'대충' 할까 두렵다... 대전·충남 통합에 던지는 8가지 의문

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정부가 대전시와 충청남도의 통합(아래 '대충통합')을 전격적으로 추진하고 나섰다. 지방선거를 불과 6개월 앞둔 시점이다. 이를 두고 국민주권과 주민 주권을 무시한 졸속 추진이라는 비판이 제기되고 있다.

정부는 앞으로 한 달간 공론화와 숙의 과정을 거치겠다고 하지만, 연말연시의 어수선한 분위기를 고려하면 실제 가용 시간은 그리 길지 않을 것이라 생각한다. 결국 몇 차례의 형식적인 공청회로 명분을 쌓고, 주민투표라는 정공법 대신 여론조사라는 편법으로 시·도민의 의사를 갈음하고, 시도의회의 의결로 합리화되는 것은 아닐지, 우려스럽다. 국가 대사(大事)가 그야말로 '대충' 추진되고 있는 것 아니냐는 지적이 나오는 이유다.

'대충 통합'의 명분은 크게 두 가지다. 수도권과 경쟁할 수 있는 광역지방정부를 구축하는 것, 그리고 이를 통해 일극 체제를 타파하고 지방소멸에 대응하겠다는 것이다. 그러나 이 명분과 실제 효과 사이에는 논리적 인과관계도, 실체적 상관관계도 보이지 않는다는 게 필자의 의견이다. 이에, 공론화 과정에서 반드시 짚고 넘어가야 할 여덟 가지 의문을 제기한다.

1. 통합으로 수도권과 경쟁할 수 있는가, 오히려 수도권의 확장에 그치지 않겠는가?

통합론자들은 대전의 과학기술과 충남의 제조업이 결합해 '규모의 경제'와 산업 간 시너지를 이룰 것이라 주장한다. 하지만 이는 희망 섞인 기대일 뿐, 구체적인 근거가 부족하다. 인구 360만의 통합시가 2600만의 거대 수도권과 체급(360 대 2600) 면에서 상대가 될 수 있는가?

서울은 단순히 규모가 큰 것이 아니라 세계도시 네트워크의 한 축으로서 비즈니스·인력 생태계와 인프라에서 압도적 우위를 점하고 있다. 광역 교통망 확충으로 수도권과 대전·충남의 물리적 거리가 1시간 이내로 줄어들면, 오히려 '수도권 블랙홀'(빨대 효과)을 심화해 수도권의 경계를 천안·아산을 넘어 대전·충남까지 넓혀주는 '수도권 비대화'의 결과로 귀결될 위험이 크다고 생각한다.

대전과 충남의 통합을 통해 수도권과 '경쟁'하기보다, 각자의 고유한 특성을 살린 수도권과 차별화된 발전 전략을 유지하면서, '기능적 협력'을 강화해야 수도권에 흡수되지 않고 생존할 수 있는 것 아닐까?

2. 지방소멸 대응이 목적이라면, 광주·전남 통합이 우선 아닌가?

대전·충남은 다른 지역에 비해 상대적으로 지방소멸 위험이 적은 편이다. 통합으로 소멸 위기를 극복하는 것이 목적이라면 훨씬 심각한 상황에 놓인 광주·전남 지역의 통합이 우선되어야 하지 않을까.

광주·전남의 인구 규모는 약 320만 명으로 대전·충남과 큰 차이가 없고, 수도권과의 물리적 거리도 충분해 흡수 위험이 상대적으로 낮다. 독자적 발전 전략을 수립하기에도 유리하다. 통합의 실효성을 검증하기 위한 실험으로는 오히려 더 적합한 모델이다. 그럼에도 굳이 대전·충남을 1순위로 내세우는 의도는 무엇인가?

3. 천문학적 통합 비용은 누가, 어떻게 감당할 것인가?

'대충통합'에는 직접 비용(인프라 건설 등)뿐 아니라 환경 파괴 비용, 사회적 갈등 비용, 거대 관료화에 따른 행정 비효율(X-비효율), 시스템 표준화 등 숨겨진 비용이 막대하다.

문제는 재원이다. 지자체 자체 재원으로는 도저히 감당할 수 없다. 결국 국가재정지원, 특별회계 설치, 교부세 가산, 민간투자 유치에 의존할 수밖에 없다고 생각한다. 불확실한 민간투자를 제외하면 사실상 중앙정부 재정에 대한 의존이다.

그러나 중앙정부의 재정 여건은 넉넉하지 않다. 2026년 예산안에서 관리재정수지 적자가 100조 원을 넘을 것으로 전망된다. IMF가 경고하였듯이 국가 부채는 빠르게 증가하고 있다. 중앙정부가 과연 약속한 수준의 재정 지원을 지속해서 이행할 수 있을까. 특별법이 통과되더라도 국가 재정이 악화하거나 정치적 상황이 변해 지원이 축소될 경우, 막대한 SOC 비용은 지방의 빚으로 고스란히 지역 주민의 몫으로 남게 될 것이다.

4. 대전·충남에만 특혜를 줄 때 발생하는 형평성 문제는 어찌할 것인가?

'대충통합'은 전국적 광역 통합 경쟁을 촉발할 것이다. 이미 한 차례 실패한 부산·경남, 대구·경북 통합 논의도 다시 고개를 들고 있고, 광주·전남 등도 예외일 수 없다. 중앙정부는 이 모든 통합에 필요한 천문학적 비용을 감당할 수 있는가. 특정 지역에만 특혜를 줄 수도 없다. 결국 부담은 미래 정부와 국민에게 전가될 것이다.

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5. 환경 파괴와 사회적 갈등 비용은 누가 부담하는가?

