이재명 정부가 출범한 지 100일이 지났다. 진짜 대한민국의 성장 전략을 수립하고 추진하기 위하여 지난 달 국정기획위원회는 123개 국정과제를 선정하고 공개하였고, 지난 9월 16일 정부의 수정과 보안을 거쳐서 5대 국정 목표 123개 국정 과제가 국무회의에서 확정되었다.
국정기획위원회는 국정 과제의 선정과 함께 정부조직개편TF를 구성하여 정부조직개편안을 만들어 대통령실에 보고하였고 당정대(黨政大) 논의를 거쳐서 정부조직개편안을 국회에 넘긴 바 있다.
새 술은 새 부대에 담아야 하지만 모든 중앙정부조직의 구조와 기능을 개편할 필요는 없을 것 같고, 그동안 사회 문제가 된 정부 조직과 기능을 조정하고 새로운 시대에 부합하도록 관련한 정부 조직과 기능만을 재편하는 것이 필요하다. 국민의 선택으로 새로운 정부가 출범한 만큼 국정 목표와 과제를 실천하고 책임을 질 수 있도록 여야는 조속히 협의를 통하여 정부조직법의 개정과 관련 부수법안을 통과시켜야 한다.
대한민국호(號)는 망망대해의 바다에 떠 있는 것과 같이 국제 사회에서 저성장이 고착화되고 있고, 저출산과 고령화 그리고 지역의 소멸 현상이라는 2, 3중의 파고를 잘 극복해야 내야 한다. 세계적으로 1등을 하는 민간 기업이 더 많아져야 하고, 국제적인 경쟁력을 갖는 혁신기업이 더 많이 탄생해야 한다.
최근 K문화가 세계적으로 널리 알려지면서 덩달아 대한민국에 대한 평판과 인식이 높아지고 있다. 이렇게 급변하고 있는 경제사회적인 정책 환경에서 다시 대한민국의 경제적인 재도약과 국민의 행복을 위해서 정부기관과 공공기관의 혁신은 필수적이며, 정부의 적극적인 재정 정책과 공공기관의 경제적, 사회적 역할을 통하여 민간 부문의 변화와 혁신을 도와주고 국가 성장의 마중물이 되어야 한다.
그러기 위해서 예산과 자산을 보유하고 있는 공공기관의 적극적인 기능과 역할이 국가 성장을 위해서 중요해진다. 최근 인공지능 시대가 등장하면서 이재명 정부는 미국과 중국이 주도하는 AI 분야에서 5년간 100조 규모의 예산을 집중하여 새로운 국가 성장의 계기를 만들려 하고 있다. 이와 같이 대한민국의 새로운 성장을 위하여 개발연대 시대와 같이 에너지, SOC, 산업진흥을 위한 공기업의 역할도 중요하지만 문화, 사회복지, R&D, 보건의료까지 민간 부문이 할 수 없는 공적인 역할을 공공기관이 맡아야 한다.
국제적으로 선도적인 AI의 산업을 활성화하기 위하여 전력망 확충이 필수적이며, 민간발전도 기여할 수 있겠지만 한국전력, 6개 발전사, 한전KPS 등 전력 공기업의 역할이 무엇보다 중요하다. 국가의 경제성장을 위하여 싸고 양질의 전력을 공급하는 것은 물론이고 전국에 고속도로나 철도망을 구축하는 것과 같이 에너지 고속도로로서 촘촘한 전력망을 구축해야 된다.
그렇지만 공기업이나 준정부기관들은 전통적으로 대리인 문제로 인하여 비효율적이라는 오명을 벗어 던져야 하고 공공기관 지배구조 개편과 같은 혁신 노력을 통해서 국가성장과 발전을 견인하는 국가 성장의 동력으로서 다시금 태어나야 한다.
1960년대부터 정부투자기관으로부터 현재 공기업과 준정부기관의 관리정책을 맡고 있는 정부 부처는 당시 경제기획원으로부터 출발하여 현재의 기획재정부이다. 지난 문재인 정부의 코로나 위기 기간 동안 소상공인과 자영업자의 소득 보전이나 국민의 경제 회복을 위한 국민지원금 정책과 관련하여 기획재정부의 소극적인 대응과 관련하여 정치권에서 "대한민국이 기획재정부의 나라냐"라는 비판이 있기도 했다. 아마도 기획재정부가 경제정책부터 예산, 재정, 조세, 국고 및 국제금융, 공공기관 관리까지 관할하면서 적극적인 역할을 다하지 않았다는 것에 대한 정치적인 비판일 것이다.
그런 비판을 받던 기획재정부가 이재명 정부가 출범하면서 예산과 재정을 담당하는 기획예산처와 경제정책, 조세, 금융, 국고, 공공기관 관리를 담당하는 재정경제부로 조직이 개편될 예정이다. 이렇게 역대 정부에서 정부 조직이라는 정부 구조를 개혁하는 이유는 단순하게 조직 구조를 붙이고 떼고 하는 것은 아닐 것이고 시대의 변화에 맞게 정부의 기능을 더 효과적으로 수행하도록 개편하고 상호 견제와 균형의 민주주의의 원리가 작동하도록 정부 조직의 구조와 기능을 변화시키는 것이 근본적인 목적일 것이다.
