신자유주의의 금융경제, 자본주의 사회경제 시스템에 대한 적극적인 반성이 쏟아져나오는 오늘날의 상황에 직면하여, 협동조합을 비롯한 사회적경제 시스템 구축을 통해 위기에 성공적으로 대처한 국가들의 사례가 더욱 주목받고 있다.

2012년은 유엔(UN)이 지정한 '협동조합의 해'이자 우리나라의 협동조합기본법이 발효되는 중요한 시기로, 이에 협동조합의 의미와 내용을 살펴보고, 자본주의의 위기 속에서 새로운 대안으로 주목받고 있는 사회적경제 생태계 조성 방안을 모색하고자 한다.

지난달 3일(화) 지자체 기초단체장들의 모임인 희망제작소 목민관클럽의 특별좌담이 열렸다. 참석자는 김성환 서울 노원구청장, 김현대 한겨레 기자, 이대중 기획재정부 협동조합 팀장, 최혁진 한국사회적기업진흥원 기반조성 본부장이 토론을 했으며, 사회는 윤석인 희망제작소 소장이 진행했다.

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▲ "특별좌담" '협동조합 & 사회적경제 생태계' 조성, 어떻게 할 것인가?
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사회적경제의 세계적 동향 톺아보기

윤석인: 국제연합(UN)은 올해를 '세계 협동조합의 해'로 지정하였고, 때마침 우리 국회에서도 지난해 말 전격적으로 협동조합기본법을 제정하였다. 현재 협동조합이 주요 이슈로 부상하고 있는데, 이 이슈가 제대로 된 사회적경제의 틀로 잡혔으면 하는 바람에서 오늘 이 자리를 마련하였다.

우선 사회적경제의 개념부터 그동안 논의의 흐름을 짚어 보도록 하자. 지난 2007년 사회적기업 육성법 제정과 함께 정부의 지원정책들이 집행되었고, 한편으로는 뉴타운 사업이 한계에 직면하면서 커뮤니티비즈니스를 포함한 마을만들기 사업들이 중앙과 지방정부에 의해 진행되고 있다. 이러한 흐름은 자본주의의 폐해, 한계를 극복함과 동시에 연대와 호혜의 가치를 추구하려는 사회적 변화가 아닐까 싶다. 먼저 세계적 동향에 대해 최혁진 본부장께서 말씀을 시작해 달라.

최혁진: 협동조합을 중심으로 동향을 살펴보겠다. 협동조합은 1800년대 초반부터 부상하기 시작했다. 하지만 경제적으로 중심적 역할을 수행하기보다는 주류경제가 해결하지 못하는 부분을 보완하는 성격이었다. 이는 주류경제가 기업에 의해 이뤄진다고 생각했고, 기업이 해결하지 못하는 영역은 일차적으로 정부가 해결해야 한다는 인식 때문이었다. 그러다 1970~80년대 복지국가 개념이 등장하고 글로벌 기업이 해결하지 못하는 복지나 실업 문제를 정부가 적극 개입하여 해결을 시도함에도 불구하고, 공적자금 투입만으로는 근본적인 문제 해결이 안 되자 제3의 영역인 협동조합에 관심을 가지게 되었다.

협동조합의 강점은 이윤만을 목적으로 사업을 하지 않는다는 점이었다. 협동조합은 지역사회의 필요라든지 공적 상호부조 등 다양한 목적을 가지고 사업을 하려는 의지가 있었고, 또 오랜 시간 협동조합을 운영해 왔기 때문에 경영 능력도 갖추고 있었다. 그래서 많은 국가들은 1900년대 들어 이러한 다양한 활동들을 수행하는 협동조합이 뿌리내릴 수 있도록 제도적 기반을 만들어 주기 시작했다.

"전 세계적으로 사회적경제가 재평가되고 있는 시기"

가장 잘 접근한 것은 이탈리아였다. 이탈리아는 1991년 사회적 협동조합법을 만들어 여러 성향을 가진 사람들이 법을 통해서 구체적인 법인격을 획득하고 비즈니스 활동을 하면서 국가와 파트너십을 가지고 지역사회문제도 해결할 수 있도록 길을 열었다. 오늘날 이탈리아가 가장 먼저 협동조합 모델을 만들 수 있는 계기가 되었다.

