대한민국이 '지속 가능 발전'하려면

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중첩된 위기

세계는 지금 중첩된 위기를 겪고 있습니다. 레베카 헨더슨은 <자본주의 대전환>에서 환경파괴, 경제적 불평등, 제도의 붕괴를 세 가지 위기로 꼽습니다. 이 세 가지 위기는 우리나라의 상황에서도 다르지 않습니다.

첫 번째 생태적 위기를 살펴보면, 빈곤에서 탈출하기 위해 성장이 필요했던 시절의 개발 정책이 가져온 자연 생태계 파괴가 아직도 이어지고 있습니다. 이미 과잉 상태인 도로나 공항의 건설이 갯벌과 산림을 파헤치는 데 그치지 않고, 토건족들이 자신들의 이익을 위해 만들어 낸 사업으로 강을 막고 물을 썩게 하는 데 이르렀습니다.

2017년 동해 연안의 62%, 남해의 33%, 제주 연근해의 35%에서 백화현상으로 바다의 사막화가 진행되고 있습니다. 기후변화와 누적되는 오염으로 인한 바다와 육지에서의 급격한 생물종 멸종은 식량 위기를 가속할 것으로 우려됩니다. 기후변화로 인한 동물의 이동으로 팬데믹은 더 자주 발생할 것으로 예측됩니다.

이런 상황에서 예일대가 발표한 우리나라의 2024 환경성과지표는 180개국 중 58위입니다. 세부 항목을 보면 기후변화 58위, 환경보건 45위, 생태계 건강성은 100위로 경제적 성과와 심한 불균형을 보입니다. 지속가능발전 이행성과가 166개국 중에서 33위라는 것도 문제지만, 가장 성과가 나쁜 다섯 가지 목표에 기후변화 대응, 육상생태계와 해양생태계의 보전 등 환경지표가 세 가지나 포함된 것도 생태적 위기 시대에 간과할 수 없는 부분입니다. 국가가 균형 잡힌 발전을 이루기 위해서는 생태적 위기에 대한 대응이 시급히 강화돼야 합니다.

두 번째 위기 요인인 불평등도 세계적인 추세처럼 점점 더 커지고 있습니다. 특히, 우리나라의 경우 부의 집중도와 그로 인한 격차가 벌어지는 속도가 OECD 국가 중 멕시코 다음으로 빠르다는 점 그리고 시장에서 발생한 소득 불평등과 빈곤을 개선하는 국가의 역할이 가장 낮다는 점 등이 문제입니다. 세계적 경기침체들이 경제적 불평등이 가장 큰 시기에 발생했다는 점에서 가볍게 넘길 일은 아니며, 이미 부의 집중으로 인한 서민들의 구매력 감소는 소상공인들의 줄폐업을 부르고 있습니다.

더 큰 문제는 경제적 불평등이 사회 전반으로 확산되고 있다는 점입니다. 특히 가계 소득이 교육에 미치는 영향은 능력주의 서사와 맞물려 신분 세습을 강화하고, 강자 동일시와 약자혐오의 사회적 분위기를 만들어 내는 출발점이 되고 있습니다. 세계 1, 2위를 다투는 자살률과 세계에서 가장 낮은 출산율은 국민의 낮은 행복도를 상징적으로 보여줍니다. 낮은 출산율이 국가 소멸을 부를 것이라고 우려하지만, 정작 그 근본 원인인 불평등을 그만큼 진지하게 고민하고 있지는 않습니다. 우리 사회가 대다수의 희생 위에 소수가 풍요와 지배력을 누리는 방향으로 나아가기 위해 희생시킬 제물이 줄어드는 것에 목소리를 높이고 있는 것은 아닌지 돌아볼 일입니다.

세 번째 민주주의 제도의 위기 역시 세계적인 현상입니다. 서구에서는 극우세력이 등장하고 확산해 가는 확연한 흐름이 나타나고 있습니다. 민주주의의 심장이라는 미국에서 2021년 낙선한 트럼프 지지자들이 의회에 난입하는 모습이나, 2024년 재선된 트럼프가 그 폭도들을 모두 사면하는 충격적인 사태는 민주주의 제도의 위기를 상징적으로 보여줍니다.

민주주의 제도의 위기는 지금 우리나라에서 가장 극적으로 겪고 있습니다. 12.3 계엄 사태 이후 민주주의 제도를 파괴하려는 시도와 민주주의를 지키려는 국민의 저항과 극복을 위한 노력이 극명하게 부딪히고 있습니다. 대의민주주의가 제대로 작동되지 않는다는 지적이나, 시장에서 배제되는 국민의 불만이 우경화의 원인이라는 분석과 시장의 정치 지배를 지적하는 목소리 - 우리가 소리치지 않으면 자본주의가 민주주의를 삼켜버릴 것입니다(야니스 바로파키스) - 에 귀를 기울여야 할 시점입니다.

