| 부동산 정책 전문가이자 토지정의 운동가인 대구가톨릭대학교 경제금융부동산학과 전강수 교수가 경제정의와 부동산 문제에 관해 정론을 피력하고 그때그때 부각하는 경제 이슈를 해설하는 '전강수의 경세제민'을 연재합니다. '경세제민'은 세상을 잘 경영해 국민을 편안히 한다는 뜻으로 썼으며 이 말을 줄인 것이 '경제'이기도 합니다. 필자는 대한민국이 해방 후 농지개혁으로 잠시 실현했던 '평등지권 사회'를 회복하기를 꿈꿉니다.[편집자말] |
지난 1월 18일 문재인 정부에서 청와대 참모와 장관을 지낸 인사들을 비롯하여 전직 주요 기관 기관장들이 모여 사의재(四宜齋)라고 하는 정책포럼을 공식 결성했다. 사의재는 다산 정약용이 유배 시절 기거했던 곳의 이름이다.
이미 1월 초에 관련 기사가 보도되었는데, 그에 따르면 김수현, 김상조, 김현미 등 문재인 정부 부동산 정책을 설계하고 실행했던 핵심 인사들이, 윤석열 정부가 문재인표 정책을 하나씩 뒤집자 이에 반발하며 문 정부의 유산을 계승하겠다는 취지로 포럼 결성을 추진했다고 한다(<중앙일보> 1.6)
이 기사를 보는 순간, 필자는 이들이 문재인 전 대통령을 정조 대왕쯤으로 여기고 자신들은 다산 정약용쯤 된다고 믿는 건가 하는 생각이 들었다. 실제 포럼 출범식에는 이 세 사람이 참석하지도 않았고 또 직책을 맡지도 않아서, 그들이 포럼의 출범과 운영에 어느 정도 영향력을 발휘하는지 확인하기가 어렵다.
윤석열 정부가 과격하고 무리한 세제 규제 완화 정책으로 문 정부의 부동산 정책을 뒤엎고 있는 것은 사실이다. 이런 정책이 뿌리를 내리고 나면 장차 거시경제 환경이 달라질 때 다시 한번 투기 광풍이 불어닥칠 가능성이 크다. 양식 있는 학자들과 시민사회단체가 윤석열표 부동산 정책을 비판하며 그 위험성을 낱낱이 밝히고 있는 것은 그 때문이다.
하지만 그렇다고 해서 이 시점에 문 정부 정책 담당자들이 나서서, 문재인표 정책을 옹호한다는 명분으로 윤석열 정부 부동산 정책을 비판하려는 것은 적절치 않다(물론 실제로 포럼 사의재가 이런 방향으로 활동을 벌일지는 좀 더 두고 봐야 알 수 있다).
엄청난 실정(失政)으로 국민의 눈에 피눈물 나게 만들고, 마침내 윤석열 정부의 탄생을 방조한 책임이 이만저만이 아니지 않은가. 지금이야말로 스스로 '폐족(廢族)'이라 여기고 반성과 성찰에 몰두할 때가 아닌가. 문재인 정부 부동산 정책에 대해서는 심도 있는 평가가 꼭 필요하다. 그런데 당사자들이 스스로 잘했다 여기며 반성할 생각이 없어 보이니, 그들에게 심도 있는 평가를 기대하기는 어려울 것 같다.
문재인 정부의 부동산 정책에 대해서는 '완전한 실패작'이라고 하는 평가가 압도적이다. 역대 정부 최고의 집값 폭등과 최다의 풍선 효과를 기록한 데다가 임기 초반 하늘을 찌르던 지지율을 까먹고 마침내 정권까지 넘겨주었으니, 그런 혹독한 평가가 나오는 것도 무리가 아니다.
문재인 정부 임기 말 정책 실패가 완연해지자, 국민의힘과 보수 언론 그리고 시장만능주의자들은 몇 가지 메뉴를 정해서 문재인 정부 부동산 정책을 집중적으로 공격했다. '문재인 정부 부동산 조세정책은 세금폭탄 정책이다', '문 정부가 주택 공급을 게을리하는 바람에 부동산값이 폭등했다', '문재인 정부의 부동산 정책은 노무현 정부 정책의 재판(再版)이다', '문재인 정부의 부동산 정책을 주도했던 인사들은 헨리 조지를 추종하는 조지스트이다' 등등.
