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▲  지난 2009년 3월 납북자가족모임, 자유북한연합 회원들이 경기도 파주 임진각에서 북한돈 216만원을 넣은 대북삐라를 풍선에 매달아 날려보냈다.
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삐라살포는 남북대화에 도움을 주지 않는다. 통일대박이나 한반도 신뢰프로세스와 병립하기도 어렵다. 박정희 대통령은 1970년에 8·15 평화통일선언을 하면서 "1995년까지 남북한이 서로 반공이니 반동이니 하는 소리를 하지 말자"고 했다. 7·4 남북공동성명에서는 "신뢰의 분위기를 조성하기 위하여 서로 상대방을 비방 중상하지 않으며"라고 합의하였다. 이후 1972년 11월에 열린 남북조절위원회 2차 위원장 회의에서 박정희 정부는 북한에 대해 남북의 신뢰를 위해 '상대방의 체제에 대해 비방 중상 금지', '제반 교류 실시' 등을 제시하였다.

1991년 채택된 남북기본합의서에서는 1조 1항에서 '상호 인정과 존중'과 부속합의서에서 삐라살포 중지를 약속했다. 6·15 공동선언에서도 다양한 교류협력을 통해서 신뢰를 구축한다고 하였다. 10·4 정상선언에서도 '남북관계를 상호존중과 신뢰관계로 확고히 전환'할 것을 약속하고 있다.

1970년 이후 역대 한국정부는 남북대화를 하고 신뢰를 쌓기 위해서는 '비상중상 금지', '상호존중', '교류협력 활성화'가 필요하다는 것을 인식하고 있었다. 이러한 인식에 따라서  북한과 각종 합의를 해왔던 것이다. 지금 박근혜 정부는 신뢰프로세스와 통일대박을 이야기 하고 있다. 박근혜 정부의 정책이 성과를 거두기 위해서는 비방중상금지, 교류협력확대는 너무나 당연한 순서이다.

동서독도 분단 상황에서는 상호비방과 심리전을 일삼았지만 정상회담을 앞두고 일체 중단하였다. 1972년 빌리 브란트 총리가 동방정책을 추진하면서 전단 살포를 중단했다. 오히려 다른 방법을 사용하였다. 독일통일로 이어지는 과정에서는 빼놓을 수 없는 것은 동서독의 교류와 협력이다. 동독 주민들이 서독TV를 시청하게 된 것은 동독주민들에게 가장 정확한 정보를 공급하는 역할을 하게 되었다. 

'한국전쟁의 부산물' 삐라... 그리고 부적절한 내용들

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▲  풍선 안에 담긴 대북삐라들.
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삐라는 한국전쟁의 부산물이다. 전쟁 기간 동안 유엔을 비롯하여 남과 북은 모두 선전용 삐라를 날리기 시작했다. 유엔군이 뿌린 삐라는 25억 장에서 40억 장 정도 된다고 하며, 공산군이 뿌린 삐라는 3억 장 정도라고 한다. 유엔군이 뿌린 삐라에는 투항을 권유하고 신분을 보장하는 내용이 주를 이뤘다. 당시 가장 호응을 받았던 삐라는 바로 이러한 '귀순증'이라고 한다.

이러한 삐라의 전통은 80년대에도 이어졌다. 삐라를 아시안게임과 서울올림픽 초대권으로 활용할 수 있도록 만들어서 살포했던 것이다. 우리가 보낸 삐라는 1983년부터 1999년까지 연평균 1억 장에 달한다. 북한도 삐라를 살포하여 1980년대에는 북한삐라수거촉진대회 같은 군중집회가 열리기도 했다.

남북정상회담을 앞둔 2000년 4월 김대중 정부가 상호 삐라 살포를 중단하기로 북한과 합의했다. 정부차원에서 삐라 살포는 중지되었으나 2004년부터 민간단체들이 북한으로 삐라를 날리기 시작했다. 지금까지 3000여 만 장 살포했다고 한다. 초기 삐라는 자극적인 문구와 흑백 그림이 인쇄된 손바닥 크기의 종이가 대부분이었다. 지금은 화폐, 소형 라디오, USB 스틱, 김정남·김정은의 컬러사진, CD 등 다양한 형식이다. 