세 가지 위기가 모두 '자본주의의 문제'라고 지적하고, '자본주의의 대전환'을 역설하는 레베카 헨더슨의 주장에 미치지는 못하더라도 오랫동안 경제정책이 다른 영역에 미치는 영향을 외면하면서 성장만을 추구해 왔던 결과라는 점은 부인할 수 없습니다. 이 세 가지 위기는 서로 분리해서 해결될 수 없는 문제일 뿐 아니라, 경제정책의 변화와도 떼어서 생각할 수 없는 문제입니다.

더구나 지금은 문제를 가져온 성장 자체도 유지되기 어려운 상황입니다. 성장 정책의 이론적 근거였던 낙수효과가 없다는 것이 밝혀졌고, 집중된 부는 투자되지 않고 있습니다. 커지는 불평등으로 구매력이 감소해 내수 경기의 회복을 기대하기도 어렵고, 미국의 보호주의, 중국의 기술 추격, 국제 시장의 환경규제 강화 등의 여건으로 보아 수출 중심의 경제도 예전과 같은 성과를 기대하기 어렵습니다. 성장이 어려운 여건에서 성장에 대한 집착을 버리지 못하는 것이 국가 경제를 위험에 빠뜨린다는 케이트 레이워스의 경고를 생각하면 우려는 더욱 커집니다.

문제의 근본적인 해결은 국가의 목표를 다시 세우는 것에서 출발할 수밖에 없습니다. 지금까지와 같이 더 많은 성장을 추구하면서 부를 독점한 소수와 빈곤한 다수가 망가진 자연생태계 속에서 환경오염을 겪으면서 살아가는 사회를 선택한다면 위기들 또한 더욱 커질 수밖에 없고 결과적으로 경제시스템 자체도 유지하기 어려워집니다.

우리가 선택할 수 있는 것은 지금의 위기들이 발생하지 않을 수 있는 새로운 사회경제 시스템으로 전환하는 것뿐입니다. 모든 사람이 풍요로운 자연의 혜택을 누리는 가운데 안전하고 안정적인 삶을 살아갈 수 있는 더욱 형평한 사회, 지속가능한 사회가 국가의 새로운 목표가 돼야 합니다.

지속가능발전 : 중첩된 위기에 대응할 수 있는 담론

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생태계의 보전과 복원을 고려하며, 사회적 형평성을 높이면서 모든 사람이 안전하고 안정적인 삶을 살아갈 수 있는 사회는 불가능할까요?

지속가능발전은 그러한 고민에 대한 대안으로 선언되어 40년 가까운 기간 동안 그 실천 방법을 고민해 온 담론입니다. 지구라는 고립된 생태계에서 무한한 성장이 가능하지도 않고, 무한한 성장이 더 많은 사람의 행복을 보장하는 것도 아니라는 성찰을 바탕으로 지구의 한계 내에서 더 많은 사람이 행복해지는 방법이 무엇일까를 탐구해 왔습니다.

경제학은 자연생태계라는 우리 삶의 기반을 무시해 왔지만, 공기, 물, 토양 등 자연생태계가 제공하는 서비스 없이 인간 사회가 지속될 수 없음은 그것이 오염되거나 부족해지는 순간 명확해집니다. 경제학은 자연 생태계를 훼손하고 불평등을 높이는 지금까지의 성장 방식이 유일한 방법이라고 주장하지만, 그것은 사실이 아닙니다.

국가의 경제성장과 환경보전 정도를 그래프로 그려보면 동일한 경제성장 수준에 있는 국가들 사이에서도 환경보전 정도는 다양하게 나타냅니다. 불평등 역시 마찬가지여서, 많은 나라가 같은 경제 수준에서도 다양한 수준의 불평등을 보입니다. 문제는 어떻게 정책 결정 과정을 관리해서 지속불가능성을 줄이고 지속가능한 사회라는 목표를 향해 나아가게 할 것인가입니다.

우리나라에서 자본주의가 가져온 문제들에 대한 비판은 사회주의를 하자는 것이냐는 면박으로 차단돼 왔습니다. 사회주의는 실행 과정에서 확실히 실패했습니다. 그러나 사회주의의 실패가 자본주의의 완벽함을 입증하는 것은 아닙니다. 자본주의가 가져온 위기들이 자본주의의 존립 기반을 갉아 먹는 지경에 이르고 있다면 자본주의도 변화가 필요합니다.

사회주의 역시 더 많은 생산과 소비가 본질인 산업주의를 숭배하고 있어 지속가능발전에 부합하지 않습니다. 자본주의와 사회주의라는 이분법을 벗어나, 우리가 살고 싶은 사회를 만들기 위해서는 새로운 담론이 필요합니다. 지속가능발전은 그 새로운 담론입니다.

