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▲  지하철에 게재된 보건복지부의 저출산 캠페인 포스터에 누군가 한탄 섞인 낙서를 해 놓았다
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정부는 지난 10일 제2차 저출산·고령사회 기본계획(2011년~2015) 시안을 관계부처 합동으로 발표했다. 14일 공청회를 통해 대국민 의견 수렴을 하고, 그 결과를 바탕으로 추가로 관계부처 협의를 추진한 뒤 심의를 거쳐 10월 중 최종 확정할 계획이라 한다. 정부의 이번 대책을 놓고 실효성과 형평성 등의 측면에서 비판의 목소리가 나오고 있는 가운데 과연 이번 정책이 이 사회의 고질적인 저출산 문제 해결의 실마리가 될 수 있을까? 정부의 이번 정책을 한번 살펴보자.

지난 5년간 출산율 하락세... 예산확보방안 빠진 2차 계획

정부는 저출산 문제가 이 사회의 가장 심각한 문제이며 시급한 대책을 마련해야 한다고 주장하고 있다. 지난 5년간의 제1차 기본계획에 전체 예산 42조 원을 투입했고 이어 2차 계획을 이번에 발표한 것이다. 세계에서 유래없는 저출산율을 어떻게 해서는 올려보겠다는 정부의 의지는 대단한 것 같다. 저출산 고령화 위원회를 꾸리고 지난 5년간 40조 원이 넘는 예산을 썼으며, 모든 정부 정책에 '출산율 제고와 고령사회 대비'라는 꼬리표가 붙어 있을 정도이다. 과연 정부의 대책은 효과를 내고 있는가? 이번 2차 계획은 확실한 효과가 기대되는가? 기존 계획의 평가와 이번 계획의 내용을 들여다보면 그렇게 긍정적이지 못하다.

단적인 증거로 지난 5년간 출산율은 계속 하락세를 보이고 있고 정부의 어떤 대책에도 꿈적도 하지 않고 있다. 저출산문제는 국제비교를 통해서 극명하게 나타나는데 2006년의 합계출산율이 1.13명이었는데 2009년에도 1.15명으로 경제협력개발기구(OECD) 회원국 최저수준을 벗어나지 못했다. 또한 국민들이 느끼는 정책체감도도 매우 낮고 기존 정부정책의 실효성에 대해서는 정부에서도 부정적으로 평가하고 있다.

그렇다면 이번 2차 계획은 지난 정책에 대한 이러한 철저한 평가속에 제출되었다고 볼 수 있는가? 내용을 살펴보면 전혀 그러지 못하고 있다. 오히려 기존 계획의 연장선 상에 있을 뿐만 아니라 가장 중요한 예산확보방안 등은 마련되어 있지 못하다. 이번 글에서는 정부의 저출산 대책에 대한 평가를 기초로 이번 2차 계획의 문제점을 살펴보고자 한다.

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▲  표 1. 제2차 저출산?고령사회 기본계획 주요내용
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저출산에 대한 다양한 접근 대신 단발적인 대응만 남발

본질적인 질문을 해보자. 저출산이 왜 문제가 되는가? 안정적인 저임금 노동시장을 유지하지 못해서? 세금수입마련과 연금 등 복지재정을 충당하기 어려워서? 경제성장을 지속하기 힘들어서? 이런 주장들이 저출산 대책 마련의 근거가 되고 있다. 문제는 이러한 진단에 전사회적 합의를 이루어 내지 못하고 있다는 점이다. 비정규직이 늘어나고 청년실업이 양산되며 출산 후 정상적 재취업이 거의 힘든 상황에서 저출산 대책은 국민들의 전폭적 지지를 받지 못하고 있다.

우리나라의 상황을 보자. 굳이 저출산을 극복한 선진국의 예를 들지 않더라도 일-가정 양립을 위한 기업의 사회적 책임은 거의 없고 가정내의 성차별은 여전히 존재하고 있다. 정부기관에서조차 출산과 양육으로 인한 여성의 경력단절은 해결되지 못하고 있다. 젊은 부부들이 출산을 미루거나 포기하는 이유는 다방면에 영향을 받고 있기에 다양한 측면의 포괄적 접근이 필요한데 전 사회적 합의가 이루어지지 못한 채 단발적이고 근시안적인 대응만 남발되고 있는 것이다.