영국은 판례법 체계이다 보니, 경향이나 상황에 따라 다른 법을 적용하여 상당히 복잡하다. 영국에서 사회적기업은 개념적 측면에서 '지역 산업 회사(Community Industry Company)'라든지 '자선단체(charity)위원회'를 통해서 인증하는 자선단체(Charity) 등 다양한 범위를 포괄한다. 협동조합이라는 것도 명료하게 정의되어 있지 않아서 구체적으로 들어가면 섹터 간 구분도 쉽지 않고 혼란스러운데, 어쨌든 사회적 가치를 추구하는 활동들을 제도화하려는 흐름이 있었다.

프랑스는 공익협동조합이라는 제도를 통해 2002년부터 지방정부까지 출자가 가능한 새로운 모델의 협동조합을 제도화하였다. 그래서 단지 구성원만의 이익이 아니라 공공의 이익을 위한 협동조합을 설립할 수 있게 되었다.

이러한 유럽의 역사적 과정에 대한 학습을 통해 모델을 가장 잘 갖춘 나라는 캐나다이다. 1990년대 퀘벡주는 유럽의 시행착오를 반영하여 민간운영 모델을 받아들였다. 캐나다는 협동조합기본법이 있었으므로 기본법 체계 안에서 사회연대적 협동조합법인이라고 하는 것을 두도록 하였다. 그 협동조합은 지역커뮤니티 안에서 비즈니스를 하면서 공익적인 부분을 담당하는데, 공익적 활동에 대해서는 정부가 일정한 비용을 지불하여 새로운 조직들이 활동할 수 있도록 토대를 마련하였다.

가까운 일본은 협동조합을 모두 개별법으로 만들어 왔기 때문에 각각의 조직이 서로 교류하지 못하고 있다. 사실 사회적경제를 지향하는 조직의 최대 강점은 연대성이며, 그 연대성이란 각자가 보유하고 있는 자원을 서로 나누고 연결하면서 각자의 목적을 실행해 나가는 것인데, 개별법으로 존재하다 보니 현실적으로 각 섹터 간 자원 공유가 안 된다.

그럼에도 이러한 사회적 활동들에 대한 욕구들이 많아지다 보니 일본 정부는 1997년 특정비영리활동촉진법을 제정하여 NPO법인 형태로 제도화하였다. 비영리법인은 출자를 할 수 없는 등 제약이 많아, 시민사회에서는 협동조합기본법 제정에 대한 요구가 많았던 것으로 알고 있다.

현재 일본 시민사회는 협동조합기본법에 대한 욕구는 높으나 법은 제정되지 않은 상태여서 일본사람에게 사회적기업이 무엇이냐고 물으면 상법상 회사, 유한회사, NPO 등 사람마다 개념이 다르다. 상황이 이러다 보니 유사한 법인격과는 제휴를 하나 다른 법인격과는 교류가 잘 이뤄지지 않는다.

어쨌든 사회나 국가로부터 사회적경제가 재평가되고 주목받는 것은 전 세계적인 상황이다. 또한 이런 흐름을 잘 활성화시키지 않으면 다음 세대에 미래가 없다는 공감대는 형성되어 있다고 본다.

김성환: 2008년 세계 금융위기 이후 왜 협동조합이 더 주목받는가를 시대적으로 살펴볼 필요가 있다. 고전적 자본주의 이후에 1940년대부터 1970년대까지 국가와 재정을 중심으로 하는 복지국가가 있었고, 그 뒤부터 2008년까지는 금융자본을 중심으로 한 신자유주의 시대가 펼쳐지면서 황금만능주의가 다시 도래했다. 하지만 2008년을 기점으로 이 방식으로 계속 성장하면 세계적 양극화와 자원 남용 등의 문제가 전 지구적으로 심각하게 대두된다는 결론에 이르렀다.

신자유주의 시대가 끝났다면 다음 시대를 어떻게 만들어야 하는가에 대해 고민하고 있던 차에, 그 시기 금융위기에서도 튼튼하게 경제기반을 유지하고 있는 이탈리아와 같은 나라들의 모델을 참고하게 되었고 자연스레 협동조합에 관심을 가지게 되었다. 1주1표 방식이 아니라 1인1표 방식으로도 기업을 유지할 수 있고, 기업의 목적이나 가치, 원리들이 이윤추구가 아니라 협동과 호혜방식으로도 충분히 작동할 수 있다는 것을 알고 주목하게 된 것이다.