이런 비판은 지금도 언론 지면을 장식하고 있어서 일반 시민 가운데 그것을 사실로 받아들이는 사람이 많다. 하지만 팩트체크를 해보면, 이 비판들 가운데 극히 일부만이 진실이고 나머지는 모두 가짜뉴스임이 금방 드러난다. 그러므로 문재인 정부 부동산 정책에 대한 평가를 보수 세력에게 맡겨두기도 어렵다.
정책 철학의 부재
문재인 대통령이 노무현 정부 청와대에서 요직에 있었고, 노무현 정부 부동산 정책의 실무 책임을 맡았던 인사가 문재인 정부 부동산 정책의 방향타를 잡았다는 이유로 두 정부의 부동산 정책이 유사할 것이라 여기는 사람들이 많다. 하지만 외견상 드러난 것과는 달리, 두 정부의 부동산 정책에는 뚜렷한 차이가 있다.
노무현 정부는 부동산 문제를 근본적으로 해결하려는 정책 의지가 확실했던 반면, 문재인 정부는 그런 생각은 없이 부동산 시장에서 '소란'이 일어나지 않게 적당히 관리하는 일에 매달렸다. 노무현 정부는 장기적이고 근본적인 부동산 정책을 수립해 한국의 부동산 제도를 정의롭고 효율적으로 개혁하고자 노력한 반면, 문재인 정부는 오로지 단기 조절 정책에 몰두했다. 두 정부의 부동산 정책은 장기주의와 단기주의로 극명히 대별된다.
▲ 노무현-문재인 전 대통령. ⓒ 오마이뉴스
두 정부 간의 이런 차이는 정책 철학의 문제로 귀착된다. 노무현 정부의 부동산 정책에는 '시장친화적 토지공개념'이라는 철학이 깔려 있었던 반면, 문재인 정부의 부동산 정책에는 철학이라고 할 만한 것이 들어 있지 않았다. 그저 수단 방법 가리지 않고 시장을 안정시켜야 한다는 정도의 인식이 깔려 있었다고나 할까. 문재인 정부가 부동산 정책을 펼치면서 우왕좌왕했던 데는 철학 부재라는 요인이 결정적으로 작용했다.
필자는 윤석열 정부의 부동산 정책에 대해 비판적인 견해를 갖고 있지만, 윤 정부가 시장만능주의라는 철학을 갖고 나름대로 일관성 있는 정책을 추진하고 있다는 점만은 인정한다. 그것이 부동산 부자들과 토건족의 이익을 우선시하는 이데올로기에 불과하지만 말이다.
문재인 정부처럼 철학 없이 가격 동향에만 매달리면서 국민의 시선을 거기에 집중시키면, 정책 내용은 엉망이 되고 국민으로부터 좋은 평가를 받기도 어렵다. 문 정부가 핵심 정책 목표를 집값 잡기가 아니라 불로소득 환수와 주거권 보장에 맞추었더라면, 상당한 성과를 거두면서 여론의 지지도 받을 수 있었을지 모른다. 가격이란 정부 정책으로 정확히 조절할 수 있는 대상이 아니지 않은가.
극단을 오간 부동산 조세 정책
문재인 정부는 출범 전부터 그리고 출범 후 약 3년 반 동안 보유세 강화 정책에 미온적이었다. 출범 직전 문재인 대선 캠프는 기자회견을 열어 부동산 불로소득을 차단하는 효과가 큰 보유세 강화 정책을 시행할 계획이 없다고 발표함으로써 투기를 잠재울 의지가 없음을 알리는 신호를 부동산 시장에 보냈다.
출범 2년 차인 2018년 보유세 강화 정책으로 투기를 막으라는 사회적 압력이 강해지자, 문 정부는 '재정개혁특별위원회'라는 민간위원회를 만들어 정책 설계의 책임을 떠넘겼다. 위원회가 최종 보고안으로 올린 것은 종부세를 기껏 1조 원 정도 더 걷는 내용이었고, 당시 기획재정부는 이 방안조차 무시한 채 7천억 원 증세안을 정부안으로 확정했다. 그야말로 '찔끔 증세'의 전형이었다. 이 찔끔 증세 정책은 2020년까지 효력을 발휘했다.