광역 경제권을 만든다며 산과 바다를 파헤치는 대규모 개발은 '탄소중립'이라는 시대적 과제와 정면으로 배치되며 식량안보를 위협한다. 무엇보다도 통합이란 명분으로 환경규제가 완화되고 그린벨트 해제가 쉬워지는 등 개발주의가 기승을 부리면서 전국적으로 난개발이 가속화될 것이다.

통합에 따른 사회적 갈등 비용은 눈에 보이는 건설비보다 훨씬 치명적일 수 있다. 행정통합은 단순한 지도 변경이 아니라, 수십 년간 다르게 살아온 조직과 주민의 이해관계를 강제로 재조정하는 과정이다. 행정통합은 청사 입지, 예산 배분, 행정서비스 격차, 관료 조직 내부 갈등, 주민 정체성 혼란 등 격심한 갈등을 불러온다.

환경을 파괴하고 공동체를 찢어놓으며 얻는 경제 성장이 과연 누구를 위한 것인지 물어야 한다.

6. '대전 블랙홀' 현상과 지역 내 불균형 심화는 어떻게 해결할 것인가?

현재 거론되는 통합 방안은 대전 중심의 '경제과학수도' 조성에 치우쳐 있다. '대충통합'은 지역 내 불균형을 심화할 것이다.

광역 교통망이 깔리면 충남 소도시 주민들이 오히려 대전의 대형 병원이나 상권으로 흡수되어, 충남 외곽 지역은 더 빨리 소멸할 수 있다. 소외 지역도 발생할 것이다. 천안, 아산, 대전 등 이미 발전한 거점 도시 위주로 예산이 쏠리고, 부여, 서천, 청양 등 낙후 지역은 통합 이후에도 우선순위에서 밀릴 수 있다는 불만이 나오고 있다. 대전과 충남의 상생 발전 방안은 있는가?

7. 지방분권과 주민자치는 퇴보하는 것이 아닌가?

통합론자들은 중앙정부로부터 강력한 권한을 가져오는 '지방분권'을 요구한다. 국세와 지방세 비중을 8대2에서 5대5로 하자는 주장도 한다. 수십 년간 진전이 없는 지방분권과 국세·지방세의 획기적 개선이 '대충통합'으로 추진될 수 있을까. 진정으로 지방분권을 원한다면, 지방분권 개헌이 먼저 되어야 할 거 아닌가.

설사 지방분권이 제한적으로 추진된다 해도, 주민자치의 실현과는 거리가 멀다. 행정 구역이 거대해짐에 따라 주민 개개인의 목소리가 행정에 반영되기 어려워질 것이다. 기초지자체(시·군·구)의 권한이 광역(특별시)으로 집중될 경우, 풀뿌리 민주주의는 더욱 위축될 우려가 있다.

인구 360만의 거대 자치단체장은 정치적 비중이 커지는 만큼, 생활 밀착형 현안보다는 대규모 SOC 사업이나 거대 담론에 집중할 가능성이 높다. 도시형 대전과 농어촌형 충남의 정체성이 섞이면서 지역정체성이 약화하고, 주민의 자치 활동이 위축되고, 각 지역의 특수성을 살린 개성 있는 발전을 저해할 것이다.

'대충통합' 이전에 읍면 자치의 부활 등 풀뿌리 민주주의를 강화하는 것이 먼저 아닐까? 통합론자들은 "통합하지 않으면 더 뒤처진다", "지금 아니면 기회가 없다"라고 말한다. 그러나 이것은 미래 전략이 아니라 불안을 자극해 숙의를 생략하려는 시간 압박의 정치일 뿐이다. 국가의 공간 구조를 바꾸는 문제에 '지금 아니면 안 된다'라는 논리는 성립할 수 없다.

8. 천문학적 비용을 '땅'이 아닌 '사람'의 삶과 행복에 투자한다면 어떠한가?

수도권 집중의 본질은 의료, 교육, 일자리, 주거 등 삶의 질 격차에 있다. 지금까지의 SOC 중심 균형발전 정책이 실패했음에도 또다시 토목 사업에 수십조 원을 쏟아붓는 것이 정답인가? 그 예산을 지방의 공공 의료 시설 확충, 무상 진료, 지방대학 무상 교육 등 파격적인 사회서비스에 투자한다면 지방의 정주 여건은 획기적으로 개선될 것이다. 또한, 토지보유세를 강화하여 부동산 가격 격차로 인한 지방의 소외를 해소하고, 그 재원을 지방의 기본권 보장에 사용하는 것이 훨씬 실효성 있는 대안이 아닐까?

맺음말

대전·충남 통합은 단순히 행정 구역을 합치는 기술적인 문제가 아니다. 그것은 이 땅에 살아가는 주민들의 삶의 양식을 결정하고, 국토의 미래 지형을 바꾸는 중차대한 설계다. 하지만 지금 정부는 마치 시간에 쫓기듯, 선거라는 정치적 셈법에 매몰되어 '대충' 진행하고 있다.

진정한 지역 균형 발전은 '규모의 경제'라는 허상에서 나오는 것이 아니라, 그 지역에 사는 사람이 행복하고 존엄하게 살 수 있는 '삶의 질'에서 시작되어야 한다. 지금 우리에게 필요한 것은 거대 도시를 만드는 콘크리트 공학이 아니라, 소외된 지역 없이 '아프면 돈 걱정 없이 양질의 진료를 받고, 누구나 돈 걱정 없이 공부할 수 있는 시스템'을 갖추는 것이다. '선거 공학'으로 추진한다는 의구심을 받으며 통합을 성급하게 추진할 일이 아니다. '사람'과 '미래'를 중심에 둔 긴 호흡의 공론화 과정이 필요하다.