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선거제도 개혁이나 정치개혁에 관한 전망을 묻는 질문에 대한 답변은 늘 비관론이 우세하다. 2020년 위성정당 사태를 겪으면서 그 경향은 더욱 짙어졌다. 사회운동의 일각에서 선거제도 개혁운동에 참여해온 필자로서는 이러한 비관주의를 마주하는 것이 제법 익숙하면서도 피곤한 일이다.
그런데 지난 몇 년간 정치개혁 입법의 성과는 적지 않았다. 2020년 이후의 대표적인 성과로 △비례대표 국회의원 후보의 기탁금 액수 인하 △선거방송에서 수어 또는 자막방영 의무화 △재외투표소 설치요건 완화 △국회의원‧자치단체장‧지방의원의 피선거권을 25세에서 18세로 하향 △유권자 연령 18세로 하향 △지방의회 선거구 간 허용 인구편차를 4:1에서 3:1로 강화 등을 들 수 있다.
이밖에 2022년 지방선거에서는 광역의원 39명, 기초의원 51명을 증원했으며, 3~5인을 선출하는 기초의원 선거구 11개를 시범 도입하기도 했다. 아울러 선거운동 시기 집회나 모임, 시설물, 광고물 등에 대한 공직선거법 규제 조항이 위헌 또는 헌법불합치 결정을 받아 개정될 예정이다. 또한 헌재 결정에 따라 지방의회 의원도 후원회를 둘 수 있도록 법률 개정이 이뤄질 전망이다.
이런 결과가 어디까지 사회운동의 성과인지, 유권자들에게는 얼마나 만족감을 주었는지 측정하기는 쉽지 않다. 하지만 적어도 선거제도와 정치개혁이 꾸준히 지속되어 왔다는 점은 충분히 확인할 수 있다.
물론 이런 변화를 두고도 개혁입법 성과는 크지 않으며, 근본적인 수준의 개혁은 이뤄지지 않았다고 반론을 제시할 이들이 적지 않을 것이다. 그러나 흥미롭게도 냉소적 태도를 지니고 있는 이들도 대부분은 선거제도 개혁의 필요성 자체를 부정하지는 않는다.
그렇다면 지금 필요한 것은 비관적 전망보다는 선거제도 개혁의 조건과 가능성, 그리고 방향을 면밀하게 분석하고 설정하는 데서 출발하는 것이 아닌가 생각된다.
위성정당으로 이득 봤을까?
▲ 여야 중진 의원 9명이 1월 9일 오후 국회 소통관에서 기자회견을 열고 "여야를 넘어 다수 의원들이 참여하고 공감할 수 있는 정치개혁의 '최대공약수'를 만들자"며 초당적 의원모임을 제안했다.
ⓒ 연합뉴스
여의도의 다수파인 비관론들자들에 따르면 올해 선거제도 개혁은 이뤄질 가능성이 없다. 그렇다면 현행법상 부칙으로 있는 이른바 '캡 조항'의 개폐 여부만 논의될 것이다. 그래서 결국 내년 총선에서는 준연동형 비례대표제가 다시 실시될 것이라고 한다.
이럴 경우 거대 양당은 위성정당 재창당의 유혹에 시달리게 된다. 물론 여의도의 전문가들에 의하면 위성정당은 언제든 재창당 가능하다. 그런데 국민의힘 계열 정당에서 먼저 주도했던 위성정당 창당이 실제 보수에게 실리가 있었는지 되짚을 필요가 있다.
지난 2020년 총선 후 중앙선관위는 '제21대 국회의원 선거 외부평가'라는 연구용역을 발주했다. 한국정치학회가 수행한 해당 연구용역 결과보고서는 600페이지가 넘는 방대한 분량을 담고 있다. 그 중 제일 흥미로운 것은 위성정당이 없었을 경우를 시뮬레이션한 연구결과다.
보고서에 게재된 아주대 강신구 교수의 연구는 거대 양당이 각각 위성정당인 더불어시민당과 미래한국당을 창당하지 않았을 경우에 각당이 얻었을 의석수를 추정한다. 더불어민주당은 실제 총선 결과보다 11석, 국민의힘 계열 정당은 4석이 감소된다. 반면 정의당은 7석, 국민의당은 5석, 열린민주당은 3석이 증가한다.(아래 표 참조)
▲ 준연동형 비례대표제 도입의 효과 제21대 국회의원선거 외부평가(강신구, 한국정치학회, 2020, 59면에서 발췌 인용)(단위 : 의석수)
ⓒ 강신구
만약 위성정당 창당을 하지 않았다면 보수계열 정당은 국민의힘과 국민의당을 합쳐서 107석으로 현재보다 1석을 더 얻었을 것이고, 더불어민주당과 열린민주당은 합쳐서 175석으로 오히려 8석이 감소했을 것이다. 물론 정의당이 13석을 얻게 되지만 민주당과 정의당의 공조는 제한적이고, 국회 의사결정구조에서 180석이 가진 함의까지 생각한다면 국민의힘으로서는 득보다는 실이 더 컸던 셈이다.
