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언론보도에 따르면 지난 23일 열린우리당 개헌특별위원회는 제2차 전체회의를 열고 개헌안에 대통령 4년 연임제 외에 토지공개념의 도입을 포함시키는 방안도 검토하기로 했다고 한다.
개헌특위 간사인 민병두 의원은 "특위 차원에서 원 포인트 개헌에 플러스 알파로 토지공개념을 검토하기로 했다"며 "시민단체가 요구하는 개헌 과제 가운데 토지공개념 도입이 국민 지지도가 가장 높은 것으로 나타났기 때문"이라고 언론은 보도했다.
우리 <토지정의>는 개헌에 토지공개념의 도입을 검토하기로 한 것에 대해 먼저 환영의 뜻을 표하는 바이며, 토지공개념이 갖는 의의와 토지공개념에 대한 여러 오해, 그리고 몇몇 조심스런 우려들에 대해 우리의 입장을 밝히고자 한다.
 | | | ▲ 실거래가가 평당 5천만원을 넘겨 화제가 된 서울 삼성동 현대아이파크 아파트 | | | ⓒ 오마이뉴스 권우성 | |
토지공개념 도입은 거부할 수 없는 시대의 요구
@BRI@우선, 백약이 무효한 만성중병환자와 같은 우리나라의 부동산시장이 거품붕괴 직전까지 다다른 지금의 절박한 시점에서, 토지공개념이 개헌논의에 포함된다는 것은 늦었지만 그래도 다행이라는 감이 든다. 지금이라도 늦지 않았으니 이번에는 제대로 된 토지공개념의 도입을 추진하기를 바라며, 먼저 토지공개념이 갖는 여러 사회적인 함의를 설명하고자 한다.
토지공개념은 우리 <토지정의>가 지금까지 줄기차게 설파해왔듯이 부동산문제를 근본적으로 해결할 수 있는 가장 탁월한 해결책이다. 토지공개념이 헌법에 확실히 명기된다는 것의 의미는 단순한 부동산문제 해결 그 이상의 것이다.
모든 국민은 국토에 대한 평등한 권리를 가진다는 자연법과도 같은 천부적인 평균지권(平均地權)의 원리 아래, 구체적인 토지공개념의 원칙을 헌법에 명기하는 것은 현재의 심각하고 복잡다단한 사회경제적인 문제를 일거에 해소할 수 있는 지름길이 될 수 있다.
우리나라의 현행 헌법도 토지공개념의 정신을 지지하고는 있으나, 현실을 보면 전혀 그렇지 않다는 것을 알 수 있다. 현재의 심각한 토지-주택의 소유양극화는 이미 위험수위를 넘어 지주계층과 비지주계층간의 심각한 사회적 갈등과 극도의 내분(內分)상태에 이른지 오래되었다. 따라서 토지공개념의 원리와 원칙을 헌법에 구체적으로 명기하여 모든 국민에게 삶의 기반이 되는 토지에 대한 권리를 보장해 주는 것은 사회경제적 민주주의의 핵심이다.
또한 토지공개념을 헌법에 구체적으로 명기하면 토지공개념정책이 도입되기도 전에 이미 부동산투기와 부동산불로소득에 대한 기대심리를 원천적으로 차단하는 효과를 거둘 수 있다. 아울러 부동산정책에 대한 현재와 같은 위헌시비 등을 사전에 제거하여 일관되고 지속적인 정책추진이 가능하게 된다. 여기에 더해 국민들이 실제 피부로 와 닿는 문제로 개헌을 한다면 개헌논의에 국민들이 자연스럽게 참여할 수 있게 된다.
토지공개념은 '시장 친화적'이 되어야 한다
이번 토지공개념 개헌논의에 대한 언론의 여러 기사들을 보면 대부분 토지공개념에 대해 심각하게 오해하고 있는 것을 발견하게 된다. 대부분 기사에서 "토지공개념은 개인의 토지소유권은 인정하지만 이용권과 수익권, 처분권을 국가가 관리하는 것을 의미한다"고 설명하고 있다. 이러한 막연한 토지공개념은 오히려 위험할 수 있다. 사실 현행 헌법으로도 이용권(및 이용과 결부된 수익권)과 처분권에 대한 제한은 충분하다.