저출산이 문제가 되는 이유는 사람들의 삶이 불안정하다는 극단적인 증명이 되기 때문이다. 인간은 누구나 2세를 출산하고 아이가 행복한 삶을 살 수 있도록 양육하고 싶어한다. 우리나라 20~30대의 경우 희망자녀수는 1.81명이고 2명을 희망하는 비율이 제일 높았다.(현대경제연구원 '희망자녀수와 출산자녀수간의 격차해소가 저출산의 해법') 또 다른 연구 결과에서는 출산희망율은 평균 2명이 넘는 것으로 조사되었다.(미혼 2.05명, 기혼 2.3명)(한국개발연구원, 2009) 이러한 수치는 실제 출산율인 1.15명에 비하면 매우 높은 수치이고 양육에 어려움이 없다면 아이를 낳고 싶다는 비율은 훨씬 증가할 것이다.

문제는 우리 사회의 미래가 불투명하고 안정적이지 않기 때문에 출생하는 아이의 삶이 행복할 것이라는 믿음을 주지 못한다는 점이다. 또한 현재의 삶이 너무나 힘들고 아이에게 안정된 미래를 보장해주기 위한 기회비용이 너무나 커서 젊은 부부들이 투자를 감당하기 힘들기 때문이다. 여기에 저출산 문제를 해결해야하는 필요성이 생겨난다. 경제성장을 위해서가 아니라, 가정이 안정적이고 미래에 대한 희망이 없어서 아이를 포기하고 있기 때문에 저출산을 해결해야 하는 것이다.

2세의 중요성을 몰라서 아이를 안 낳는 게 아니다

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▲  출산을 앞둔 산모들 교육
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여성이 행복하고 안정적으로 아이를 양육할 수 있는 사회가 되지 못해서 저출산 현상이 발생하는 것이고, 때문에 사람들의 삶이 행복하고 이 사회가 지속적으로 번영할 수 있다는 미래전망이 확실하다면 저출산 문제는 자연히 해결된다.

다시 말하면 저출산 문제의 해결은 여성의 행복한 삶과 출산 양육이 가능하고 감당할 수 있는 수준의 투자범위에 있는 사회를 만들어야 가능하다는 결론으로 이어진다. 이 문제가 해결되지 않는 한 아이 한명당 얼마의 지원금을 주는 식의 근시안적 대책으로는 저출산 문제를 절대로 해결할 수 없는 것이다. 이를 위해 가장 중요한 점은 여성의 행복한 삶과 감당할 수 있는 범위내에서의 출산 양육 교육 비용이 가능할 수 있어야 한다는 전사회적 합의이다.

정부도 사회적 합의를 강조하고 있다. 그렇다면 정부가 이야기하는 전사회적 합의란 무엇인가? 정부의 대책 중 상당한 비중을 차지하는 것이 가치관 교육이고 그 핵심적 내용은 2세의 소중함과 임신 출산의 중요함에 대한 교육이다. 과연 젊은 부부들이 출산을 포기하는 것이 2세의 중요성을 몰라서 그러는 것인가? 이러한 사실은 정부에서 전사회적 합의를 바라보는 철학에 심각한 문제가 있다는 것을 보여준다. 인구증가가 경제성장과 가계번영에 도움이 되지 않는다는 점을 계몽하고 캠페인과 강압적 방식으로 가족계획을 추진했던 과거 70년대의 그림자를 벗어나지 못하고 있는 것이다.

기업과 정부가 기본적인 책임을 다해야 한다

사회적 합의에서 가장 중요한 주체는 바로 기업이다. 육아휴직이나 남성 육아참여, 여성의 경력단절 문제 해결, 가족 정책을 위한 안정적 재원마련 등 핵심적 저출산 정책의 가장 큰 걸림돌은 기업이다. 소수 대기업을 제외하고는 일-가정 양립을 할 수 있는 기업복지가 불가능하고 대다수 출산후 여성들은 비정규직이나 파트잡으로 밖에 복귀할 수 없다. 노동시장을 유연화하기만 하면서 질높은 일자리로의 복귀가능성은 아예 닫혀있다. 취업여성의 47.7%가 첫째아 출산 전후로 경력단절을 경험하고 있는 것으로 조사되고 있다.('09, 보사연) 기업에서 담당해야 할 재정책임도 세계에서 가장 낮은 수준이다.