더 재미있는 것은 기존의 병립형 비례대표제를 유지했을 경우 국민의힘 계열 정당은 지금보다 오히려 1석을 더 잃었을 것이라는 점이다. 또 만약 준연동형이 아니라 독일식 연동형 비례대표제가 도입되었다면 민주당 계열 정당은 지금보다 더 적은 의석을 차지했을 것이고, 국민의힘은 지금보다 더 많은 의석을 차지했을 것이다.
이런 상황에서 굳이 국민의힘이 다시 온갖 정치적 비난을 감수하고 위성정당 재창당을 할 유인이 있을까? 또는 준연동형 비례제를 유지할 이유가 있을까?
필자가 지적하고 싶은 것은 연동형 비례대표제와 같은 비례성 높은 선거제도가 특정 진영에게 결코 유리한 것이 아니라는 점이다. 물론 기존의 '단순 소선거구 + 병립형 비례제 또는 준연동형 비례제'는 제3당 이하의 소수정당에게 부당한 선거제도다. 그러나 그 뿐 아니라 기존제도가 원내 제2당에게도 치명적인 결과를 가져올 수 있는 제도라는 점을 환기하고자 한다.
2020년 총선에서 국민의힘의 참패나, 2008년 총선에서 민주당의 참패는 사실 기존 선거제도의 승자독식 구조가 제1당에게는 지지율보다 더 많은 의석을, 제2당에게는 큰 타격을 준 명백한 사례였다.
▲ 2019년 12월 27일 서울 여의도 국회 본회의장에서 준연동형 비례대표제 도입을 골자로 하는 공직선거법 개정안 표결 처리를 강행하려 하자 자유한국당 의원들이 의장석으로 향하는 통로를 막고 문희상 국회의장을 향해 '민주주의는 죽었다, 독재가 시작되었다'라고 적힌 피켓을 던지는 등 거칠게 항의하고 있다. ⓒ 남소연
따라서 2023년 현재 선거제도 개혁에서 거대 양당의 당리당략에 따른 계산식이 도출된다. 총선에서 제1당이 될 충분한 자신감이 있는 정당은 기존 병립형 선거제도로 회귀하거나 현재 선거제도를 유지하려고 할 것이다. 그런데 최근 1년간의 각종 지표를 보면 그 어느 정당도 내년 총선에서 제1당을 자신하기 어려운 상태다.
차기 총선에서 제1당을 자신하기 어려운 양대 정당이 자신의 손실과 상대 당의 이득을 최소화하려면 지금보다 비례성이 더 높은 선거제도를 채택하는 것이 오히려 당리당략에 부합하는 현명한 선택인 셈이다.
윤석열 대통령이 중대선거구제의 부분도입을 시사하는 신년 인터뷰를 한 것도 결국 현재의 선거제도가 가져올 수 있는 승자독식의 결과가 누구에게 유리할지 알 수 없는 상황에 대한 염려로 이해해도 무리는 아니다.
물론 같은 의미에서 민주당 역시 안심할 수 있는 상황은 아니다. 민주당은 1987년 이후 호남과 영남의 인구 차이 및 영남에서 압도적 열위라는 조건 아래 늘 수도권에서 신승해서 원내 과반을 노려야 하는 포지션에 위치해왔다.
비록 윤석열 정권의 지지도가 높지 않은 상황이라고 하더라도 2021년 서울시장 재보궐선거와 2022년 대선 및 지방선거 결과를 놓고 볼 때, 내년 총선에서 수도권 지역 압승을 낙관하기는 쉽지 않다. 거대 양당이 가진 이념과 정책을 떠나, 각 정당에서 비례성 높은 선거제도의 도입을 고려할 이유는 충분하다.
조건은 국민공감대와 비례성 개선
2023년 선거제도 개혁이 이뤄지기 위해서는 두 가지 조건이 충족되어야 할 것이다. 개혁입법 과정에서 국민적 공감대를 확보할 수 있느냐와 현행 제도보다 비례성이 개선되는 선거제도로 개혁이 되느냐의 문제다.