대북삐라 살포는 2005년부터 커다란 애드벌룬에 수소를 넣고, 물에 젖거나 썪지 않는 필름지를 사용하여 급속도로 진화하기 시작한다. 하루 1천 장 정도 날리던 것에서 100만 장까지 날리게 되었다. 북한이 삐라에 반응하기 시작한 것은 이때부터이다. 2006년부터 삐라에 미화 1달러를 첨부하고 2007년부터는 CD, 2008년부터는 70g에 불과한 소형 라디오를 동봉했고, 2010년에는 애드벌룬에 GPS 추적기까지 장착했다.

주로 탈북자단체들이 보내는 삐라에는 탈북체험기, 6·25 남침설에 대한 부정, 북한이 망한 이유, 김정일 위원장의 출생과 여자 관계에 관한 내용이 담겨 있다. 이러한 내용은 대부분은 북한의 최고지도부가 얼마나 부정한 인물인지에 대해 초점이 맞추어진다.

대북전단 살포, 정부가 차단해야 49.1%

여론조사에 따르면 국민 다수는 정부가 대북 전단 살포를 막아야 한다고 생각하는 것으로 나타났다. 서울대 통일평화연구원이 10월 1일 공개한 '2014년 통일의식조사'에 따르면 49.1%가 '정부의 대북전단 살포차단에 동의한다'고 답했다. 이는 2013년 44.5%에 비해 4.6%P 증가한 수치이다.

정부가 대북 전단 살포를 막으면 안 된다고 응답한 비율은 14.9%이고 '잘 모르겠다'고 답한 비율은 36.1%이다. 이번 조사에서 북한을 '협력대상'으로 보는 인식은 지난해 40.4%에서 4.9%P 증가한 45.3%로 나타났다. 이에 비해 북한 정권에 대한 신뢰도는 2013년 35.8%에서 27.5%로 떨어졌다. 북한발 안보불안 의식도 지난해 66%에서 74.9%로, 북핵위협에 대한 우려도 지난해 78.4%에서 올해 89.3%로 높아졌다. (7월 1일~22일, 전국 성인남녀 1200명, 일대일 면접조사 방식, 95% 신뢰수준, 표본오차 ±2.8%)

이 여론조사에 따르면 국민들은 지난해에 비해서 북한의 위협을 걱정하고 북한정권에 대한 신뢰도는 낮아졌다. 하지만 북한을 협력대상이라고 보는 인식은 늘어났다. 지난해와 올해 뚜렷한 차이는 새해초부터 보수언론들이 통일의 효과에 대해 특집으로 보도하기 시작했고, 박근혜 대통령도 통일대박론을 내세우는 등 통일드라이브를 걸었다는 것이다. 북한을 협력대상으로 보는 인식이 지난해에 비해 늘어난 것은 이같은 변화에 따라서 남북한의 협력이 중요하다는 생각때문으로 보인다.  

대북전단 살포에 부정적인 여론이 늘어난 것은 국민들의 이같은 인식을 반영하는 것이다. 북한 정권에 대한 신뢰도는 더 떨어졌지만 북한을 협력대상으로 보는 인식이 늘어났기 때문에 정부가 나서서 대북전단 살포를 막아야 한다고 생각하는 국민들이 늘어난 것이다.

삐라로 고통받는 것은 북한 주민들

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▲  지난 2009년 3월 납북자가족모임, 자유북한연합 회원들이 경기도 파주 임진각에서 북한돈 216만원을 넣은 대북삐라를 풍선에 매달아 날려보냈다.
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삐라를 뿌리는 탈북자 단체들은 "삐라만 제대로 날려도 북한 인민군대는 다 무너질 것"이라 말한다. 핵심적인 이유로 북한의 하층민을 비롯하여 엘리트층까지 민심 이반이 극심하다는 것을 내세운다. 심지어 삐라만 날리면 김정은 정권 붕괴는 시간문제라고 생각하는 탈북자도 있다.  

북한은 이들의 삐라 살포가 진화하기 시작하면서 삐라에 대해 신경질적인 반응을 보여왔다. 삐라가 국내에서 이슈화된 것은 북한이 삐라살포한 곳을 원점타격하겠다고 하는 등 강경반응을 보였기 때문이다. 북한정부의 강경대응은 삐라를 날리는 탈북자단체들과 적대적 공생관계를 형성해서 탈북자단체들의 삐라 살포를 더욱 부추키는 효과를 가져왔다. 탈북자단체들은 북한이 신경질적으로 반응하는 것 자체가 삐라가 효과가 있기 때문이라고 주장해왔다.