또한 정부 역시 저출산 해결을 강조하고 있지만 실제 내용을 들여다 보면 저출산 해결과 역행하는 정책을 추진하고 있다. 복지예산, 특히 가족관련 예산은 세계 최하위이고 정부기관과 공공기관 내의 일-가정 양립 문화와 경영은 매우 부족하다. 보육비보다는 교육비 부담이 더 큰 장애요인임에도 사교육 시장을 활성화하고 공교육을 축소하며, 대학등록금을 올리는 정책을 추진하고 있다.

좁게 보더라도 저출산 대책과 재원마련은 정부정책에서 계속 하위로 밀리고 있고 저출산 위원회는 정부기관내에서 실제적인 정책파워가 없는 실정이다. 전사회적 합의에서 중요한 것은 아이를 낳지 못하는 젊은 부부들에게 도덕적 책임을 전가하는 것이 아니라 기업과 정부가 기본적인 책임을 다하는 것에 있다. 건전한 출산문화는 임산부에 대한 국민적 시각을 교정하는 것이 아니라 기업과 정부에서 임산부와 출산 여성을 대우하고 계속 일하게 보장하며, 안정적 보육을 제공하며 교육부담을 줄이는 것에서 형성된다.

안정적인 재원마련이 필수적인 과제

정부에서는 1차 저출산-고령화 대책 새로마지플랜(2006-2010)을 추진하면서 42조가 넘는 돈을 지출하였고 이 예산은 더욱 증가할 전망이다. 이 규모는 처음 계획이 입안되었을 때보다 해마다 늘어난 예산이지만 실제 필요한 예산 규모를 보면 매우 부족하다. 이는 국제비교를 통해 단적으로 증명된다. 우리나라의 GDP대비 가족지출 비율은 2005년 0.3%로 상대적으로 유사한 경제수준에 있는 남부유럽국가들의 1/4, 같은 아시아권인 일본의 1/3 수준에 불과하다. 특히 가족수당은 0.004%로 실제 비교가 불가능할 정도로 거의 지출하고 있지 않다.

더욱 큰 문제는 재정구조 자체에 있다. 정부에서 추진하겠다고 밝힌 사업만 해도 장기간에 걸쳐 막대한 규모의 재정투입이 필요하고 선진국 수준으로 가족 지출을 늘리기 위해서는 더 큰 재원이 지속적으로 필요하다. 하지만 정부는 재정확보 방안에 대해서는 대책을 내놓지 못하고 있다. 오히려 현 정부 들어서면서 부자와 기업에게 감세를 단행하고 확보된 예산마저도 경제성장 효과도 거의 없는 4대강을 비롯한 SOC투자에 집중적으로 사용하고 있다. 특히 고령화에 따른 복지재정지출 증가와 경제활동인구 감소로 인한 세수축소가 예견되는 상황에서 정부 재정 구조 자체를 개선하여 안정적인 재원마련 방안을 구축하는 것은 무엇보다 필수적인 과제이다.

또한 정부정책을 보면 지차제의 부담 비중이 매우 크다. 대부분의 사업이 지차체가 공동으로 매칭해야 하는 국고보조사업으로 예산이 부족한 지자체의 경우 저출산 사업자체가 큰 부담이 되고 있다. 특히 성과를 위한 사업추진을 하다 보니 사업의 개수는 늘어나는데 관련 조직과 예산은 턱없이 부족해 실제 사업진행보다는 서류작업위주의 성과보고가 되거나 실효성이 없는 사업을 평가를 위해 진행하고, 필요한 사업은 몇 달 만에 종료되는 사례들이 발생하고 있다. 안정적 재원확보 방안과 더불어 지자체에 대한 정부지원과 부담완화대책이 같이 마련되어야 한다.

아동보육지원에 쏠린 예산사용은 문제... 다양한 서비스 지원해야

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▲  소강당에서 환경 교육을 받고 있는 유치원아이들
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지난 5년간의 재정지출을 평가해 보면 탈가족화, 그 중에서도 아동양육의 시설이용에 가장 큰 보조를 하고 있는 것으로 나타났다. 문제는 대부분의 예산이 저소득층 보육시설 이용 지원에 치중되어 있고 국공립 보육시설 예산은 오히려 급감(2007년 380억→2010년 54억)하고 있다. 이는 육아의 민영화, 시장화 정책과 맞물려 있는 것으로 국공립 보육시설 확대는 전국민적인 지지정책임에도 오히려 예산이 축소되고 있다.

