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▲  민주노총 정책부장과 심상정 민주노동당 의원 정책보좌관으로 활동했던 오건호 사회공공연구소 연구실장이 최근 국가재정을 진보의 눈에서 해부한 <대한민국 금고를 열어라>를 펴냈다.
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오건호(47) 사회공공연구소 연구실장이 국가재정을 본격적인 정책화두로 붙잡게 된 계기는 노무현 정부의 '국가재정법 제정'이었다.

노무현 정부는 지난 2006년 그동안 재정관련법으로서 역할을 해온 예산회계법(1961년)과 기금관리기본법(1991년)을 통합해 국가재정법을 만들었다. 국가재정법 제정은 오 실장의 평가대로 "한국의 재정구조에 일대 전환"을 가져왔다. 예산과 기금을 통합해 관리하게 됐다는 점은 물론이고 국가재정에 '전략개념'이 처음으로 도입됐다는 점에서 의미가 컸다. 

오 실장도 "시장권력에 무력했던 노무현 대통령이었지만 국가재정 체계 개혁은 인정해줄 만한 그의 성과"라고 평가했다.

"그동안 진보진영은 기금, 부유세 신설, 기초생활보장 예산 등 각자가 투쟁하는 분야의 나무만 보면서 진행됐다. 하지만 정당이라면 국가경영을 하겠다는 자세로 나라살림이라는 숲을 보는 게 필요하다고 생각했다."

심상정 민주노동당 의원의 정책보좌관으로 일하던 오 실장은 2008년 민주노총 산하 공공노조 부설 '사회공공연구소'로 자리를 옮겼다. 거기에서 '국가재정문제'를 본격적으로 파고들었고, 2009년 7월 <진보의 눈으로 국가재정 들여다보기>라는 보고서를 냈다. 최근 나온 <대한민국 금고를 열다>(레디앙미디어)는 그 보고서를 대중적으로 고쳐 쓴 책이다. 

"진보정당에는 무상의료 재원 마련을 위한 '재정경로'가 없었다"

12일 오후 '사회공공연구소' 사무실에서 만난 오 실장은 '국가재정문제가 왜 진보진영에 중요한가?'라는 질문에 이렇게 대답했다.

"진보진영에서 '해야 한다'고 하는 사회경제적 요구는 다 돈과 연결돼 있다. 하지만 진보진영은 재정문제를 충분히 알지 못하니까 목표만 제시해 왔다. 어떻게 구현할 것인지는 구체적으로 제시하지 못했다. 그래서 진보진영의 말은 옳지만 실제로 세상을 바꾸는 데는 역할과 책임을 못하고 있다는 지적이 나온다. 당연히 국민의 신뢰를 얻을 수 없다. 그래서 '목표'와 '실현경로'를 패키지로 내놓아야 한다. '실현경로'는 곧 재정(돈)을 어떻게 마련할 것인가 하는 재정경로다."

지난 2004년 원내에 진출한 이후 민주노동당은 부유세 신설과 함께 무상의료·무상교육을 핵심정책으로 내걸었다. 하지만 2006년 지방선거의 성적표는 초라했다. 56곳에 기초단체장 후보를 냈지만 한 곳도 당선되지 못했고, 광역의원은 15명(비례 10명 포함)만이 당선됐다.

"무상의료과 무상교육은 국민적 지지를 많이 받던 요구였다. 하지만 2년 만에 그 지지는 사라졌다. 지방선거 이후 운동본부까지 만들어 (무상의료·무상교육 이슈를) 복원하려 했지만 진전이 없었다. 여의도역 앞에서 서명을 받고 있으면 시민들이 '무상의료 좋은데 어떻게 하면 무상의료가 되죠?'라고 물었다. 그때 민주노동당이 대답했던 것이 '10석 가지고 부족합니다. 더 힘을 주십시오'였다. 그게 안타까웠다. 틀린 얘기는 아닌데 어떻게 하면 무상의료를 소재로 해서 10석 이상의 의석을 가질 수 있을까를 고민했어야 했다. 하지만 민주노동당에는 '어떻게 하면 무상의료의 재원을 마련할 수 있는지' 즉 재정경로'가 없었다."

'우리가 집권하면 무상의료가 가능하다'는 '공허한 외침'보다는 구체적이고 설득력있는 재정확충방안을 제시해 무상의료 정책신뢰도를 높이고 국민의 지지를 얻어야 한다는 것이 오 실장의 주장이다. 그는 특히 진보진영이 확실한 권력의지를 가져야 한다고 강조했다.