하지만 삐라의 효과에 대해서 재검토해볼 필요가 있다. 탈북자단체들은 삐라가 황해도 지방을 지나 평남 남포와 평양까지 날아간다고 한다. 삐라를 돌려본 주민을 공개처형했다는 소식도 있다. 삐라가 뿌려지면 북한의 지역 국가보위부는 초비상이 걸린다고 한다. 남포에 삐라가 뿌려졌을 때 남포시 국가보위부는 삐라가 살포된 지역의 전체 주민들을 아파트에 가둬둔 채 삐라가 다 수거된 후에야 주민들의 통행을 허용했다고 한다.

시 보위부에서 삐라를 주웠거나 읽고 내용을 옮기는 주민들이 있는지를 파악하기 위해 동 담당 보위부원들을 동원한 뒷조사를 진행한다고 한다. 북한주민들은 삐라를 보면 신고해야하는데, 신고할 경우에는 내용을 읽었는지 여부에 대해 별도의 조사를 받는다고 한다. 조사 때문에 신고를 꺼리지만 신고를 안했을 경우에는 더 큰 책임 추궁이 따른다. 대체로 삐라의 효과를 전달하기 위해 탈북자단체들이 전하는 말이다.

삐라를 날리는 단체들은 삐라가 이처럼 북한 사회에 충격을 준다면서 이것이 삐라의 효과라고 한다. 하지만 이러한 삐라의 효과는 북한주민들에게 올바른 정보를 제공하고 외부세계를 인식하게 만드는 것과는 거리가 멀다. 삐라살포로 공안기구의 위상을 높여주면서 북한주민들을 공안기구의 통제에 더 강하게 속박되게 만들 것이다.

또한 말초적인 내용의 삐라를 읽어본 사람들이 얼마나 그 내용에 동의할지도 미지수다. 수령제 사회주의 국가에서 수령에 대한 직접적인 모독은 효과보다는 거부감을 더 크게 만들 것이다. 수령제 사회주의 체제의 특성상 북한의 관료들은 수령을 모독하는 삐라를 더욱 강하게 단속하여 충성심을 발휘하는 수단으로 쓰려고 할 것이다. 피곤해지는 것은 북한 인민들 뿐이다.  

임수경·조명철 의원 사진 담은 삐라도...

자유북한운동연합은 지난 9월에는 임수경 의원과 조명철 의원의 사진을 대북전단에 담았다. 평양을 방문하여 처벌을 받아서 감옥귀신이 되어야 할 임수경씨가 국회의원이 되었고, 탈북자도 국회의원이 되는 것이 관대한 남한사회라는 점을 북한 주민들에게 알리려고 했다는 것이다.

하지만 이들이 간과하는 것이 있다. 삐라를 통해서 전달되는 임수경 의원과 조명철 의원의 소식은 북한 주민들에게는 이 정보를 습득한 경로 자체가 불법이라는 것이다. 불법을 넘어 체제위협적인 통로로 북한정권이 반응하고 있다. 이러한 경로를 통해서 습득한 정보는 신뢰성과 확산성에서 제약을 받을 것이다.

임수경 의원이 1989년에 평양을 방문했을 당시 임수경 의원의 복장이나 자유분방한 활동이 북한 주민들을 크게 놀라게 했던 것은 사실이다. 삐라를 통한 효과보다도 북한주민들이 남한 사회를 이해하는 데 백배 더 큰 효과를 거둔 사건이었다. 마찬가지로 남북교류협력이 활성화되어서 임수경 의원이 국회의원 대표로 평양을 방문하게 된다면 그것은 평양축전에 참가했던 '통일의 꽃 임수경' 이상으로 북한주민들에게 충격으로 다가갈 것이다. 삐라가 아니라 교류협력이 북한 주민들에게 남한의 모습을 올바르게 알리는 길인 것이다.

탈북자들 가운데 북한으로 재입국하여 북한이 이를 선전수단으로 삼는 경우가 늘어나는 상황에서 조명철 의원이 국회의원이 된 것을 삐라에서 선전하는 것도 사려깊지 못한 행동이다. 재입북한 탈북자들이 조명철 의원을 비판하는 데 앞장설 수 있기 때문이다. 남북교류협력의 확산과정에서 조명철 의원 소식이 북한에 전달된다면 북한주민들은 불필요한 긴장감 없이 조명철 의원이 국회의원이 된 것에 대해 판단할 기회를 가지게 될 것이다. 조명철 의원을 삐라에 담는 것은 이런 기회를 박탈해버리는 결과를 가져온다.      