과거 노태우 정부 시절인 1989년 말, '택지소유상한제·토지초과이득세제·개발부담금제' 등 이른바 토지공개념 3법을 마련해 실시했던 적이 있었는데, 이 당시는 몇 개월 후에 부동산 투기 광풍에 의한 집값과 전월세값의 폭등으로 무주택서민 열일곱 명이 한계선상에서 비극적인 자살로 내몰리게 될 만큼 민심이 폭발 직전에 있었다.
이러한 토지공개념 3법은 부동산투기를 억제하는 긍정적인 역할을 했지만, 규제일변도 위주의 정책이다 보니 오래 지속되지 못하고 김대중 정부에 와서 IMF 사태를 조기에 졸업하기 위한 인위적인 건설경기부양책의 희생양으로 폐지되거나 형해화(形骸化)되고 말았다.
이때부터 대부분 사람들이 토지공개념 정책은 시장원리에 맞지 않고, 시장을 왜곡한다는 잘못된 편견과 정보를 가지게 되었다. 또한 대부분 사람들이 토지공개념은 공적(公的)인 것을 중요시하는 개념이고, 시장은 사적(私的)인 것을 중요시하기 때문에 시장과 토지공개념이 서로 충돌한다고 생각한다. 하지만 이는 잘못된 생각이고 단지 편견에 불과하다.
진정한 '시장 친화적 토지공개념'은 토지의 소유권을 구성하는 세 가지의 권리(사용권, 처분권, 수익권) 중에서 개인에게 토지의 사용권 및 사용의 직접적인 결과에 대한 수익권과 처분권을 보장한다. 하지만 토지를 통해 불로소득을 얻을 수 있는 수익권은 인정하지 않는다. 즉, 토지를 생산적인 경제활동이나 주거 등의 목적으로 사용하려는 실수요자들은 토지를 마음대로 사용하고 수익하고 처분해도 되지만, 토지불로소득을 노리고 투기목적으로 단지 소유만 하려는 투기적 동기는 처음부터 근절하게 된다.
이처럼 토지불로소득의 환수와 더불어 생산적인 노력소득에 대한 세금은 최대한 감면하는 것이 바로 시장 친화적 토지공개념의 핵심 내용이다. 이렇게 되면 부동산투기는 즉각 사라지고, 경제는 자연스럽게 활성화된다. 여기서 더 나아가 토지의 사용권과 처분권에까지 제약을 가하게 되면 과거의 토지공개념처럼 반시장적이라는 오해와 시비에 휘말리게 된다.
일부 시장근본주의 논자(論者)들은 토지의 수익권을 공공이 가져가는 것은 사실상 토지 소유권의 알맹이를 다 가져가는 것이나 마찬가지라고 주장하면서 시장 친화적 토지공개념을 반대한다. 하지만 이러한 주장은 뒤집어 생각해 보면 결국, "토지불로소득은 건드리지 말고, 투기목적의 토지소유자가 토지불로소득을 지금처럼 계속 향유할 수 있게 놔두라"는 말과 다르지 않다.
토지불로소득의 환수와 노력소득의 보장이 가장 '시장 친화적'
토지를 소유하는 목적은 실제 주거(住居)용도와 생산적인 경제활동에 한정되어야 한다. 그렇지 않고 단지 토지를 소유하는 것만으로도 사회공동체가 공동으로 만들어낸 막대한 토지불로소득을 개인이 모두 차지하는 것은 다른 사회공동체 구성원이 노동해서 만들어낸 열매를 강탈하는 것과 같은 결과를 낳는다.
토지불로소득이 그대로 존재하고 개인이 막대한 토지불로소득을 고스란히 자기 호주머니로 가져갈 수 있는 구조라면, 아무리 규제를 해서 막는다 해도 다른 편법과 불법을 동원한 부동산투기와 부동산문제는 일어날 수밖에 없다.
따라서 토지불로소득은 사회공동체가 공유하는 동시에 개인의 노력소득은 사유하는 것이 정의(正義)의 원칙에도 맞고 경제적으로도 효율적인 것이다. 이것이 진정한 토지공개념이고, 시장 친화적인 토지공개념이다.