"작년에 부자감세와 4대강사업 등과 관련해 민생예산네트워크가 꾸려졌다. 그런데 부문요구만 있었다. 민생요구를 국가경영의 관점에서 어떻게 배치할지, 준비가 부족했다. 그런 점에서 뼈아프게 지적되어야 할 것이 권력의지다. 우리는 정부만 비판해온 비판정당에 머물렀다. 권력을 잡겠다는 의지가 있었는지, 권력의지가 있었다면 어떻게 하면 권력을 잡을 수 있을지, 국가경영을 위한 준비를 하지 않았다. 정당이 권력을 논해야 하는데 정부 비판과 견제만 해온 것이다. 정당이 국민과 만나기 위해서는 국가경영, 권력의지를 가져야 한다. 그것을 현실감있게 전달하기 위해서는 나라살림 마스터플랜이 있어야 한다. 그에 앞서 국가재정을 종합적으로 이해할 수 있어야 한다."

"노무현 정부가 처음으로 재정을 재정답게 개편했지만..."

오 실장은 "그동안 진보진영은 재정을 어떻게 마련하고 활용할 것인가를 고민하기보다는 정부에 예산을 지원하라고만 했다"며 "국가재정문제에서 주체보다는 객체로 생각해 소극적으로 접근했다"고 지적했다. 

"선진국들은 대부분 좌파정당, 우파정당으로 나뉘어져 정책의제로 선거를 치른다. 세금, 교육재정, 복지 등 다 재정의제들이다. 하지만 우리의 경우 재정문제가 적극적인 의미를 가진 정치사회의제로 떠오른 적이 없었다. 재정, 세금 등은 국민들에게 대단히 부정적인 것으로 인식됐다. 진보정당들도 '재정은 나라가 책임져야 할 것'이라는 소극적 목표만 설정했다."

그런 점에서 국가재정 체계 개편에 관한 한 노무현 대통령의 공을 인정해야 한다는 것이 오 실장의 견해다. 노무현 대통령이 "권력은 시장에 넘어갔다"고 선언했지만, 국가재정법 제정 등 재정을 통해 정부의 역할을 강화하겠다는 의지는 강했다는 것. 

"삼성프로젝트가 가미된 게 당시 인수위였다. 먹고살 것도 시장에 위임했다. 그 대신 정부가 무얼 할 것인가를 고민했다. 노 대통령은 담대하게 하고 싶었던 것 같다. 그렇게라도 자신의 국정철학을 구현하고 싶었기 때문이다. 그 수단이 재정이었는데 옛날 방식(부처요구·중앙편성 방식)으로 안되겠다고 생각했다. 그래서 재정을 전략적으로 배분하기 위해 국가재정법을 만든 것이다. 재정을 재정답게 재편한 게 노무현 정부였다. 노무현 정부 때 비로소 국가재정문제가 제도적으로 공론화됐고, 중요한 사회정치적 의제가 됐다."

하지만 노무현 정부에도 '한계'는 있었다. 국가재정문제에서도 '좌깜박이 우회전' 경향을 벗어버리지 못한 것이다.

"자신의 국정철학이 반영될 수 있도록 국가재정 시스템을 개편했는데 실제 한 것은 뭐냐? 소득세, 법인세 등 늘려야 할 직접세는 인하했다. 또 노무현 정부가 복지국가 청사진이 담긴 '2030플랜'을 마련했는데 이것은 엄청난 돈이 들어가는 플랜이다. 이것을 어떻게 현실화할 것인가? 그런데 노무현 정부는 '후세대가 결정할 문제'라고 피해갔다. 무책임하고 비겁한 것이다. 그만큼 용기가 없었다. 중간에 증세를 얘기했다가 보수진영의 저항이 거세 스스로 철회했다. 세입에서 보수정권처럼 우회전을 한 것이다. 또 세출에서도 경제분야냐 국방분야 지출이 줄지도 않았다. 복지분야 지출도 획기적으로 늘어났다고 생각하지 않는다. 복지분야 지출은 자연증가분 이상을 넘어서지 못했다."

"2007년 정부부채 540조원... GDP 50% 수준으로 낮추어야"

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▲  국가재정문제를 진보의 눈으로 해부한 <대한민국 금고를 열어라>.
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이명박 정부에서는 '국가재정 건전성 논란'까지 불거졌다. 지난해 51조원의 재정적자를 기록했는데 이는 GNP의 5%에 해당하는 수치다. 올해에도 약 30조원의 적자가 예상되고 있다. 이는 2008년 세계금융위기뿐만 아니라 이명박 정부의 부자감세에서 비롯된 측면이 강하다.