2020년 당시 위성정당이 창당될 수 있었던 것은 패스트트랙을 통해서 준연동형 비례대표제를 도입하는 과정에서 범사회적 공감대 구축에 성공하지 못했기 때문이라는 점을 부인할 수 없다.
이런 차원에서 정치개혁공동행동은 국회에 '㈎정치개혁 범국민 논의기구'의 구성을 작년부터 꾸준하게 촉구해왔다. 진보와 보수를 망라한 사회적 대화기구를 국회의장 산하에 구성해서 선거제 개혁방향에 대해 범국민적 합의를 형성해야 한다는 문제의식이었다.
다행스럽게도 국회에서 이에 호응하여, 지난 연말 선거제 공론화에 관한 예산이 책정되었으며, 선거제 공론화에 관한 조사를 추진하고 있다. 아울러 지난 1월에 국회의장 직속으로 '헌법 개정 및 정치제도 개선 자문위원회'가 여야 및 학계 원로들이 참여하여 발족됐고, 여야 중진 9명이 참여하는 초당적 정치개혁 의원모임이 공식 출범하게 됐다. 모두 고무적인 일이다.
▲ 21대 총선 이틀 전인 2020년 4월 13일 국회사무처가 21대 국회의원 배지를 공개했다. ⓒ 국회사진취재단
선거제도 개혁 과정에서 국회와 사회운동 진영은 공히 시민들이 참여하고 토론할 수 있는 공론의 장을 조성하고, 구체적인 선거제도 개혁 방안에 대한 심도 깊은 토론을 할 수 있는 기회를 반드시 마련해야 할 것이다.
다음으로 선거제도 개혁방향의 내용이다. 선거제도 개혁에서 특정안을 최선의 안으로 주조하는 것은 쉬운 일이 아니며 가능한 일인지도 의문이다. 모든 제도에는 장단점이 있기 마련이며, 사회단체나 학계에서도 선거제도 개혁안에 대한 평가와 선호가 결코 단일하지 않다.
중요한 것은 특정 진영이나 정당에 대한 유불리가 아니라 득표율과 의석수 간의 불비례 현상을 해결하는 비례성의 증진이다. 기존 제도에서 과대대표 또는 과소대표된 집단들의 목소리를 정확히 반영할 수 있는 대표성을 확보하는 데 도움이 되는 방안인지가 주요한 판단 근거가 되어야 한다. 그리고 외국의 사례에 비춰 볼 때 단점이 확연한 안은 무엇인지 분석과 합의가 가능하다. 이에 기반하여 구체적인 법안들이 개혁적인지, 무늬만 개혁인지를 점검할 필요가 있다.
법으로 위성정당 막아야
현재 국회에는 다양한 선거제도 개혁 법안들이 발의되어 있다. 민주당의 경우 당론은 없지만 현재 10개 법안을 발의했다. 크게 분류하면 다음과 같다. 이밖에도 민주당에서는 2~3개 정도의 법안을 추가로 발의할 것으로 보인다.
△소선거구제와 준연동형을 유지하면서 비례대표 명부를 권역별로 제출하는 권역별 비례제안(김영배 민형배 김두관 김민철) △기존 소선거구제를 광역단위 개방형 정당명부 대선거구제로 전면적으로 전환하는 안(박주민 김상희) △4인 이상의 중대선거구제와 준연동형을 적절히 배합하는 안(전재수 이탄희 이상민) △병립형으로 복귀하면서 지역구 의석과 권역별 비례대표를 1:1 비율로 개편하는 안(김종민)
국민의힘의 경우 기존 병립형으로 복귀하는 안을 주요 내용으로 하는 6개의 대동소이한 법안(전주혜 곽상도 권성동 김은혜 장제원 김성원)을 발의했을 뿐이다.(일부는 의원 임기만료로 폐기) 다만, 윤석열 대통령이 신년 인터뷰에서 도시지역 중심의 2~4인 중선거구제를 화두로 꺼내놓은 상태다.
정의당도 현재 공식적 당론은 채택하지 않은 상황에서 독일식 연동형 비례제(지역구 240석, 비례대표 120석)를 골자로 하는 안(이은주)을 발의한 상황이다.