협동조합기본법의 전망과 과제

윤석인: 본격적으로 협동조합기본법의 제정, 전망, 과제라는 주제에 대해 이야기해 보자. 우선 기본법의 주요 내용을 살펴보고 국내외의 사례를 통해 앞으로 대안적 경제를 담당할 협동조합의 가능성과 이를 제대로 육성하기 위한 생태계 조성을 어떻게 할지 살펴보기로 하자. 먼저 이대중 팀장께서 협동조합기본법 제정 배경과 주요 내용부터 정리해 주시길 부탁드린다.

이대중: 지난해 말 협동조합기본법이 전격적으로 제정된 배경으로는 일반적으로 2008년 금융위기가 발생했을 때 협동조합이 다른 기업에 비해 경쟁력이 있었으며 위기극복 능력이 뛰어났다는 점, 올해가 국제연합이 정한 협동조합의 해라는 점이 주요하게 작용했다고 생각한다. 이러한 대외적인 측면 외에 내부적으로 시민단체나 협동조합 활동가들의 요구뿐만 아니라 국회, 정부 등에서 시대적 필요와 요구가 있었다.

협동조합이 처음 생긴 것은 영국이다. 영국은 산업혁명이 최초로 시작되었고 자본주의가 가장 먼저 발달하면서 노동조합의 결성과 함께 곧이어 협동조합이 생겼다. 이는 자본주의의 모순을 가장 먼저 경험하면서 그 대안도 가장 먼저 고민했던 결과라고 할 수 있다. 영국뿐만 아니라 프랑스, 독일, 이탈리아 등에서 협동조합법이 만들어진 과정을 보면 정부에서 먼저 법을 .제정하지 않았다. 노동조합에서 시작하여 협동조합을 만드는 과정에서 현장의 필요와 철학적 고민들이 제도나 법으로 정리되고, 정부가 이를 지원하는 방식이었다. 이는 우리나라도 마찬가지이다.

"정부, 협동조합을 통한 일자리 창출과 취약계층의 복지에 주목해"

우리나라 정부 차원에서 협동조합을 주목한 가장 큰 이유는 일자리 창출과 취약계층 복지 측면이다. 국제연합(UN)의 자료에 따르면 협동조합이 전 세계에서 활동하고 있는 다국적 기업들보다 더 많은 일자리를 만들어 내고 있다고 한다. 그리고 협동조합이 활동하고 속해있는 섹터 자체가 복지계층을 지원하고 있다. 이런 부분에 대해 정부와 국회가 공감하여 시대적 요구에 따라 법을 제정한 것이다.

협동조합법을 두고, 제2의 사회적기업법, 마을기업 관련 법, 사회경제에 대한 법이냐에 대한 논란이 많은 것으로 안다. 법체계적으로 명확하게 말하면 협동조합법은 협동조합이라는 사업조직에 법인격을 부여하는 대안적인 회사법이라고 할 수 있다. 기존 사회적기업 육성법은 정부가 기업을 육성하기 위해 제정한 것인데, 협동조합법은 새로운 기업모델, 상법상에 포함되지 않는 기업조직에 법인격을 부여하는 것이다.

두 가지 법인격이 있는데 하나는 일반회사와 동일한 법인을 부여하는 "일반협동조합"이고, 또 하나는 공익적이거나 취약계층을 고용하는 비영리법인격인 "사회적 협동조합"이다. 사회적 협동조합은 영리법인뿐만 아니라 비영리법인에도 큰 변화를 줄 것이다.

두 번째 특징은 협동조합의 설립 요건을 상당히 완화했다. 기존 개별법에 의한 협동조합은 최소 100명에서 300명까지로 되는 설립요건을 갖추어야 하는데 이를 5명으로 낮추었다. 협동조합이 개인회사가 아니기 때문에 최소의 공동사업을 추진하는 인원으로 5명을 정한 것이다. 현재 소비자생활협동조합을 제외하고는 대부분의 협동조합이 생산자협동조합인데, 앞으로는 생산자뿐만 아니라, 소비자, 노동자, 기부, 문화예술과 같은 다양한 영역에서 협동조합을 만들 수 있다.

세 번째 특징은 대안적인 기업운영 모델을 제시한다는 것이다. 협동조합은 수익이 발생하면 법적으로 일부를 적립해야 하는데, 사회적 협동조합은 수익의 30%를 적립하도록 되어 있다. 이는 협동조합 운영이 어려워질 경우에 대한 대비책일 뿐 아니라 기업의 지속가능한 경영을 보장하고, 사회적 공익활동을 확대하게 해준다.