문재인 정부가 부동산 조세 정책의 방향을 크게 전환한 것은 2020년 후반이었다. 7.10 대책을 발표해 취득세·양도세·종부세 등 부동산 조세의 다주택자 가산세율을 크게 높이는 동시에, 11월 3일에는 공시가격 현실화 계획을 발표해 보유세 과표 산정의 기초인 공시가격을 시가의 90%까지 높이기로 한 것이다. 이는 부동산 정책 실패에 대한 비난이 폭주하자 허겁지겁 만든 정책이었다.
보유세 강화 정책은 한국 부동산 정책의 오래된 숙제이기는 하지만, 아무렇게나 보유세를 높이기만 해서 되는 일이 아니다. 보유세를 강화하되 거래세는 완화하고, 가액 기준의 일률 누진 과세 방식을 적용하며, 세 부담이 급증하지 않도록 하는 장치를 마련해야만 성공을 기대할 수 있다. 임기 말 문재인 정부의 부동산 조세 정책은 이 세 가지 원칙을 하나도 지키지 않았다.
보유세와 거래세 심지어 양도소득세까지 모조리 강화했으며, '1주택자 = 실수요자, 다주택자 = 투기꾼'이라는 프레임을 더욱 공고히 하면서 다주택자에게 과중한 세율을 적용했고, 공시가격 급등으로 세 부담이 급증하는 것을 막지 않았다. 아래 표 2021년 다주택자에게 적용하는 종부세 가산세율이 0.1~0.5%에서 0.6~3%로 대폭 올라갔음을 보여준다.
▲ 연도별 주택분 종부세 세율(%) 3주택 이상(조정대상지역 2주택 포함). 출처: 기획재정부, ‘종부세는 정부안으로 정상화되어야 합니다.’, 2022. 11. 27.
ⓒ 기획재정부
주택 종부세에 한정해서 말하자면 2020~2022년에 세액은 1.5조 원 → 4.4조 원 → 4.1조 원으로 급증했다(2022년에는 약 9조 원으로 늘어나게 되어 있던 것을 윤석열 정부가 공정시장가액비율을 100%에서 60%로 낮추는 바람에 4.1조 원으로 감소했다). 과세 인원도 66.5만 명 → 93.1만 명 → 122만 명으로 대폭 늘어났다.
실제로 2021년 대폭 강화된 종부세가 고지되자 수도권 곳곳에서 세 부담의 폭증과 불공평성에 대한 시비와 불만이 분출했다. 서울에 공시가격 15억 원짜리 아파트와 13억 원짜리 아파트 두 채를 가진 소유자의 경우 종부세가 2020년 2650만 원에서 2021년 6856만 원으로 폭증했다. 세 채를 가진 경우 세 부담 증가는 더 심했다. 더욱이 보유 가액은 같은데도 보유 호수에 따라 세 부담에 큰 차이가 발생해 곳곳에서 형평성 시비가 일었다.
여기에다 취득세와 양도소득세도 함께 무거워졌으니 한마디로 다주택자에게 '부동산세 폭탄이 투하되었다'고 비난하더라도 지나친 일은 아니다. 부동산값이 오를 대로 오른 상태에서 무리하게 추진된 과세 강화 정책은 격렬한 조세 저항을 불러왔고, 마침내 수도권 민심이 돌아섰다. 보유세 강화가 올바른 정책 방향이기는 해도 이처럼 일부 계층에게 '폭탄'을 퍼붓듯이 무리하고 과격하게 추진할 일은 아니었다.
과녁을 빗나간 주택 공급 정책
문재인 정부는 임기 초반부터 줄곧 주택 공급을 확대하는 정책을 펼쳤다. 2018년 9.13 대책으로 3기 신도시 개발이 시작됐고, 2020년 8.4 대책에서는 2028년까지 수도권 지역에서 총 127만 호를 공급하겠다는 계획을 발표했다. 2021년 2.4 대책에서는 127만 호에 61.6만 호를 추가하는 역대 최대 수준의 주택 공급 계획을 밝혔다. 그 결과 노무현 정부 이후의 정부들과 비교할 때, 문재인 정부의 수도권 주택 공급 물량은 역대 최고치를 기록했다. 그런데도 국민의힘과 보수 언론은 문재인 정부가 공급을 등한히 해서 집값이 폭등했다고 비판했다. 참으로 터무니없는 가짜뉴스다.