그런 가운데 '국가채무 규모'를 놓고 논란이 벌어졌다. 이한구 한나라당 의원은 2009년 말 현재 국가채무가 1637조 원이라고 주장했고, 기획재정부는 359조6000원이라고 반박했다. 이와 관련, 오 실장은 "한국의 국가채무 규모가 실제보다 과소 추계되어 있고, 재정적자도 여러 편법으로 은폐되고 있다"고 주장했다.

"정부는 IMF가 작성한 재정통계지침을 따르고 있다고 주장한다. 이때 정부가 말하는 지침은 IMF가 1986년에 발표한 'GFSM(Government Finance Statistics Manual 1986'이다. 그런데 IMF는 2001년 변화된 재정상황을 반영해 새로운 재정통계지침인 'GFSM 2001'을 발표하고 각국에 이를 전달했다. 하지만 아직까지 한국정부는 새 지침을 적용하고 있지 않다. 결국 25년 전에 만들어진 과거 지침을 사용하면서 국제기준을 준수하고 있다고 운운하고 있는 것이다."(<대한민국 금고를 열다>, 190쪽)

오 실장은 2007년을 기준으로 국가채무는 299조 원, 정부부채는 약 540조 원, 공공부채는 약 1400조 원에 이를 것으로 추정했다. 그는 정부가 현재 사용하고 있는 '국가채무'는 '정부부채'로 봐야 한다고 주장했다. 즉 2007년 한국의 국가채무는 약 540조 원이라는 것. 이는 GDP 60%에 해당하는 수치로, 2007년 IMF가 발표한 G20 국가평균인 GDP 62%와 비슷한 수준이다. 결국 2009년이나 2010년 국가채무는 540조 원을 훨씬 웃돌 수밖에 없다.

그런데도 정부는 '국가채무상태는 양호하다'고 주장하고 있다. 하지만 국가채무 중 적자성 채무의 비중(2010년 48.6%)이 거의 절반을 차지하고 있고, 공기업에 떠넘긴 '그림자 채무'가 커지고 있으며, 국가채무의 속도(2006년-2010년 평균채무 증가율 17.7%)도 빨라지고 있다. 그런 점에서 향후 재정위기문제에 직면할 수도 있다.

오 실장은 "아주 호들갑떨 문제는 아니지만 정부가 주의깊게 국가채무를 관리해야 할 상황"이라며 "국가채무를 GDP의 50% 정도로 낮추는 것이 바람직하다"고 주문했다.

"국가채무 의제가 계급정치의 장에 들어와 있다"

'양호하다'는 정부의 반박에도 불구하고 재정적자문제가 이명박 정부의 발목을 잡을 수도 있다는 것이 오 실장의 관측이다.  

"우리나라의 경우 재정균형 이데올로기가 강하다. 그런데 작년에 재정적자가 나면서 그게 깨지기 시작했다. 이명박 정부에게 재정건전성문제는 중요할 수밖에 없다. 2012년 대선이 치러지는 해에 국가재정문제가 중요한 의제로 떠오를 것이기 때문이다. 그때 재정수지가 적자라면 국가경영자로서 이명박 대통령은 큰 타격을 받을 것이다. 2013년 예산안이 적자냐, 균형이냐 하는 상황에서 이명박 대통령은 재정균형을 만들어야 한다. 그러니 지출을 죌 수밖에 없다. 이는 복지지출을 통제한다는 걸 뜻한다."

오 실장의 관측대로라면, '보수파' 이명박 정부의 '지출통제 프레임'과 진보진영의 '세입확대 프레임'이 부딪칠 수밖에 없다. 오 실장은 이러한 상황을 두고 "이제 한국에서도 국가채무 의제가 계급정치의 장에 들어와 있다"고 표현했다.  

"이명박 정부에서도 조세부담률이 떨어지고 있다. 그렇다고 국민의 부담이 줄어든 것은 아니다. 국가재정 규모가 작은데 조세수입이 줄어들다 보니까 민생사업을 할 여력이 없어진다. 국가 본연의 역할도 축소될 수밖에 없다. 지금은 세입을 늘려도 부족할 판이다. 그런데도 이명박 정부는 더 이상 후퇴할 수 없는 현재의 세입을 더 후퇴시키고 있다. 부자에게나 좋은 일이다. 게다가 재벌들을 지원하는 R&D 지출은 늘어가고 있다. 옛날에는 SOC 투자를 통해 현대건설을 지원했다면, 지금은 R&D 투자를 늘려 삼성을 지원하고 있다. 세련되게 대기업을 지원하는 방법인 셈이다."

특히 이명박 정부의 '4대강 살리기 사업 강행' 배경과 관련, 오 실장은 아주 흥미로운 분석을 내놓았다. 이명박 정부가 거센 반대여론에도 불구하고 4대강 살리기 사업을 강행하고 있는 이유를 국가재정문제에서 찾은 것이다. 