네 번째는 1인1표의 운영모델로서 민주적인 절차에 의해 운영된다. 이러한 특징들은 사회적 공익성을 강조한 협동조합기본법의 주요한 내용이라고 보면 된다.

윤석인: 협동조합기본법 제정 과정에서 신용과 기금에 관련된 사업이 제외되었다. 서민의 소액대출이나 제3섹터들이 자본을 확충하는데 어려움이 있을 듯하다. 어떤 쟁점과 고민이 있었는지?

이대중: 협동조합을 처음 접하는 분들은 '협동조합이 무엇인가'라는 질문들을 많이 하는데, 협동조합은 기업이며 회사이다. 협동조합도 여타 다른 기업처럼 시장에서 경쟁해야 하고 수익을 내야 한다. 기업에서 가장 큰 부분은 경쟁력이 있어야 한다는 점이다. 아무리 공익적 기능을 수행한다 하더라도 경쟁력이 없으면 조합원들의 이익이나 복지를 보장할 수 없고 지속가능할 수 없으며, 궁극적으로 공익적 기능도 수행할 수 없다. 법을 제정하는 과정에서 기업이라는 차원에서의 자원이나 재원이라고 하는 부분이 중요성을 고려하고, 이를 어느 정도 해소해야 한다고 생각했다.

또 하나 고민의 지점은 협동조합 설립요건을 5인으로 낮췄기 때문에 협동조합은 누구나 만들 수 있다는 점이다. 협동조합기본법 제2조에서 협동조합의 정의는 '재화 또는 용역의 구매, 생산, 판매, 제공 등을 협동으로 영위하는 사업조직이다'라고 되어 있다. 이는 모든 경제사회영역에서 협동조합이 가능하다는 의미로, 누구나 설립할 수 있고 누구나 운영할 수 있다. 이는 이 제도를 잘 운영하면 성과도 크겠지만 반대로 악용할 경우 여러 문제도 야기될 수 있다는 것이다.

신용분야와 관련해서는 신협과 새마을금고, 농협과 같은 기존의 협동조합 형태의 조직이 있는데, 협동조합의 취지를 충분하게 활용하지 못하였다. 이러한 부분들은 앞으로 어떤 협동조합이 생기고 어떻게 운영되는지 모니터링하면서 보완해 나가야 할 과제일 것이다. 그 밖에도, 대부분의 협동조합은 중소기업 영역에 속하게 되는데, 협동조합이 다른 기업들처럼 영업 활동을 할 때 제약을 받지 않도록 상법상의 다른 기업들과 비교하여 역차별을 받지 않도록 제도적으로 보완하는 것이 필요하다.

김현대: 금융과 보험이 빠진 것을 지적하셨는데, 사실 협동조합 금융은 예금자와 대출자가 일치하기 때문에 외국의 사례를 보더라도 협동조합 속성과 가장 잘 부합될 수 있는 분야다. 현재 농협, 수협, 상호금고 등에 관한 기존의 법이 있는데, 이들 법은 지원과 규제에 관련된 것으로 기본법에 모두 담기에는 어렵다. 장기적인 전망을 가지고 접근할 필요가 있다고 본다.

기본적으로 협동조합은 현대자본주의 경제에서는 여러 가지 불리한 조건들을 가지고 있다. 무엇보다 기업 활동을 위해서 자본조달이 용이해야 하는데, 협동조합은 수익 극대화가 목적이 아니다 보니 기업평가에서 수익률 평가가 높지 않을 것이고, 따라서 자본조달에 어려움이 많다. 주식을 공개를 하지 않으니 자본시장에서 직접 자금조달을 하는 것도 불가능하다. 이러한 불리한 점을 극복하기 위해 스페인의 '몬드라곤'에서는 노동인민금고를 만들었고, 이탈리아 '레가'에서는 협동조합연합체에서 매년 매출의 3%를 적립하고 있다. 따라서 이러한 어려움을 극복하고 비슷한 수준의 기업들과 역차별을 받지 않도록 제도적으로 잘 보완할 필요가 있다.

