| 한국의 공론장은 다이내믹합니다. 매체도 많고, 의제도 다양하며 논의가 이뤄지는 속도도 빠릅니다. 하지만 많은 논의가 대안 모색 없이 종결됩니다. 소셜 코리아(https://socialkorea.org)는 이런 상황을 바꿔 '대안 담론'을 주류화하고자 합니다. 구체적으로는 ▲근거에 기반한 문제 지적과 분석 ▲문제를 다루는 현 정책에 대한 날카로운 비판을 거쳐 ▲실현 가능한 정의로운 대안을 제시하고자 합니다. 소셜 코리아는 재단법인 공공상생연대기금이 상생과 연대의 담론을 확산하고자 학계, 시민사회, 노동계를 비롯해 각계각층의 시민들과 함께 만들어가는 열린 플랫폼입니다. 기사에 대한 의견 또는 기고 제안은 social.corea@gmail.com으로 보내주시기 바랍니다. [편집자말] |
[소셜 코리아 연속 기획] 공공기관 파티는 끝났다?
윤석열 정부가 국민 생활에 필수적인 철도, 전기, 의료 등의 공공기관을 영리화하기 위해 강한 드라이브를 걸고 있습니다. 특히 인플레이션, 환율 급등 등으로 서민의 경제 여건이 그 어느 때보다 어려운 상황입니다. 이에 윤석열 정부가 추진하는 공공기관 영리화의 본질은 무엇이며, 그 방향은 타당한 것인지 짚어보고, 국민을 위한 대안을 모색해보고자 합니다(연재 주제와 순서는 사정에 따라 바뀔 수 있습니다).
① 윤석열 정부가 공공기관 공격하는 이유
② 공공기관 방만경영의 진실
③ 공공기관 개혁은 민영화 꼼수?
④ 전력 공기업 재편, 멀리 내다보자
⑤ 공공기관 경영평가 부작용 막으려면
▲ 다음 뉴스에서 ‘삼성전자 부채’라는 검색 결과를 보면 모두 ‘부채’가 아닌 ‘부채비율’ 만 검색된다.
ⓒ 다음뉴스 캡처
'삼성전자 부채'라는 검색어로 뉴스 검색을 했다. 검색어는 '부채'지만 단 한 건도 부채 액수를 전하는 뉴스가 없다. 검색되는 것은 '부채비율'이다. 부채액은 경제적으로 중요한 지표가 아니다. 일반적으로 경영진단에서는 순자산 대비 부채의 양인 '부채비율'이 쓰인다. 언론이나 시장 참여자들이 부채비율이 아닌 부채액 자체에 관심을 두는 것은 매우 드문 일이다.
마찬가지로 '공공기관 부채'라는 검색어로 뉴스 검색을 했다. 이번에는 '부채비율'을 찾기가 어렵다. 대부분의 뉴스에서 부채 규모가 583조 원이라는 절대 금액이 검색된다. 많은 언론들이 "문재인 정부 5년간 공공기관 부채는 84조 원 늘어 작년 말 사상 최대(583조 원)였다"고 한다.
▲ 다음 뉴스에서 ‘공공기관 부채’를 검색하니 공공기관 부채 비율이 아닌 부채 액수가 나온다.
ⓒ 다음뉴스 캡처
물론 재무 건전성을 평가하는 방식은 사기업이나 공기업이나 마찬가지다. 둘 다 부채액 보다는 부채비율이 더 중요하다. 그런데 왜 공기업은 부채 비율이 아닌 부채액수로 평가할까? 원래 그랬던 것은 아니다. 비교적 최근 일이다. 정확히 말하면 지난 정부에서 공기업 부채가 84조 원이 늘어서 사상 최대 액수인 583조 원이 됐다는 언급을 현 정부가 발언한 이후부터다.
부채가 84조 원이 늘어서 사상 최대 액수가 됐다는 뉴스에는 그 자체로는 별 정보가 없다. 일단 사상 최대 액수가 된 사실에는 아무런 뉴스 가치가 없다. 매년 경제가 성장하고 물가도 오르니 부채도, 자산도, 매출도 사상 최대 액수가 되는 것은 자연스러운 일이다. 경제성장 정도를 발표할 때, 국내총생산액(GDP)이 '사상 최대' 액수가 됐다고 홍보하는 뉴스는 없다. 사상 최대가 되지 않았다면 그것이 오히려 뉴스거리가 된다.
그리고 부채가 84조 원이 늘었다는 것도 그 의미가 전달되기 어렵다. 84조 원은 많고 74조 원은 적은 것일까? 공기업 전문가가 아닌 일반 시민이라면 84조 원의 경제적 의미를 판단하기 어렵다. 그래서 우리는 부채액이 아니라 부채비율을 써오곤 했다.