전국에서 국공립 보육시설에 들어가려고 대기하는 숫자만 한 시설당 평균 67명인 것으로 나타났고, 서울 지역의 경우는 117명, 경기지역은 103명으로 명에 달한다. 하지만 전체 보육시설 중 국공립보육시설은 5.5%에 불과하고 이 수치는 갈수록 줄어들고 있다. 시장화 중심의 신자유주의적 보육정책하에서 민간 보육시설에 대한 지원만이 남은 것이다.

또한 가족화 정책, 즉 가정에서 아동을 돌볼 수 있는 환경을 조성하는데 소요되는 예산은 주로 보육시설 비이용을 전제로 저소득층에만 지원되고 있다. 이러한 잔여적 보육수당 중심의 가족화 정책은 저소득층의 노동시장 진입동기 저하 등의 문제점을 야기할뿐만 아니라 남성의 육아참여를 보장하기 위한 대책이 전무하여 성별분업의 고착화를 야기하는 부작용을 낳고 있다. 가족화 정책은 맞벌이 부부이건, 외벌이 부부이건 간에 아동의 보육이 가정내에서 충분히 가능할 수 있도록 지원하는 제도여야 한다. 저소득층만이 가정내에서 보육이 힘든 것이 아니라 맞벌이부부나 중산층 부부에게도 다양한 돌봄서비스가 제공될 수 있고 남성도 양육에 참여할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 보편적 아동수당과 남성의 육아휴직, 다양한 돌봄서비스 제공이 포괄적으로 이루어져야 한다.

여성의 일과 가정의 양립을 위한 대책이 없다

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▲  2009년 출산율도 2.0대를 기록하며 저출산 극복 정책이 성공한 나라로 꼽히는 프랑스 파리에서 부모를 따라나선 한 아이가 카메라를 향해 귀여운 표정을 짓고 있다.
ⓒ 남소연	관련사진보기

가임연령의 부부들이 한결같이 지적하는 것은 여성이 일과 가정을 양립할 수 없는 사회환경에서는 아이냐, 일이냐를 선택할 수밖에 없다는 점이다. 우리사회의 경우, 아이를 포기하는 것이 경제적으로도 합리적 선택으로 보인다. 우리나라 여성은 늦게 결혼하고 늦게 아이를 출산할수록 경제적으로 이득을 얻는다는 조사결과가 나온 것이다.(한국개발연구원, 여성의 임금수준이 출산율에 미치는 영향 분석, 2009) 이는 늦은 결혼과 늦은 출산의 원인이 되어 불임이 늘어나거나 아예 결혼과 출산을 포기하는 비율의 증가로 나타나고 있다. 정부에서 일가족 양립을 위해 내놓은 정책에서 가장 눈에 띄는 부분은 육아휴직비를 최고 100만원까지 올리겠다는 정책이다.

하지만 대다수 여성이 육아휴직을 신청하고 있지 못하거나 육아휴직 자체가 없는 직장에 다니는 경우가 많은 조건에서 육아휴직비의 상한을 올리는 것만으로 경력단절이 해결될 것으로 보는 사람은 아무도 없다. 현재 육아휴직을 선택하고 있는 여성은 전체의 10.1%로 취업여성의 20%에도 미치지 못하는 비율에 불과하다.(여성가족부 설문조사, 2010) 특히 남성의 육아휴직 신청은 4% 수준이다. 따라서 육아휴직의 의무화, 출산여성고용 할당제, 질높은 재취업이 보장된 상태에서의 노동 유연화 정책 등의 정책이 마련되어야 한다. 출산율을 어느 정도 회복한 프랑스, 스웨덴, 덴마크, 핀란드 등은 여성고용율과 출산율(1.6명이상)이 동시에 높다.

그러나 독일, 이탈리아는 가정에서 아동을 돌보는 가정화 정책을 강조하는 정책 기조 아래 예산을 투여했으나 출산율이 회복되지 못했다. 선진국 사례를 보더라도 일-가정 양립정책을 핵심에 놓고 이를 위해 사회경제적 측면의 종합대책을 강조하고 있다. 또한 출산장려를 위해서도 수당지급, 육아휴직제도, 보육지원 등의 다양한 정책을 포괄적이고 종합적으로 사용하고 있음을 알 수 있다. 