아울러 현행 지역주택조합법에 의하면 협동조합 방식이 불가능하게 되어 있는데 이것도 가능하도록 바꿔야 한다. 금융 쪽은 농협, 수협 등을 당장 협동조합기본법으로 포괄할 수 없지만, 이들이 협동조합이라는 명목으로 많은 지원을 받고 있으므로 협동조합 사이의 협력과 지원이라는 대원칙 아래 다른 협동조합의 설립이나 운영을 지원할 수 있도록 제도를 정비하는 것도 중요하다.

"협동조합이 가진 제약을 극복하고 보완하기 위한 방안 필요"

최혁진: 협동조합기본법을 만들 때 외국의 경우 대기업이나 중소기업의 반발에 대응하는 것이 보통인데, 한국의 경우에는 아이러니하게도 기존에 만들어진 협동조합들의 눈치를 많이 보았다. 그러다보니 기본법이지만 이미 개별법으로 존재하는 8개 협동조합은 이 법에 구속되지 않도록 하는 한계를 가지고 있다. 장기적으로 시간이 걸리겠지만 앞으로 해결해야 할 가장 중요한 과제이다.

앞서 말씀하셨듯이 협동조합은 시장경제에서 많은 제약이 있기 때문에, 국제연합(UN)이 권고한 협동조합의 장점을 살리기 위해서는 단점들을 잘 보완할 필요가 있다. 금융 자본조달의 어려움 외에도 협동조합은 투자 유치가 불가능하며, 1인당 출자좌수도 전체 출자금액의 30/100을 초과할 수 없기 때문에, 최대로 모을 수 있는 출자금이 한정되어 있어 안정적으로 재원을 지원해줄 수 있는 금융체계가 필요하다. 하지만 이것도 취약하기 때문에 협동조합들의 상호 연합을 통해 공동재원을 구축하여 과제를 해결해야 한다.

한국은 협동조합들이 개별법에 의해 쪼개져 있지만 총량적 규모는 이탈리아 못지않다. 농협, 수협 등을 포함한다면 협동조합이 보유하고 있는 지역자산 규모는 엄청나다. 하지만 이런 재원들이 협동조합 간에 제휴될 수 있는 법적 근거가 없다. 기본법에 의해 만들어진 협동조합들은 상호 가치에 따라 제휴할 수 있지만, 정작 대규모 자산을 가진 농협 등의 재원을 활용할 수 있는 방법이 없는데, 출자방식은 아니어도 연합사업 등을 통해 협력할 수 있는 방안을 장기적으로 모색해야 한다.

한편, 8개 개별법에 의한 협동조합 중 정부가 만든 것을 제외하고 민간 활동에 의한 것으로는 생활협동조합과 신용협동조합이 있다. 신협도 초창기에는 민간 중심의 비영리적 성격의 활동들을 활발하게 하였는데, 신용사업만 하다 보니 본위를 잃어버리고 금융기관으로 전락한 측면이 있다. 하지만 전 세계적으로 볼 때 모든 신협이 그런 것은 아니며 미국이나 캐나다 신협은 여전히 커뮤니티 활성에 큰 기여를 하고 있다.

우리의 경우에도 근본 취지를 살리기 위해서는 정부의 역할이 중요하며, 새롭게 금융을 다루는 조직을 만들기보다는 기존 개별법에 의해 금융을 다루던 협동조합들이 기본법에 의한 새로운 협동조합들과 연계하고 지원하는 역할을 할 수 있도록 하는 것이 훨씬 효과적이다. 가령 소비자협동조합의 시장규모가 1조원에 달하는 수준인데, 이들 잠재적 고객과 신규 협동조합과 연계 고리가 맺어지면 큰 힘이 생길 수 있다.

마지막으로 시행령, 시행규칙을 만드는 과정에서 충분한 의견수렴이 이뤄지겠지만 협동조합의 법인격이 다른 법률에 의해서 역차별을 받지 않도록 잘 살피는 것이 필요하며, 사회적협동조합의 사회적기업 인증 절차는 매우 간소화하는 등의 제도적 보완이 필요하다.

김성환: 우리나라는 기존의 협동조합들이 만들어진 시기가 신자유주의가 극대화하는 시기여서, 협동조합 본연의 특성인 민주성보다는 이윤추구나 경영의 합리성과 같은 자본주의적인 관점이 강조되었다. 하지만 앞으로는 협동조합 정신이 강조됨으로써 기존에 상실되었던 가치를 회복할 수 있을 것으로 기대하며, 새롭게 탄생하는 협동조합과 시너지를 내지 않을까 한다.