'물의 권력'과 참여민주주의

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2018년 6월 8일 국토교통부의 수자원국이 환경부로 이관되면서 오랜 논쟁의 대상이었던 수량과 수질관리가 일원화됐습니다. 이로써 견제와 균형의 논리에 바탕을 둔 수량과 수질의 이원화의 시대가 지나가고 통합물관리에 근거한 물관리 일원화의 시대가 도래했습니다. 물관리 일원화가 실행될 수 있었던 배경은 수자원 개발의 시대가 막을 내리고 수질과 환경에 대한 국민의 요구가 컸기 때문입니다.

아울러 관료주의의 폐해로 국토교통부와 환경부의 갈등이 극심했고, 수량과 수질의 관리를 조화시킬 수 있는 제도적·정치적 장치가 없었다는 데에 있습니다.

물관리일원화는 필연적으로 물에 관련한 권력의 집중을 가져올 수 있고, 참여민주주의에 기반한 통합물관리에 걸림돌이 될 수도 있습니다. 물관리 일원화를 주도한 시민단체 등은 이러한 문제를 해소하기 위해 물관리에 있어서 참여민주주의의 수단으로 통합유역관리를 제도화하도록 제안했습니다.

그러한 논의의 결과로 탄생한 것이 국가물관리위원회와 유역물관리위원회입니다. 제도적으로 이들 위원회의 의사결정은 상향식(bottom-up) 메커니즘을 지향합니다. 가령 다양한 이해관계자로 구성된 유역관리위원회에서 유역계획을 수립하고 이를 종합하여 국가물관리위원회에서 결정하는 방식입니다. 유역간의 문제나 자원배분의 문제는 위원회 간의 협의와 조정으로 결정합니다.

그러나 제도화된 유역관리체계로서의 국가물관리위원회와 유역물관리위원회는 관료주의에 포획돼 적절하게 작동하지 못할 우려가 있습니다. 이들 위원회는 독립된 기관이지만 환경부로부터 인력과 재정면에서 독립돼 있지 못하며 정치적 역학관계도 열위에 있습니다. 위원회 사무국은 환경부에서 파견된 인력이 주류를 이루고 있고, 예산 편성에도 제약을 받습니다.

결국 환경부의 정책 의도와 다른 결정을 하기 어렵다는 것을 의미합니다. 농업용수를 제외한 대부분의 물관리 권력은 환경부로 집중됨으로써 참여민주주의가 제약될 수 있고, 새로운 형태의 견제와 균형이 작용하지 않을 수 있습니다.

현 상황에서 물관리의 참여민주주의를 이뤄가기 위해 물관리위원회의 독립성을 강화하는 것이 필요합니다. 물관리위원회와 환경부와 견제와 균형을 이룰 수 있도록 환경부에 집중된 권력이 물관리위원회로 분산되는 것이 바람직합니다.

그 방안으로는 첫 번째, 물관리위원회의 제도적 권한을 증가시키는 것입니다. 물관리위원회의 계획 수립 기능이 보강되도록 연구･정보기능을 갖추는 것이 필요합니다. 한국수자원조사기술원, 한국환경정책평가연구원, 한국건설기술연구원 등 여러 기관에 흩어져 있는 물관리 연구 기능을 조정하는 방법을 고려할 수 있을 것입니다. 또한 물관리계획에 적절한 일정에 따라 재정이 투입될 수 있도록 계획과 예산의 계층구조를 마련하는 것도 좋을 것입니다.

두 번째, 물관련 갈등을 조정할 수 있는 권한을 부여하는 것이 바람직합니다. 특히 유역간 물배분, 기득수리권의 조정, 상하류간의 이해조정 등에 대한 조정권한을 부여할 필요가 있습니다. 세 번째 사무국의 독립성을 강화하는 것입니다. 사무국의 인적 구성의 환경부 의존성을 줄이고, 자체 채용을 늘리는 것이 바람직합니다.

유역내 참여민주주의를 강화하는 방안도 마련돼야 합니다. 그간에 물관련 투자는 대도시의 성장을 위해 집중돼 왔습니다. 대도시는 많은 인구와 그만큼 많은 국회의원, 재정적 능력 등으로 인해 유역의 의사결정에 대한 영향력도 크며, 상류의 시·군 지역은 상대적으로 의사결정에서 소외돼 왔습니다.

유역위원회를 구성할 때 상류 지역의 목소리가 균형 있고 충분하게 반영될 수 있도록 설계하는 것이 필요합니다. 유역위원회의 유역계획, 갈등 조정이 실현될 수 있도록 유역위원회의 결정과 재정의 집행에 대한 계층 구조를 마련할 필요가 있습니다. 이때 유역위원회의 결정과 유역환경청 또는 수계관리위원회 등의 결정에 충돌을 조정할 수 있는 제도적 틀을 마련할 필요가 있습니다.

지역주민의 실질적인 의사결정 참여를 보장해 풀뿌리 시민운동과 지역주민의 자구적 환경친화적 경제활동을 보호되고 성장할 수 있도록 하여야 합니다. 시·군의 지역단위에는 다양한 배경의 시민 환경 운동이 전개되고 있습니다. 상류 지역 주민들은 상수원보호구역 등 각종 환경규제를 충족시키면서 보다 나은 삶을 영위하기 위하여 분투하고 있습니다.

예를 들어 친환경농산물, 친환경 관광상품 또는 친환경 지역을 브랜딩하여 소득을 높이는 노력을 하고 있습니다. 이러한 활동들을 적극적으로 지원하여 상류 지역이 지속가능한 발전을 이룰 수 있도록 하여야 합니다. 물관리위원회는 지역주민에게 권력을 분산시킬 수 있는 좋은 제도적 틀입니다.

물관리일원화는 개발 중심에서 환경 중심으로 패러다임이 전환되는 과정에서 수량과 수질의 견제와 균형이 시대적 소명을 다함에 따라 실현됐습니다. 그러나 물관리일원화는 물의 권력을 집중시킬 수 있는 위험을 내포하고 있습니다. 따라서 물관리 일원화의 근본적인 취지인 통합물관리를 실현하기 위해 노력해야 합니다. 통합물관리는 물관리 권력의 적절한 분산과 견제와 균형을 기초로 한 참여민주주의로 실현될 수 있을 것입니다.