지속가능발전은 양적인 성장이 아니라 질적인 발전을 통해 지구 한계 내에서 번영을 추구하는 것과 모든 사람의 기본적인 필요를 우선 충족하는 것을 핵심 가치로 삼습니다. 지속가능발전은 지난 40년에 가까운 시간 동안 이러한 가치를 실현하는 방법을 꾸준히 다듬어왔으며, 2015년 17개 지속가능발전목표(SDGs)를 설정해 모든 국가가 각 지표의 개선 목표를 설정해 이행해 가도록 하고 있습니다.

경제성장, 불평등, 기후대응, 생태계 보전 등의 지표들이 포괄되어 각각의 지표가 다른 지표들에 미치는 영향을 고려해 전체적인 균형을 추구할 수 있는 체계입니다. 이 목표 체계는 국가나 지방자치단체의 이행 성과를 점검하고 환류함으로써 지속가능발전을 견인할 수 있는 수단입니다. 이 체계는 다양한 분야의 시민들과 전문가들이 참여해 논의하고 합의하는 거버넌스로 운영됩니다.

지속가능발전은 유엔을 중심으로 세계 각국 시민들의 의견을 들어 탄생했고, 185개국 정상들이 모여 각국이 지향해야 할 정책 방향으로 합의한 지 38년이 되었지만, 우리나라에서는 아직도 사회의 기본 가치나 국정의 기조로 확고하게 자리잡지 못한 채 모호하고, 어렵고, 유행이 지난 흐름이라는 비판을 받고 있습니다.

기존의 가치를 가지고 새로운 담론을 보면 모호하고 이해하기 어렵습니다. '민주주의'나 '자유'와 같은 모든 새로 생겨난 담론들도 다르지 않았고, 그 담론들은 지금도 개념에 대한 다양한 해석을 통해 발전해가고 있습니다. 어렵다는 주장은 근본적인 변화를 회피하려는 기업들이 개념을 축소하고 왜곡시키는 구실이었습니다. 심지어 수백 년 지난 경제이론에 기댄 사람들이 지속가능발전을 지나간 유행으로 치부하고 있습니다.

이 복잡한 사회의 중첩된 위기를 해결하는 하나의 기술이나 정책을 제시하는 것이 오히려 비현실적입니다. 지속가능발전은 쉽기 때문이 아니라 어렵지만 갈 수밖에 없는 길이고, 중첩된 위기들이 사라지지 않는 이상 일시적 유행으로 사라질 것은 아닙니다. 변화를 거부하고 문제를 회피하려는 비판이 아니라 당면한 위기의 본질을 이해하고 근본적인 해결 방안을 모색하는 사고력과 실천이 필요한 시점입니다.

무엇보다도 이제 지속가능발전은 생산소비 구조를 전환해 새로운 경제 기회를 만들고 국제 경쟁력을 높이기 위해서 필수적인 담론입니다. 기후 위기 대응은 화석연료를 재생에너지로 전환하고, 에너지 효율성을 높이는 분야에 새로운 투자 기회를 만들고 좋은 일자리를 만들 뿐아니라 에너지 해외의존도를 낮춰 경제의 불확실성을 해소하는 기회가 될 수 있습니다.

도로와 공항 등 과잉 상태에 이른 SOC 투자를 훼손된 자연생태를 복원하는 회복의 경제로 전환하면 생물다양성 감소를 낮추고 자연생태계의 서비스 질을 높이는 새로운 투자 기회가 만들어집니다. 생산소비구조에서 추출과 폐기를 줄이는 순환경제 모델로의 전환은 자원의 부족을 해소하고 폐기물 처리 과정의 오염과 에너지 소비를 줄이는 방법입니다.

지속가능발전이 경제에 방해가 된다는 생각은 외부화를 통해 사회에 비용을 떠넘김으로써 이익을 챙겨온 기업들이 그 기득권을 지키려는 무책임한, 근거 없는 주장일 뿐입니다. 지속가능한 사회에 이르기 위한 실천, 지속가능발전은 지금까지 경제가 외면해 온 블루오션이고, 새로운 투자기회이고, 경쟁력입니다.

차기 정부의 지속가능발전 제도 혁신 과제

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차기 정부가 정책의 기조를 전환해 국정을 운영한 결과 우리 사회가 얼마나 지속가능한 사회에 가까워지고 있는지는 지속가능발전목표의 이행 성과로 평가될 것입니다. 변화된 국정기조가 각 분야 정책에 제대로 반영되고 있는지, 다양한 이해관계자의 의견이 반영되고 있는지, 다른 분야에 정책과 상충되거나 중복되지 않는지를 통합적으로 점검하고 개선하기 위해서는 지속가능발전 추진 제도들이 재정비돼야 합니다.