토지불로소득을 환수하는 가장 좋은 방법은 통상 1년간 토지사용료인 지대(地代, rent)를 과세표준으로 하고 세율을 100%에 근접하게 하는 지대세를 최우선적으로 부과하는 대신 그만큼 경제활동에 대한 다른 세금은 감면하면 된다. 지대조세제나 토지가치세제로 불리는 이 방법은 가장 시장 친화적이면서도 효율적이고 공평한 방법이다.
이처럼 토지불로소득은 환수하고 노력소득은 감면하는 '패키지형 세제개혁'과 함께 시장 친화적 토지공개념의 또 다른 정책수단으로 '토지임대-건물분양' 방식으로 유명해진 토지공공임대제의 병행 실시를 들 수 있다. 이미 잘 알려진 대로 토지는 공공이 계속 보유하면서 임대하고 건물만 분양하는 '토지임대-건물분양' 방식은 토지공공임대제의 일환이다.
또한 토지공공임대제를 공단에 적용하면 토지임대형 공단, 신도시에 적용하면 토지임대형 신도시가 된다. 현재는 공공 토지를 민간에 매각하는데, 매각하지 않고 임대를 하고 토지임대료를 해마다 잘 징수해서 그것을 재원으로 활용하는 것이다. 이러한 방식은 이미 여러 사례를 통해 입증된 것으로 주택과 공단, 신도시 건설에 있어 아주 탁월한 방안이다.
한편 토지공공임대제는 토지소유권은 공공이 갖는 대신 토지의 사용은 민간의 자율에 맡기는 제도다. 토지임차인은 임대 기간 중에는 자신의 토지사용권을 자유롭게 처분(매각-임대-저당-증여-상속 등)할 수 있다. 따라서 토지를 실제로 사용하려는 실수요자 위주로 부동산시장이 재편되며, 토지로부터 발생하는 불로소득을 원천적으로 차단할 수 있어 부동산문제가 말끔히 해결된다.
 | | | ▲ 토지정의시민연대는 부동산값 폭등 대안으로 '시장친화적 토지공개념'을 헌법에 명기하자고 주장해왔다. | | | ⓒ 오마이뉴스 김시연 | |
시장 친화적 토지공개념이 가져올 생산과 분배의 촉진
우리 <토지정의>가 시장 친화적 토지공개념의 효과에 대해 지금까지 지속적으로 설파해 와서 이미 잘 알려져 있겠지만, 시장 친화적 토지공개념이 도입되면 우리 사회에 일어날 변화들에 대해 다시 한 번 설명하고자 한다.
먼저 시장 친화적 토지공개념이 헌법에 구체적으로 명기된다면, 우리 사회는 부동산문제에 있어 현재와 같은 '만인의 만인에 대한 투쟁' 상태에서 적어도 토지에 관한 한 원론과 원칙이 지배하는 사회가 된다. 개인이 생산한 것은 노력과 기여에 따라 개인에게 보장해 주고 토지불로소득은 환수하면 토지불로소득을 기대하는 인식과 행태를 근본적으로 바꾸어 건전한 도덕적 원리를 회복시켜 줄 것이다. 쉽게 말해 땀 흘려 일하는 사람이 잘 사는 건강한 사회가 된다는 뜻이다.
시장 친화적 토지공개념이 도입되면 우선, 분배와 성장이 동시에 활성화된다. 분배의 측면에서 보면, 토지분배의 평등화가 이루어지고 소득과 부의 분배가 평등화된다. 토지불로소득은 환수하고 노력소득은 감면하면 우선 토지의 가격이 내려가 토지분배가 실수요자 위주로 확대된다. 실수요자와 보유자가 일치하게 되면 적어도 현재처럼 투기 목적을 겸한 토지의 과다보유는 분명히 시정될 것이므로 토지배분의 평등화 효과가 상당히 나타나게 된다.