이명박 정부가 삐라 살포 막은 이유

박근혜 정부는 실정법으로 민간단체의 자율적인 활동을 막을 수 없다는 이유로 대북 전단 살포를 묵인하고 있다. 표현의 자유에 해당하므로 "대북 전단 살포는 민간이 자율적으로 판단하여 추진할 사안"이라고 밝힌 바 있다.

실정법으로 민간단체의 전단 살포를 막을 수 없다고 하지만 대북전단 살포는 자칫하면 남북 사이에 국지적 충돌을 유발할 수 있는 행위이다. 국가의 안보와 접경지역 주민들의 안전에 위협이 발생할 수 있는 사안이다. 북한 최고지도부의 사생활에 대해 무분별할 정도의 내용을 담고 있기 때문에 삐라 살포 자체는 그것이 노리는 미미한 효과에 비해 국가적 위협을 초래하는 위험한 사안이다.

보수적인 인사들 가운데도 삐라 내용에서 김정일 위원장의 여자관계는 빼는 것이 좋다고 생각하는 사람이 있다. 하지만 탈북인사들은 김정일 위원장의 여자관계를 빼는 것은 총알없이 전쟁에 나가는 것이라고 인식하고 있다. 이런 인식에 따라서 말초적인 내용을 삐라에 담는 것은 북한주민과 커뮤니케이션이라고 보기 어렵다. 북한체제의 도발을 유도하는 안보위협행위가 되는 것이다.

북한은 2008년 10월25일 노동신문을 통해 "삐라 살포를 포함한 심리전 책동은 전쟁 전야에 상대측의 심리를 흔들기 위하여 벌이는 호전광들의 상투적 수법의 하나다"라고 비난했다. 북한은 삐라 살포를 '전쟁 전야의 심리전'으로 인식하고 있다. 삐라살포가 북한 주민들에게 정보를 제공한다는 커뮤니케이션 기능을 하는 것이 아니라 안보문제가 되고 있는 것이다.

그렇기 때문에 과거에 정부가 북한에 삐라를 살포하는 것을 막았던 사례도 있다. 2012년 10일 22일 경찰은 대북전단 살포를 불허한다는 정부방침에 따라서 임진각으로 들어가는 진입로 2곳을 전면 통제했다. 청와대는 이같은 조치를 취한 것은 해당주민들의 반발, 북한군의 실제 도발 가능성, 북한에 도발의 빌미로 작용 등의 이유를 내세웠다. 이명박 정부도 삐라 살포를 안보위협요인으로 바라보았던 것이다. 

'표현의 자유' 제대로 실현하기 위해서도 삐라 살포 규제 필요

'표현의 자유'라는 시각에서 보더라도 '명백하고 현저한 위협'의 경우 공동체의 안녕을 위해 표현의 자유가 제약받을 수 있다. 가령 '불이야' 하고 말하는 것은 표현의 자유로 보호받지만 많은 사람이 몰려 있는 어두운 극장에서 '불이야' 하고 소리지르는 것은 명백하고 현저한 위협이다. 표현의 자유에 의해 보호받을 수 없는 행위인 것이다. 이것이 표현의 자유에 대한 미국 대법원 홈즈(Holmes) 판사가 내린 유명한 판결이다. 

정부가 표현의 자유에 따라서 대북삐라살포를 허용하는 것은 표현의 자유의 확대라는 측면에서 긍정성이 있다. 그러나 '명백하고 현저한 위협'을 억제하는 것이 표현의 자유를 제대로 실현하는 길이다. 

모든 대북전단 살포를 정부가 일률적으로 규제하거나 전단살포를 막기 위한 법률을 제정하는 것은 표현의 자유를 침해할 소지가 있다. 물론 카카오톡 같은 메신저를 검찰이 사찰하는 것만큼 심각한 표현의 자유 침해는 아니지만 말이다.

따라서 통일부의 남북교류협력법 시행규칙에 '명백하고 현존하는 위협'의 사례를 적시해서 이 경우에는 대북전단살포를 규제할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 명백하고 현존하는 위협의 사례는 ▲ 지역주민들의 경제활동에 위협 ▲ 북한군의 도발의 빌미로 작용 ▲ 남북합의사항 이행을 위한 조치에 역행하는 경우 등을 꼽을 수 있을 것이다.

한편 이런 규제뿐만 아니라 북한주민들과 소통하고 바른 정보를 제공하기 위한 적극적인 조치가 오히려 더 중요하다. 그것은 교류협력의 확대이다. 이러한 모든 조치들이 진행되지 않은 채 새누리당이 추진하는 북한 인권법 제정은 삐라단체를 지원하는 효과만 가져올 것이다.