부채액 말고 부채비율을 봐라
부채비율이란 순자산으로 부채를 나눈 비율을 의미한다. 특정 회사의 부채가 얼마나 많은지, 증가했는지 감소했는지 그 추이를 파악하고자 만든 개념이다. 오래전부터 이미 부채비율이라는 개념을 통해 사기업과 공기업의 부채 정도를 잘 파악해 오다가 갑자기 부채비율이라는 개념 대신 부채가 84조 원 늘었다는 사실이 사회적 담론이 됐다. 공기업 현실을 파악하는 데 바람직한 현상은 아니다.
실제 부채 액수와 부채비율 변화를 보자. 2012년 공공기관 부채액은 496조 원이었다. 2021년 부채액은 583조 원이 되었다. 2012년보다 부채가 87조 원이나 증가했다고 건전성이 악화된 것은 아니다.
2012년 부채비율은 무려 220%였다. 당시 공공기관 순자산보다 부채가 두 배 이상 많다는 뜻이다. 2021년도 부채비율은 151%다. 부채도 증가했지만 순자산이 더 빠르게 늘었다는 의미다. 부채비율은 최근 10년간 꾸준히 줄어들고 있다. 2017년 문재인 정부 첫해 157.2%보다도 소폭 줄었다.
지난 10년간 부채비율이 줄어든 가장 좋은 원동력은 '기저효과'라 할 수 있다. 기저효과란 기준 시점의 위치에 따라 경제 지표가 실제 상태보다 위축되거나 부풀려지는 현상을 말한다.
이명박 정부 시절 소위 자원외교의 손실을 공공기관이 떠안았다. 이명박 정부 이후 어떤 정부든 공공기관의 부채는 낮아질 수밖에 없는 환경이었다. 그래서 공공기관의 '뼈 깎는 노력'으로 부채비율이 낮아졌다고 말해도 잘못이지만, 공공기관의 방만 경영으로 부채액이 늘어서 건전성이 악화했다고 말해도 틀린 말이다.
특히, 현재 공공기관의 부채비율은 한국전력공사라는 거대 기업의 예외값(outlier) 효과도 크다. 한전의 부채규모는 146조 원이다. 우리나라 350개 공공기관 전체 부채액의 1/4을 차지한다. 한전의 부채가 최근 급격히 상승하는 바람에 한전 하나의 부채가 공공기관 전체의 부채비율 통계에 착시효과를 불러일으키는 부분도 있다.
실제로 한전을 제외한 부채비율을 보면 2017년 160%에서 2021년 136%로 크게 낮아졌다. 내친김에 한전뿐만 아니라 자원공기업 4개(한국가스공사, 한국석유공사, 한국광해광업공단, 대한석탄공사)의 부채를 제외하고 전체 공공기관 부채비율을 보자. 2017년 146%에서 2021년 118%로 크게 떨어졌다. 우리나라 사기업 부채비율과 거의 비슷해졌다.
▲ 공공기관 부채 및 부채비율 출처 : 이상민, 김용원(2022), 공공기관 부채와 경영상황 진단
ⓒ 이상민, 김용원
비싸게 사서 싸게 파는 전기
이제 공공기관 부채 문제를 좀 더 분석적으로 볼 수 있게 됐다. 공공기관 전체 문제는 아니다. 부채비율이 높은 일부 공공기관의 문제를 '공공기관의 방만경영'이라고 뭉뚱그려서 표현하면 안 된다. 그래서 이제 우리가 해야 할 일은 일부 공공기관이 왜 부채비율이 높은지 그 원인을 정확히 파악하는 것이다.
첫째, 한전을 살펴보자.
한전은 최근 부채비율이 드라마틱하게 커지고 있다. 2017년 149%에서 2021년에는 223%로 급증했다. 올해는 더욱 안 좋아질 것이 확실하다. 이렇게 부채비율이 안 좋아진 이유는 영업이익이 꾸준히 적자가 나기 때문이다. 한전의 영업이익률은 2017년 8.3% 흑자에서 2018년 적자 전환했다. 2021년은 -10%에 육박하고 올해는 더 나빠질 것으로 예상된다.
영업이익 악화의 이유를 따져보자. 원가 상승이 문제인지, 아니면 방만 경영 때문인지 파악해보자. 매출총이익률은 매출액에서 원가를 제외한 비율이다. 매출총이익률 하락은 매출이 줄지 않았다면 원가상승을 의미한다. 2021년 매출총이익률은 -5%에 육박한다.