국제적으로 보면 국가가 소유하고 있는 공기업에 대하여 소유권의 행사를 하나의 정부 부처에 집중하라는 것이 <OECD 공기업 지배구조 가이드라인>의 권고사항이다. 국가가 소유권을 가지고 있는 공기업과는 달리 정부 업무를 위탁대행하는 준정부기관의 경우에는 국가마다 명칭과 기능도 다르기도 하고, 준정부기관을 관리하고 감독하는 정부부처도 각각 다를 수밖에 없다. 그래서 유럽에서는 준정부기관을 "Public Bodies"라고 부르기도 하고 몸으로부터 팔 길이만큼 떨어져 있는 자율적인 기관이라는 의미에서 "Arm's Length Bodies"라고 부르기도 한다.
영국의 경우에는 준정부기관이 400여 개나 되는데 공기업과 달리 개별 정부기관이 관리와 감독권을 가지고 있지만 감독부처와 관계없이 자격과 경력을 갖춘 준정부기관의 임원 인사를 추천하기 위하여 임원의 적격성 검증과 선임 절차를 관장하는 공공인사위원회(The Commissionner For Public Appointments)를 내각사무처에 두고 있기도 하다.
우리나라의 경우에 2007년 공공기관의 운영에 관한 법률(일명 공운법)을 제정하면서 OECD의 공기업 지배구조 가이드라인의 권고를 따라서 기존의 정부투자기관인 공기업뿐만 아니라 유럽과는 달리 준정부기관에 대한 관리권까지도 기획재정부에 집중시켰다. 그래서 다른 나라와 달리 다른 정부부처나 민간전문가 등 이해관계자가 참여할 수 있는 공공기관 관리정책에 대한 최고의 심의의결기구로서 "공공기관운영위원회(일명 공운위)"를 설치한 바 있다.
그러나 공운위 민간위원의 구성과 활동내역을 보게 되면 역대 정부마다 차이가 있겠으나 공공기관 관리정책과 관련된 소관 정부부처가 적극적으로 참여하였다고는 볼 수 없고, 민간 학계를 제외하고는 언론, 경제 등 다양한 민간전문가나 노동계 등 이해관계자가 전문성에 기반을 두고 활발하게 참여하였다고도 평가할 수는 없을 것 같다.
공공기관의 관리와 정책 분야에 대한 경력과 전문성을 갖춘 일부의 전문가가 공운위 위원으로 참여한 바는 있겠지만 공운위가 다양한 이해관계자나 관련 정부부처가 참여하는 공공기관 정책이나 소유권을 결정하는 최고 거버넌스(지배구조)로서 작동하였다고 할 수는 없을 것이다. 그래서 그간 양대 노총 공공부문 노동조합대책위원회(양대 노총 공대위)는 "공운위가 기획재정부의 거수기 역할에 머물고 있다"는 비판을 하였다.
그동안 공운위를 민주화하고 대표성과 전문성을 강화하기 위하여 양대 노총 공대위는 공운위를 대통령이나 국무총리 소속의 행정위원회로 독립시킬 것을 주장하였다. OECD 국가들에서 공기업의 국가소유권 행사기관을 재무부에 두는 경향이 있지만 준정부기관의 관리권까지 하나의 정부기관에 집중하는 사례는 많지 않다는 점을 지난 국정기획위원회는 고려했을 것이다. 특히 우리나라의 경우에 장관급 독립행정위원회를 만들려면 일정 규모의 조직구조와 공무원 정원을 확보해야 하므로 공운위를 독립행정위원회로 만들게 되면 오히려 공공기관의 경영자율성을 침해하고 공공기관에 대한 규제가 강화될 수 있다는 점을 고려할 수밖에 없었을 것이다.
그래서 기획재정부에서 분리되는 재정경제부 소속으로 공운위를 두되 비상임인 민간공동위원장과 민간위원 중에서 정무직인 상임위원을 두고 민간위원의 수를 확대하여 민주적인 통제를 강화하도록 했다. 현재 기획재정부 공공정책국의 정원과 기능을 공운위 사무처 또는 사무국으로 이관토록 하여 조직개편에 따른 공공기관에 대한 통제권이 확대되는 것을 경계하고 있는 것 같다.
다만 2003년 노무현 정부에서 공공기관의 관리정책 기능을 당시 기획예산처에 두고 있었지만 이재명 정부에서는 분리되는 기획예산처에 공운위를 두지 않고 재정경제부 소속기관으로 재편하려는 것은 국가경제의 진짜 성장을 위하여 공공기관의 적극적인 경제사회적 역할에 정책적인 중점을 두는 공운위를 재정경제부 소속으로 재편하되 독립성을 부여한다는 정책적 의도 때문일 것이다.
국가의 지속가능한 성장은 민간부분이 견인하여야겠지만 행정과 공공기관이 성장의 마중물의 역할을 잘할 때만이 가능하고, 주기적인 경제위기와 코로나 위기와 같은 국가위기를 잘 극복한 국가에서는 공공부분이 적극적인 역할을 할 수 있었다는 국제적인 교훈을 잊지 말아야 한다.
또한 악마는 디테일에 있다고 하는 바와 같이 현재 국회에서 기획재정부에 대한 정부조직법 개정과 공운법 개정을 하고 있고, 국회의 정부조직법과 공운법 개정 이후에 후속 조치로 정부는 시행령과 직제의 개편을 하게 될 텐데 "민주적인 공운위 개편"이라는 정책적인 취지가 훼손되지 않도록 노력할 것을 기대해 본다.
이재명 정부에서 공공기관 임직원 42명뿐만 아니라 대한민국의 진짜 성장을 소망하는 모든 국민이 국회와 정부의 후속조치를 지켜보고 있다.
/ 건국대 교수