국민의힘과 보수 언론의 비판이 엉터리였다고 해서 문재인 정부의 주택 공급 정책이 올바른 방향으로 추진됐다고 단언할 수는 없다. 특히 문 정부의 주택 공급 확대 정책에 시장 조절이라는 목표가 크게 작용했다는 점은 문제다. 부지불식간에 시장만능주의자의 공급부족론을 받아들인 셈이다.
노무현 정부 때부터 등장한 공급부족론은 집값 폭등의 원인을 주택 공급 부족에서 찾고, 해결책을 주택 공급 확대에서 찾는다. 상품의 가격은 수요와 공급의 상호작용으로 결정되는데도 이 견해의 주창자들은 주택 수요에 대해서는 철저히 함구한다.
외견상의 공급 부족은 수요 팽창에 의해 일어날 수도 있고, 공급 축소에 의해 일어날 수도 있다. 그러나 공급부족론자들은 이 두 경우를 구분하지 않는다. 후자, 즉 공급 축소 때문에 발생하는 공급 부족이 집값 폭등의 원인이라고 주장하려면, 수요 쪽에는 거의 변화가 없는 상태에서 주택 공급이 뚜렷하게 감소했다는 증거를 제시해야만 한다. 하지만 그들은 어떤 증거도 제시하지 않는다. 그러고는 수요 초과로 발생한 현상을 공급 부족 때문이라고 강변한다.
▲ 서울 여의도 63스퀘어 전망대에서 바라본 서울 시내 아파트. 2023.1.18 ⓒ 연합뉴스
지난 몇 년 동안 한국의 정책 공론장에서 공급부족론의 영향은 광범위했고 위력은 강력했다. 극소수를 제외하고는 이 견해가 진실인 양 보도하는 언론사들이 태반이었으며, 부동산 시장 전문가들도 대부분 이에 토대를 두고 시장을 진단하고 대안을 제시했다. 정치인들도 예외는 아니었다. 국민의힘 소속 정치인들은 말할 것도 없고, 문재인 정부 인사들까지 공급부족론을 받아들였다. 나중에는 더불어민주당의 유력 정치인들도 마찬가지였다.
한국은 전 세계에서 대표적인 토건 국가다. 전체 산업에서 건설업이 차지하는 비중이 기형적으로 크고, '토건족'이 경제 정책과 부동산 정책을 좌지우지하는 까닭에 붙여진 이름이다. 지금까지 토건족은 부동산 경기가 침체할 때는 부동산 경기 부양 정책을, 부동산 투기 열풍이 불 때는 주택공급 확대 정책을 정부에 요구하며 이익을 챙겨왔다. 문재인 정부의 수도권 주택공급 확대 정책도 외형상 주택가격 안정을 표방했지만, 실상은 토건족의 이해를 챙기는 성격이 강했다.
주택 공급확대 정책은 시장 조절용 정책으로는 부적합하다. 가격 폭등기에는 새로운 투기를 촉발해 가격 폭등을 자극하고, 가격 하락기에는 가격 폭락을 가속화하는 작용을 하기 때문이다. 한마디로 말해 그것은 경기불안정화 정책이다. 문재인 정부는 이런 정책을 부동산 시장 안정화의 수단으로 삼고 대대적으로 추진했으니 보통 잘못이 아니다.
더 근본적으로는 분양주택 공급에 정부가 개입하는 일 자체가 잘못이라는 점을 지적하고 싶다. 분양주택 공급은 민간 건설업체의 자율적 판단에 맡겨야 한다. 자본주의 시장경제에서 매매되는 상품의 공급량 결정에 정부가 일상적으로 개입하다니 말이 되는가. 시장의 기능을 추앙하는 부동산 시장만능주의자들이 주택 공급에 대해서는 정부가 개입해주기를 기대한다. 철학과 정책 대안의 부조화가 선명하게 드러나는 경우다.