"균형재정을 이루기 위해서는 세입도 늘려야 한다. 세율을 올리면 되지만 현재는 세율을 조정할 수 없다. 현재의 세율 아래에서 세입을 늘리기 위해서는 경제성장률을 높이는 수밖에 없다. 경제성장률이 높아지면 소득세, 법인세 등이 늘어나기 때문이다. 이명박 정부가 4대강 살리기 사업이라는 토건사업을 통해 외형적 성장에 집착하는 이유다. 토목사업으로 경제를 부양해 경제성장률을 5% 이상으로 유지해야 한다. 경제성장률이 5% 이하가 되면 그만큼 세입이 줄어들어 2013년 재정균형을 이룰 수 없다. 이는 이명박 대통령에게 심각한 상황이 된다. 4대강 살리기 사업은 부동산 거품을 관리하고, 건설회사를 지원하려는 목적도 있겠지만, 2012년 정권재창출문제와 연관되어 있다. 그래서 이명박 대통령은 4대강 살리기 사업을 중단할 수 없는 것이다."

"세입확대 프레임으로 지출통제 프레임에 맞서라"

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▲  오건호 사회공공연구소 연구실장
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오 실장은 "재정문제를 단순하게 정부비판 소재로만 활용할 게 아니라 미래 진보정권에 희망을 주는 소재로 만들어야 한다"고 강조했다. 그러기 위해서 진보진영이 먼저 '세입확대 프레임'으로 이명박 정부의 '지출통제 프레임'에 맞서야 한다고 주장했다.   

"국가채무문제에 대응하는 근본적 해법은 국가재정을 키우는 일이다. 한국의 국가재정 규모는 OECD 국가 평균 수준에 비해 매년 약 GDP 11% 포인트, 금액으로는 110조원이 부족하다. 이에 당장 매년 20조원 이상씩 세입 결손을 야기하는 부자감세를 철회시켜야 하고, 나아가 사회복지세 신설 등을 통해 국가재정을 확충하자고 주장해야 한다. 최근 한국에 불고 있는 복지확대운동과 결합해 '복지체험'과 직접세 증세'를 한 묶음으로 제기한다면 의미있는 성과를 거둘 수도 있을 것이다."(<대한민국 금고를 열어라>, 203쪽)

오 실장은 "진보진영의 실천방식도 달라져야 한다"고 주문한 뒤, "'너 세금 더 내라'가 아니라 '세금을 내자'고 해야 힘을 얻을 수 있다"며 "이러한 참여재정운동으로 저쪽에 압력을 행사해야 한다"고 강조했다.

오 실장이 '참여재정운동'의 대표적 사례로 꼽은 것이 '건강보험 하나로 운동'이다. 이 운동은 '국민이 1만1000원의 보험료를 더 내서 입원진료의 건강보험 보장률을 90% 이상으로 높이고, 연간 의료비 부담은 100만원을 넘지 않도록 하자'는 것이다.

오 실장은 "이명박 대통령이 청계천과 대중교통체계 사례를 밑거름으로 국가운영을 위임받았듯이 진보운동에게 현재 시급한 것은 완성된 거시담론보다 '지금 여기서' 가능한 모델사례를 만들어 내는 일"이라며 "'건강보험 하나로 운동'은 무상의료운동에 그치지 않고 진보운동의 미래 잠재력을 입증하는 모델효과를 낳을 수 있다"고 말했다.

이어 오 실장은 "'세입확대 프레임'으로 맞서는 일뿐만 아니라 복지국가를 구현하기 위한 종합적인 재정방안을 마련해야 한다"며 "복지국가를 단순한 담론이 아니라 한국형 재정구조를 통해 보여줘야 한다"고 주문했다.

"지금까지 진보운동은 국가와 자본을 향한 요구투쟁에 집중해왔다. 이러한 활동을 폄하해서는 안되지만 그러한 방식에만 의존하는 것은 운동의 범위를 제한할 수 있다. 이제는 진보운동이 세금이든 보험료든 국가재정을 확충하는 방안을 내놓아야 한다. 참여재정운동은 지금까지 진보운동이 해온 실천방식에서 보면 새로운 것이다. 그것은 관성을 넘어서는 일이다."(<대한민국 금고를 열어라>, 250쪽)

오 실장은 "재정문제 논의가 더 확장될수록 대중과 접촉할 수 있는 폭도 넓어질 것"이라며 "재정문제를 통해 국민과 소통해야 미래의 꿈도 구체화할 수 있다"고 강조했다.