김대중·노무현 정부에서는 대통령직속 지속가능발전위원회를 만들어 국제사회에 모델이 되는 활동을 펼쳐왔으나, 이명박 정부는 녹색성장을 내세워 지속가능발전의 가치를 훼손하고 무력화시켰습니다. 문재인 정부 말기인 2022년에야 지속가능발전기본법이 복원됐으나 아쉽게도 운영체계를 회복할 수 있는 시간이 없었습니다.

윤석열 정부에서는 아예 이전 정부 위원회 정비 대상으로 지목되어 무시되다가, 기본법 시행 2년을 넘겨서 지속가능발전위원회를 구성했습니다. 그러나 별도의 사무국조차 없이 국무조정실 일반직 공무원이 담당하고 있고, 2025년 예산이 7억 원도 되지 않아 변화나 성과를 기대하기 어려운 수준입니다. 결과적으로 이명박 정부가 후퇴시킨 수준을 아직 벗어나지 못하고 있는 상태입니다.

그에 비해 지속가능발전은 사회 전반에 폭넓게 이용되고 있어서 2023년 현행법 중 지속가능발전을 반영한 법률이 126건에 달하지만, 그 법들이 실제로 지속가능발전을 이행하고 있는지는 점검되지 않고 있습니다. 심지어 중앙정부와 지방정부들이 시행된 지 2년 반이 지난 지속가능발전기본법조차 제대로 이행하지 않고 있는 실정입니다. 다음 정부 출범과 함께 지속가능발전 운영체계를 복구하고 제도를 정비하는 것이 시급합니다.

▲ 대통령직속 지속가능발전위원회의 복원

국정과제의 연구 및 정책대안 개발, 시민사회 제안 연구 및 정책화, 국가 중장기계획 지속가능성 검토 및 보완, 갈등 사안의 조정 및 대안 마련 등의 역할을 수행했던 참여정부 수준의 기능을 회복하는 것이 시급합니다.

국가지속가능발전 기본계획 및 이행계획의 수립 및 보완과 2년마다 유엔에 보고하는 지속가능발전목표 이행 보고서 작성도 지속가능발전위원회가 담당해야 할 일입니다. 더욱 커진 국민들의 참여 요구에 맞춰 국민들의 제안을 받아들여 숙의하고 정책화하는 기능을 강화하고, 각 부처와 지방정부의 지속가능발전 추진을 지원하고 이행성과를 평가하는 역할도 강화해야 합니다. 국가 지속가능발전 전체를 견인하는 컨트롤 타워로서의 역할이 재정립돼야 합니다.

▲ 지속가능발전기본법 개정

지속가능발전기본법 시행 2년 반이 지났으나 대부분의 지방자치단체들과 중앙부처들이 지속가능발전을 행정의 최종 목적으로 삼아 실효성 있게 이행하지 못하고 있습니다. 모든 주체가 지속가능발전을 제대로 이행할 수 있도록 지원하고 평가할 수 있는 실질적인 수단을 확보하는 것이 필요합니다.

법조문으로만 존재하는 교육, 연구, 컨설팅, 인증 등을 실제로 지원할 수 있는 조직과 지방정부의 지속가능발전 추진 예산을 지원할 수 있는 재정적 수단이 보완돼야 합니다. 지방정부의 지속가능발전 실증 사업을 지원하고, 사회적 갈등 사안의 대안을 제시하고 실행을 지원할 수 있는 실질적인 방안이 필요합니다.

▲ 지속가능발전 평가체계 확립

정부업무평가에 각 부처와 지방정부의 지속가능발전 이행성과를 반영해 지속가능발전 추진 동기를 부여하는 것이 필요합니다. 현재 경제적 성과에 치우친 공공기관 업무 평가에 지속가능발전 이행성과 평가를 반영하는 것도 동시에 시행돼야 합니다. 나아가 정책과 예산의 심의 과정에서 사전에 지속가능성을 평가해 환경적 사회적 문제를 예방하기 위한 방법을 연구하고 실행하는 것도 필요합니다.

▲ 헌법개정에 지속가능발전 가치 반영

1987년 헌법이 반영하지 못한 지속가능발전을 사회의 가장 기본적인 가치로 헌법에 반영하는 것이 필요합니다. 국민에 국한된 환경권 보호 대상을 모든 사람과 사람 이외의 생물로 확대하고, 현세대와 더불어 미래세대의 권리를 보장하며, 지속가능발전을 이행해야 할 의무를 국가뿐 아니라 기업과 시민들에게도 부과해야 합니다.

헌법에 지속가능발전의 가치를 담는 것은 지속가능발전에 대한 낮은 인식을 개선하고 모든 당사자들의 적극적인 참여를 이끌어 내는 가장 좋은 방법이 될 것입니다. 정부의 출범과 함께 헌법 개정 논의를 시작해 2026년 지방선거와 동시에 국민투표에 부치는 것이 가장 바람직할 것으로 보입니다.