또한 토지가치가 상승해도 그 이익이 토지소유자에게 가지 않고 공적으로 환수되므로 소득과 부의 분배가 토지불로소득에 의해 악화되는 것을 막을 수 있다. 소득과 부의 분배 불평등을 심화시키는 원인 중 토지가 차지하는 비중이 매우 크다는 점을 감안하면 분배의 평등화에 큰 도움이 될 것으로 보인다.
생산의 측면에서 보면, 토지의 최선사용을 도모하게 되고 생산의욕의 촉진과 신(新)기업의 창업이 용이해지고 일자리가 늘어나게 된다. 토지보유세가 강화되거나 토지공공임대제 하에서 공공임대료가 제대로 부과되면 토지를 저사용(低使用)상태로 방치할 경우 손실을 입기 때문에 토지를 직접 또는 간접으로 적정 용도로 개발하거나 토지(혹은 토지사용권)를 매각하게 될 것이다. 그러면 토지는 최선으로 사용된다.
토지불로소득이 없어지면 자금이 생산적인 부문으로 흘러들어가 생산을 진작시키고 생산의욕도 고취시키게 된다. 또 토지불로소득을 환수하는 대신 생산, 유통, 소비, 소득, 부 등 생산 활동 및 그 결과에 대한 조세를 감면하면 한층 더 생산의욕을 자극하게 된다. 아울러 지가(地價)가 낮아지면 높은 지가로 인한 신기업 창업의 진입장벽이 사라지게 되어 창업이 활성화되고 그만큼 일자리도 늘어나게 된다.
시장 친화적 토지공개념이 도입되어 지가가 낮아지고 부동산투기가 없어지면 주택가격이 저렴해져 자신의 노동소득으로도 누구나 쉽게 내 집을 마련할 수 있게 된다. 토지불로소득을 환수하는 대신 땀 흘려 일하는 노동자와 사업가들에게 부과되던 각종 악성세금이 감세되거나 면세되면 실질소득이 증가하여 내 집 마련의 기간은 훨씬 더 단축된다. 집을 마련하지 못해 결혼을 기피하는 젊은 층의 결혼기피현상과 인구감소 문제도 어느 정도 자연스럽게 해결된다.
또한 건설 비리를 둘러싼 공무원의 부정부패와 토지보상에 따른 집단이기주의도 줄어들게 되고, 토지불로소득이 사라지면 개발 전에 주민들의 충분한 의견수렴을 거쳐 공공개발의 효율성과 민주성도 증진된다. 지가가 낮아지면 토지보상비가 줄어들어 물류비용도 그만큼 줄어들게 된다. 여기에 더해 스프롤(sprawl)현상(도시의 급격한 발전과 지가의 앙등으로 도시 주변이 무질서하게 확대되는 현상)이 없어져 환경문제도 함께 좋아지게 된다.
시장 친화적 토지공개념 도입은 통일한국의 초석(礎石)
시장 친화적 토지공개념을 도입하는 것은 통일한국을 준비하는 것이기도 하다. 남한에 지금과 같은 토지사유제가 계속된다면, 통일 후 북한에도 남한과 같은 토지사유제를 적용하려고 할 가능성이 매우 높다. 그렇게 되면 북한에도 남한과 같은 토지문제가 발생하여 결과적으로 북한경제 재건은 지연되고, 사회갈등은 심각한 수준에 이를 것이 자명하다. 토지문제를 제대로 처리하지 않아 통일 후 심각한 후유증을 앓고 있는 통일독일의 사례가 이를 증명해 준다. 그러나 남한이 시장 친화적 토지공개념을 도입하여 통일을 준비한다면 이런 사태를 미연에 예방할 수 있다.
"사회의 것(토지불로소득)은 사회공동체에게, 개인의 것(노력소득)은 개인에게" 이것은 인간의 사회성(집체성, 사회주의)과 개인성(개체성, 자본주의)을 통합하는 새로운 경제체제인 지공주의(地公主義)라는 정반합(正反合)을 낳는다. 이것이 진정으로 인간의 본성에 맞는 것이다. 사유(私有)와 공유(公有)가 조화되어 일치(一致)를 이루는 인간론이야말로 참된 진리이며, 사유만을 강조하는 자본주의와 공유만을 강조하는 사회주의 양극단 사이의 갈등과 반목을 해결할 수 있는 참 평화의 길이다.