매출총이익률이 적자라는 의미는 원가보다 낮은 가격에 전기를 판매했다는 의미다. '세상에 밑지는 장사는 없다'는 말이 있지만, 밑지는 장사도 있다. 바로 한전이 그렇다. 전기를 사오는 가격보다 더 싸게 판다면 아무리 경영을 합리화하더라도 큰 폭의 적자가 날 수밖에 없는 구조적 문제가 있다는 뜻이다.
반면, 방만한 경영 여부를 짐작할 수 있는 판매비및관리비율을 보면 4.6% 내외로 그대로 유지된다. 한전의 영업이익률 적자의 원인은 경영비용 증가가 아니라 원가 증가라는 의미다.
▲ 2017~2021년 한전 부채비율 증가 현황 ⓒ 이상민
그리고 매출원가 상승은 전적으로 원재료 가격 상승이다. 원재료는 37% 급등했고 급여는 2.1% 상승했다. 37% 오른 가격으로 전기를 사서 더 싸게 판매한다면, 적자가 나지 않을 방법이 없다.
결국 한전의 높은 부채비율 증가는 방만한 경영이라기보다는 원재료 상승을 전기요금에 반영하지 못했기 때문이다. 그리고 물론 전기요금 동결은 한전이 바라는 바가 아니다. 정부 정책이 그러했기 때문이다. 요금 동결이라는 정부 정책을 충실히 따랐다는 이유로 '방만경영'의 손가락질을 받는다면 억울할 수도 있겠다.
▲ 한전의 매출원가 세부 내역(단위 : 백만 원)
ⓒ 이상민
이에 따라 한전의 부실을 일부 떠안을 수밖에 없는 한전 자회사에도 부실이 전가된다. 한전과 한전 자회사의 전기요금 계약에 따라 한전 자회사는 시장 전기요금을 한전에 그대로 청구할 수 없다. 실제로 한국동서발전, 한국남동발전, 한국남부발전, 한국중부발전 등은 모두 최근 정부가 지정한 14개 재무위험 기관에 포함되었다.
탁월 등급 받았는데 재무위험 기관?
▲ 지난 6월 30일 정부가 한국전력공사와 철도공사, 석유공사 등 14개 공공기관을 재무위험기관으로 분류했다. 수익성이 악화하거나 재무구조 전반이 취약한 이들 기관을 특별관리하겠다는 것이다. ⓒ 연합뉴스
그런데 놀라운 것은 이 중 한국동서발전이 2021년도 공공기관 경영평가에서는 유일하게 탁월 등급(S)을 받았다는 사실이다. 탁월 등급에 선정된 기관은 한국동서발전이 유일하다. 14개 재무위험 기관을 발표한 시점은 지난 6월 30일이었는데 경영평가 결과는 그보다 10일 전에 발표됐다. 2021년도 경영에 탁월등급을 받고 몇 달 뒤에 재무위험기관에 포함되면 시장의 예측가능성이 저해된다.
마찬가지로 재무위험기관에 선정된 남동발전, 남부발전, 중부발전 모두 2021년 경영평가에서 우수(A) 등급을 받았다. 경영평가에서 탁월이나 우수 등급을 받으면 경영평가 정책상 성과급이나 복리후생비에 인센티브가 발생한다. 경영평가 등급이 높으니 성과급을 줘야 할까? 아니면 재무위험기관에 선정되어서 허리띠를 졸라매야 할까. 이미 한전 및 자회사는 경영평가에 따른 성과급을 '자율' 반납하도록 '권고' 받기도 했다.
둘째, 한국석유공사, 한국가스공사, 한국황해광업공단, 대한석탄공사 등 자원공기업 4개사를 살펴보자.
자원공기업 4개 중, 한국석유공사, 한국가스공사, 한국광해광업공단 부채는 이명박 정부 시절 해외자원개발사업으로 인한 재무 악화로 설명이 가능하다. 당시 취득한 해외 자산의 상당수는 매각조차 불가능한 가치가 없는 자산들이다. 단기간에 재무상황을 개선하기 어렵다. 대한석탄공사도 산업 전환에 따라 이미 회생이 어렵다는 사실은 시장 참여자에게 잘 알려져 있다.
▲ 한국가스공사 부채비율 변화 손상차손 인식액. 2013년 0.6조 원, 2016년 1조 원, 2017년 1.6조 원, 2020년 0.5조 원
출처 : 이상민, 김용원(2022), 공공기관 부채와 경영상황 진단,
김정곤(2022), 한국가스공사 부채 원인진단(공공기관 경영분석 연구 발표 기자간담회)
ⓒ 이상민 외
실제로 한국가스공사의 부채비율을 보면 2007년 228%에서 2008년 438%로 그야말로 '퀀텀점프'했다. 그 이후에는 현재까지 부채비율이 유지되고 있다. 2008년 이후 당기순이익이 적자가 난 해의 공통점이 있다. 바로 이전의 손상을 인식한 해라는 점이다. 결국 가스공사의 높은 부채비율의 책임은 2008년도의 해외자원개발에 있다.
