으로, 보험료 인상시 사용자 부담분을 높이는 접근을 고려해야 한다. 사용자와 노동자 보험료 부담 비율 5:5는 철칙이 아니다. 여러 나라에서 사용자 부담분이 더 높다는 사실도 고려해야 한다. 보험료가 높을수록 누가 보험료를 낼 능력이 있는가의 문제가 중요하기 때문이다.
마지막으로 가입자 부담의 한 축인 연금수급연령 조정은 정년연장, 고령자 고용의 양과 질 제고와 같은 노동의 변화 성과에 기초해야 한다. 작업장 수준에서의 실제 변화 성과가 변화의 기초가 되어야 한다.
한편 이번 위원회 보고서에서는 국민연금기금의 투자수익률 제고를 재정방안으로 포함시켰다는 특징이 있다. 연기금의 부동산, 사모펀드, 주식 등 위험자산투자 확대, 특히 해외투자의 확대를 전제한다. 그만큼 가입자가 감수하는 위험수준은 높아진다. 즉, 기금감소국면에서의 손실은 더 큰 보험료 인상을 가져올 수 있음을 미리 알아둘 필요가 있다.
또한 해외투자의 대폭 확대는 노동소득 중 상당 부분인 보험료가 국내경제에서 소비되거나 투자되는 방식으로 순환하지 않는다는 것을 의미한다. 이는 한국경제의 장기 생산성과 연금재정 능력 면에서 연금의 장기지속성을 오히려 손상시킬 수 있다. 향후 국민연금기금 투자는 고용, 의료, 출산, 양육 등 돌봄과 같은 삶의 질을 높일 수 있는, 사회적 수익을 창출할 수 있는 방향으로 그 길을 열 필요가 있다.
앞으로 어떻게 될까
공청회 과정에서 재정계산위원회 보고서에서 국민연금 소득대체율 인상안이 제외된 것에 대한 비판, 즉 보고서의 재정중심 편향에 대한 비판이 이루어졌다. 이미 사퇴한 이상 위원회가 최종보고서에 소득대체율 인상안을 담을지 말지는 알 수 없다.
다만 위원회 마지막 회의 소득대체율 인상안 삭제 여부를 최종결정하는 논의에서 다수안/소수안 표기를 제안했던 위원 중 한 명이 보고서에 소득대체율 인상안을 포함시킬 것을 제안한 것이 기억난다. 작성자들이 원고를 철회했어도 제3자가 작성하도록 하면 된다는 것이었다. 제안의 이유는 간단했다. '부담스럽다'였다. 국민연금의 취약한 보장성 문제에 대한 직접 해법으로서 소득대체율 인상을 검토하는 취지나 중요성에 대한 한 조각의 공감이 없이도 정치적 필요에 의해 내용을 넣을 수도 있다는 것이다.
나로서는 이 제안이 최종보고서 단계에서 결국 수용될지, 수용된다면 소득대체율 인상을 반대하는 위원회에서 반영하는 소득대체율 인상안은 어떤 내용이 될지 알 수가 없다. 다만 위원회 최종보고서는 보장성과 재정 방안에서 더 균형 잡힌 모습이 되길 바랄 뿐이다. 바깥에서 내가 해야 하는 일은 소득대체율 인상을 비롯해, 우리 사회의 노동, 생산, 가족, 생애 변화에 걸맞는 국민연금 개혁 방안을 모색하고, 이를 가능하게 하는 균형 잡힌 재정방안을 제시하는 것이다.
찻잔 속의 태풍일까, 도도한 물줄기의 새로운 시작일까?
▲ 노동·시민·사회단체들로 구성된 공적연금강화국민운동(연금행동) 관계자들이 1일 오전 국민연금 개혁방안 공청회가 열린 서울 강남구 코엑스 앞에서 재정계산위 규탄 기자회견을 하고 있다. ⓒ 연합뉴스
혹자는 이번 논란이 찻잔 속의 태풍에 그치길 바랄 것이다. 그러나 나는 지금의 파열음이 국민연금이 '국민의 연금'으로 자리 잡기 위한 거대한 흐름을 만들어 내는 계기가 되길 바란다.
오랫동안 국민연금에 관한 정책 메시지는 국민연금이 언제 소진될지에 관한 것에 편중되어 있었다. 마치 국민에게 이 배가 30년 후 난파할 텐데, 의무적으로 타야 한다고 외치는 격이다. 누가 봐도 말이 되지 않는다. 지금 이 배가 모두를 안전하게 싣고 가는지 살펴보고, 약한 부분을 어떻게 보완하면 오랜 항해를 계속할 수 있을지를 말하는 것이 더 중요하다. 5년마다의 재정추계 과정에서 국민연금이 파산을 예정한 것처럼 외치는 것도, 무조건 가입자에게만 모든 책임을 지우는 방식으로 난국을 돌파하는 것은 당연하지 않다.
국민연금 개혁에 관한 흐름을 되돌아보고 이를 바꾸는 계기가 만들어지길 바란다. 국민연금 개혁논쟁 흐름에서 소득대체율 인상을 중심으로 하는 보장성 강화론은 도도한 흐름을 형성했고, 그 물살의 역사와 깊이가 얕지 않다. 은퇴 후 소득절벽이라는 위험이 존재하는 한, 국민연금이란 중심노후보장제도에 대한 사회권이 확고해지는 과정에서 이 물결은 더 거세질 것이다.
▲ 주은선 / 경기대학교 사회복지전공 교수
ⓒ 주은선