남한은 지대조세제를 통해 토지불로소득을 환수하면 되고, 토지가 국유화되어 있는 북한에는 토지공공임대제를 적용하면 된다. 남한은 토지가치환수제를 통해 북한은 토지공공임대제를 통해 토지불로소득은 환수하고 노력소득은 보장하는 경제체제로 통일이 된다면, 통일비용에 대한 걱정과 통일 이후의 경제적인 충격 없이도 행복한 통일로 만날 수 있다.
진정성 없는 정치적 꼼수라면 오히려 역풍을 맞을 것이다
이러한 시장 친화적 토지공개념을 도입하는 것은 더 이상 미룰 수도 거부할 수도 없는 시대의 요구이자 역사적인 사명인 것이다. 정부와 여당은 이 나라를 살릴 수 있는 시장 친화적 토지공개념을 중심으로 한 개헌을 추진해 줄 것을 우리 <토지정의>는 강력히 촉구하는 바이다. 만일 이러한 우리 국민의 뜻을 저버리고 개헌을 당리당략과 정치공학적인 꼼수로 접근한다면 오히려 국민들로부터 거센 역풍을 맞을 수도 있음을 각오해야 할 것이다.
토지공개념 개헌논의에 대한 언론보도가 나온 뒤에 개헌추진특위의 유재건 위원장은 한 라디오 프로그램에서 "이번에 국회에서 처리할 개헌안에 토지공개념 제도를 포함시키지 않을 것"이라며 "특위에서 나중이라도 제안될 수 있는 내용을 검토해 보자는 차원에서 토지공개념과 정-부통령제 얘기가 나왔지만, 이는 연구대상일 뿐"이라고 언급했다고 한다.
아울러 그는 "대통령께서 원포인트 개헌을 요구하는 상황에서 2월 발의, 4월 국회통과를 위해 이번에 이들을 포함하는 것은 맞지 않다는 게 대체적인 분위기"라며 "토지공개념의 경우 국민들을 혼란에 빠뜨리거나 논란에 휩싸일 수 있고 거부반응이 있는 것은 개헌안에 포함시킬 순 없다"며 이를 추가로 도입하는 것은 어려울 것이라 말했다고 한다.
국민의 뜻이 어디에 있는가를 제대로 파악하지 못하는 유재건 위원장의 이러한 안일하고도 무책임한 현실인식에 대해 우리 <토지정의>는 강력한 항의의 뜻을 표하는 바이다. 이미 여러 여론조사들을 통해 밝혀진 것처럼, 우리 국민이 진정으로 원하는 것은 권력구조의 개편이 아니라 바로 토지공개념의 도입이다.
국민들의 많은 지지를 한몸에 받고 있는 토지공개념이 오히려 국민들을 혼란에 빠뜨리고 거부반응이 있다는 유재건 위원장의 어처구니없는 궤변에 대해 우리 <토지정의>는 강력히 규탄하는 바이다. 현재 우리 국민들이 불신하고 있는 것은 '토지공개념'이 아니라 국민의 삶과 피부에 전혀 와 닿지 않는 '자신들만의 정치권력 획득'과 '권력구조개편을 위한 개헌'임을 정녕 모르는가?
정부와 여당이 우리 국민들의 핍절한 삶은 계속 외면한 채 이러한 정치적인 꼼수를 계속 부린다면 우리 국민들도 개헌논의를 계속 외면할 것이고, 개헌은 물 건너간 이야기가 될 것이다. 정부와 여당은 이러한 사실을 마음속에 깊이 새기고, 부디 우리 사회의 뿌리 깊은 사회악을 근본적으로 해결하려는 마음과 함께 투기는 근절하면서 경제는 활성화하려는 마음으로 접근하여 국민들로부터 먼저 진정성을 얻기 바란다. 그러면 그 뜻을 하늘이 듣고 우리 민족의 새 역사를 새롭게 열 수 있는 상생과 화합, 평화통일의 길을 열어줄 것이다.
덧붙이는 글 | 이 기사는 토지정의시민연대(www.landjustice.or.kr) 공식 논평입니다.
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