특히 한국가스공사의 판매비와 관리비율은 1%대로 유지되고 있다. 1%대의 낮은 경영비용을 방만경영이라고 부르기는 좀 어렵다. 다만 최근 원료비 상승으로 재무상태가 더 나빠질 우려가 있는 것은 사실이다.
▲ 한국가스공사 판매비 및 관리비율
ⓒ 이상민
유럽 국가들은 주택용 가스 요금을 2022년 1년간 평균 약 75% 인상했다. 우리나라 가스요금은 거의 변화가 없다. 최근 유럽국가는 10%가 넘는 살인적인 물가상승률을 기록한다. 이에 비하면 우리나라 물가상승률 5% 정도는 양반이다.
유럽국가들이 우리나라보다 물가 인상으로 더 고통받는 데는 가스비 등 공공요금 인상도 영향을 주고 있는 것으로 보인다. 우리나라는 가스 수입 원가가 상승해도 이를 공공요금 인상으로 반영하지 않는다. 가스공사가 그 부담을 떠안는 구조다.
▲ 유럽 주요국 주택용 가스요금 비교 출처 : 김정곤(2022), 한국가스공사 부채 원인진단(공공기관 경영분석 연구 발표 기자간담회) ⓒ 김정곤
"재무건전성 Vs. 공공성" 가치 상충
정리해보자.
첫째, 우리나라 전체 공공기관의 부채액은 증가했지만 부채비율은 하락해왔다.
둘째, 한전과 자원공기업의 높은 부채비율이 우리나라 전체 공공기관의 부채비율에 대한 통계적 착시를 만든다. 한전과 자원공기업을 제외한 우리나라 전체 공공기관의 부채비율은 지속해서 낮아져서 사기업 부채비율 평균과 비슷한 수준까지 낮아졌다.
셋째, 한전의 높은 부채 비율은 경영비용 증가가 아니라 증가한 원료비를 전기료에 반영하지 못했기 때문이다.
넷째, 가스공사 등 자원공기업의 높은 부채 비율은 지난 이명박 정부의 자원외교의 부담을 떠안았기 때문이다. 또한, 최근 원재료 가격 상승을 가격에 반영하지 못한 탓도 있다.
결국, 한전 또는 가스공사의 부채비율을 근본적으로 낮추려면 전기요금이나 가스요금 같은 공공요금을 인상해야 한다. 그러나 공공요금 인상은 물가상승이나 서민 부담 증가 같은 부작용을 초래할 수밖에 없다. 이에 공공기관 재무건전성이라는 가치와 공공요금 부담 완화라는 두 개의 상충하는 가치에 대해 국민적 합의를 구할 필요가 있다.
국민적 합의에 대한 전제조건은 물론 정확한 현실 진단이다. 어떤 공공기관이 부채비율이 높고 그 원인이 무엇인지 구체적으로 분석해야 한다. 또한, 비효율적 경영을 했다면 추상적 비판이 아니라 특정 공공기관을 콕 집어서 정확히 어떤 경영 판단이 비효율적이었는지 구체적으로 밝히고 수정하도록 하자.
예를 들어 한전은 2021년 벌칙성 과징금이 10억 원에 달한다. 세금 납부를 충실히 하지 않아 가산금을 내거나 장애인 의무고용을 충족하지 않아 납부한 과징금 등이다. 한국수력원자력, 한국중부발전도 5억 원 이상의 과징금을 납부했다. 이런 잘못된 부분은 구체적으로 지적하고 비판하자.
'방만경영'이라는 단어로 뭉뚱그리는 비판보다는 "전기요금(또는 가스요금) 현실화를 위해 요금 인상을 어떻게 할까?", "장애인 의무 고용률을 높이고자 어떤 노력을 해야 할까?" 등등의 건설적인 비판을 보다 치열하게 해보자. 그것이 공공기관의 효율성을 실질적으로 증대시키는 방안이다.
▲ 이상민 / 나라살림연구소 수석연구위원
ⓒ 이상민
필자 소개 : 이 글을 쓴 이상민 나라살림연구소 수석연구위원은 정부 예산서를 분석하는 타이핑 노동자입니다. 중앙정부와 지방정부의 예산서, 결산서, 집행 내역을 매일 업데이트하고 분석하는 일을 합니다. 재정 관련 정책이 법제화되는 과정을 추적하고 분석하는 덕업일치 타이핑 노동자입니다. 주요 저서로 <한국의 신복지체제의 재정전략>, <지방의정백과>(이상 공저) 등이 있습니다.