물론 정부가 공급 측면에서 관여해야 할 일도 있다. 바로 저소득층과 청년층에게 주거권을 보장하기 위해 그들의 능력으로 접근할 수 있는 저렴한 주택을 공급하는 일이다. 이를 위해서는 토지를 국가가 소유하는 것이 필수적인 전제 조건이다. 그렇게 하지 않으면 저렴한 주택의 공급 자체가 아예 불가능하기 때문이다.
토지를 국가가 소유하면서 공급하는 공공주택에는 공공임대주택과 토지임대부 주택 두 가지 유형이 있다(토지임대부 주택이란 토지는 공공이 소유하면서 건물만 분양하는 주택을 가리킨다). 공공임대주택은 문재인 정부 임기 중에 어느 정도 공급이 증가했지만, 토지임대부 주택은 전혀 공급되지 않았다.
임기 말까지 문 정부의 관심은 민간분양주택 공급을 장려하고 공공분양주택 공급을 확대하는 데 있었다. 예컨대 문재인 정부 최후의 주택 공급 대책으로 불리는 2.4대책(2021년)에는 수도권에서 층수 제한 완화와 용적률 상향으로 공중 공간을 확보해 주택 공급을 확대하겠다는 내용이 들어 있었는데, 총 공급물량의 70~80%는 공공분양 주택으로 잡혀 있었다.
마지막으로 한 가지, 문재인 정부 주택 공급 정책에서 드러난 수도권 중심주의를 지적하지 않을 수 없다. 예를 들어 2.4대책의 주택 공급 목표는 2025년까지 전국에서 총 83.6만 호를 공급한다는 것이었는데, 그 가운데 서울을 포함한 수도권이 61.6만 호(74%)를 차지했다.
투기 열풍이 서울과 수도권을 중심으로 불었으니 주택 공급도 그 지역 중심으로 해야 한다고 생각했겠지만, 이는 그렇지 않아도 심각한 수도권과 지방의 불균형을 더욱 심화할 수밖에 없음을 염두에 두지 않은 큰 실책이다. 문재인 정부 들어서 지역균형 발전 정책이 등한시되고 있다는 소문이 항간에 파다했는데, 주택 공급 정책을 보면 그 소문이 진실에 가까웠다고 판단하게 된다.
▲ 문재인 대통령이 2017년 8월 17일 오전 취임 100일을 맞아 청와대 영빈관에서 열린 출입기자들과 취임 후 첫 기자회견에서 질문에 답하고 있다. 이 자리에서 문 대통령은 “부동산 가격이 또다시 오를 기미가 보인다면 정부는 더 강력한 대책도 주머니 속에 많이 넣어두고 있다는 말씀을 드린다”고 밝혔다. ⓒ 연합뉴스
오류를 반복하지 않기 위해
역대 정부 최고의 집값 폭등과 최다의 풍선 효과를 기록했다는 이유를 들어 문재인 정부 부동산 정책을 완전한 실패작으로 규정하면, 그건 결과론적 해석에 불과하다고 변명하는 사람들이 있다. 사상 유례없는 유동성 과잉을 이유로 어떤 정책을 펼쳤더라도 결과는 비슷했을 것이라고 애써 주장하는 사람들도 있다. 문재인 정부 부동산 정책의 설계와 실행에 관여한 인사들은 대개 그렇게 생각할 것이다.
하지만 이 글에서 보았듯이, 그런 이유로 문 정부 부동산 정책을 옹호하기에는 정책 내용에 치명적인 결함이 한둘이 아니다. 그러니 문재인 정부에 참여했던 인사들, 특히 부동산 정책에 관여했던 인사들은 윤석열 정부가 문재인표 정책을 뒤집는 것에 반발하기에 앞서 먼저, 문재인표 정책에 어떤 문제가 있었는지, 어떻게 했으면 좋았을지 진지하게 돌아볼 필요가 있다.
이번에 이 일을 정성껏 해서 그 결과를 기록으로 남겨놓지 않으면, 장차 진보개혁 세력이 다시 집권할 때 문재인 정부가 저지른 오류를 그대로 반복할 것이 뻔하기 때문이다.