저출산 문제 풀려면 교육문제를 해결해야 한다

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▲  시드니의 학원에서 영어 공부에 여념이 없는 한국 유학생들.
ⓒ 윤여문	관련사진보기

연구결과에 따르면 아이를 선택하는 기준에서 크게 작용하는 것은 아이의 교육문제이다. 부족하나마 보육시설과 보육지원이 늘어나면서 아동의 가정외 보육과 보육비용은 상대적으로 개선되고 있다. 하지만 교육비문제는 갈수록 심각해지고 있으며 사교육의 광범위한 확대로 교육부분의 부모참여도 더 요구되고 있다. 출산 기피요인 중 가장 큰 비율은 교육비로 조사되고 있는 것이다.

예전에는 아이를 낳고 학교에 입학하기 전까지 일을 그만두는 경우가 대부분이었던 반면에 요즘에는 학교에 입학하게 되면 엄마는 일을 그만두고 아이 교육을 봐주어야 하고 아빠는 사교육비를 대기 위해 더 많은 일을 해야 하는 경우가 늘고 있는 것이다. 하지만 정부의 저출산 대책에서 교육문제는 아예 거론조차 하지 않고 있다. 교육은 저출산 문제에서 고려의 대상도 되지 못하고 있는 것이다. 둘째아를 포기하는 경우가 늘어나는 것도 한 아이라도 제대로 키워내기 힘든 교육시스템이 원인이다.

정부의 기존 정책 평가에서도 저출산 분야는 보육 지원 부문에 편중돼 있고, 고령화 분야는 기초노령연금에 편중되어 있으며 교육·주택 등 각 부문의 상당한 파급효과를 초래할 것으로 예상되나, 이에 대한 제도개선 노력이 미흡하다고 자체 평가하고 있다. 하지만 대책이라고 세운 것은 겨우 둘째아 이상 고등학교 수업비 지원에 불과하다. 실제 교육비는 유치원에서 대학교육에 이르기까지 공교육비와 사교육비를 모두 포괄하며 그 액수는 전체 가계소득의 15%에 육박하고 있다. 둘째아 고등학교 수업비 지원수준이 아닌 획기적인 교육문제 해결이 필요하다.

다시, 재정확보가 답이다... 복지재정 확충할 수 있는 방안 모색해야

이상의 내용을 보면 결국 저출산문제가 사회의 필수적 해결과제이며 이 문제를 해결하기 위해서는 전사회적 합의가 필요함을 알 수 있다. 핵심적 과제는 기업과 정부의 책임을 강화하는 것이며 이를 위해서는 기업을 견인해 낼 수 있는 정책적 수단과 재원확보 방안이다.

하지만 이러한 과제는 현재 정부의 구조로는 불가능하다. 경제부처의 방향은 감세와 기업위주의 경제정책, 토목산업 투자, 서비스 시장 민영화에 맞춰져 있다. 복지부를 비롯한 사회정책부처들은 정부내에서 목소리도 잘 내지 못하고 있다. 얼마되지 않은 복지예산에 저출산 대책까지 추진하다보니 정책은 제대로 추진되지 못하고 저소득층에게 필요한 복지는 오히려 축소되는 형편이다. 이번 정책을 보더라도 기업에게는 자발적 참여 유도, 가족친화기업인증제 활성화, 유연근로시간제 활성화 등과 같이 부담은 없으면서 노동유연화만 가능한 정책을 선물하고 있다.

복지재정 전반을 확충할 수 있는 방안을 모색해야 한다. 재정확충의 원칙은 명확하다. 현재 부유층과 기업에 유리하게 되어있는 재정구조를 개혁하여 직접세를 인상하며, 부자감세를 중지해야 한다. 금융소득이나 기타 보유자산, 금융거래 등에 대한 세금부여도 필요하다. 또한 사회보장목적세 등의 특수 목적세를 신설할 수도 있다. 여기에서도 누구를 대상으로 과세할 것인가를 명확히 해야 한다. 재정확충의 마련과 동시에 합리적 지출에 대한 고민이 같이 되어야 한다. 잔여적이고, 생색내기 식의 정책이 아닌 보편적이면서 가족과 여성, 아동의 삶의 질에 직접적으로 기여할 수 있는 정책이 필요하다.