▲ 제20대 대통령선거일인 2022년 3월 9일 오전 서울 강서구 현대태권도 체육관에 마련된 화곡8동 제5투표소에서 유권자가 투표용지를 받고 있다. ⓒ 연합뉴스
우선 소선거구제와 준연동형제를 유지하거나, 연동형으로 확대 개편하는 경우에 위성정당 문제에 대한 최소한의 규제가 필요하다. 물론 어떠한 규제책을 만들더라도 2008년의 친박연대, 2020년의 열린민주당과 같은 자발적인 정치적 위성정당의 창당을 막을 법적 방안은 없을 것이다.
다만 법기술적으로 조금 더 섬세한 안을 만들어서 실효성 있는 위성정당 방지법을 만드는 노력은 가능하다. 예컨대 많은 지역선거구에 후보를 공천한 정당이 비례대표 후보를 적게 공천할 경우 그 비율에 따라서 선거보조금을 감액하는 디센티브제를 도입하는 방안이 있을 수 있다.
물론 애초에 선거제도 자체를 위성정당을 만들기 어려운 구조로 만드는 것도 고려해볼 만하다. 스웨덴식 선거제도를 원형으로 하는 박주민 안이나, 이와 유사한 형태를 띠는 김상희 안은 그런 점에서 강점이 있다고 여겨진다.
한편 중대선거구제를 도입할 경우 4인 이하에서는 비례성 증진 효과가 클 것으로 기대되지 않으며 최소 5~6인 이상이 되어야 최소한의 비례성 증진효과가 발생한다는 것이 기존 학계의 연구결과다. 그런 점에서 윤석열 대통령이 제안한 2~4인 단기비이양식 중선거구제안은 기존의 선거제도에 비해서 유권자의 의사가 더 잘 반영되는 비례성 높은 제도라고 보기 어렵다. 또한 실제로 국회에서 통과될 가능성도 없어 보인다.
지난 1월 19일 국회 정개특위에서 개최한 전문가 공청회에 제출된 아주대 문우진 교수의 검토의견에 따르면 현재 제출된 법안 중 비례성 증진효과가 가장 높은 안은 박주민 안과 이은주 안이라고 한다.
소선거구 vs. 중대선거구? 의미 없어
6인 이상 정당명부 대선거구제(박주민 안)와 소선거구제 연동형(이은주 안)이라는 전혀 다른 두 개의 안이 가장 비례성 증진효과가 높을 것으로 예측됐다는 점은 흥미로운 일이다. 이는 현재 언론 등에서 여론조사 설문으로 사용하는 소선거구제 대 중대선거구제라는 구도가 허구적이라는 것을 가리킨다. 관건은 어떤 소선거구제, 어떤 중대선거구제냐이다.
반면 소선거구제를 유지하면서 권역별 비례제를 도입하는 법안들의 경우 권역별 비례대표의 숫자에 따라서 비례성 증진효과가 달라진다는 지적이 국회 정개특위 공청회에 참여한 4명의 전문가 중 3명(문우진 장승진 김형철 교수)으로부터 나왔다. 그 숫자에 따라 실질적 봉쇄조항이 오히려 높아질 수 있고, 지역이 이중대표될 수 있다는 점에서 제도개선 효과가 높지 않을 수 있다는 지적이다.
현 시점에서 사회운동 진영이나 시민사회가 당장 단일한 특정안에 대해서만 폐쇄적으로 적극적인 지지를 천명하는 것은 적절치 않다고 본다. 단지 유권자의 의사가 국회 구성에 제대로 반영되는 선거제도로 개혁한다는 원칙을 확인하면서, 이를 실현할 수 있는 복수의 대안을 수용하는 개방적인 태도를 유지할 필요가 있다. 물론 현재 발의되거나 제안된 법안 가운데서 현재의 선거제도보다 비례성 증진이 보장되지 않는 안에 대해서는 확고하게 반대의사를 표명하는 것을 주저할 필요가 없다.
올해 선거제도 개혁이 가능할지는 미지수다. 그러나 거대 양당에게도 선거제도 개혁의 수요와 가능성은 분명히 존재한다. 필요한 것은 유권자의 의사가 반영되는 비례성이 증진되는 선거제도를 국민적 공감대와 여야 합의를 통해서 도입하겠다는 실천 의지다.
적어도 확실한 것은 아무런 변화가 없는 한 해는 아닐 것이라는 점이며, 개혁의 지평도 닫혀있지 않다는 것이다. 민의가 제대로 반영되는 국회를 구성하기 위한 변화의 장정은 이제 다시 시작되었을 뿐이다.
▲ 김준우 / 정치개혁공동행동 활동가(변호사) ⓒ 김준우
필자 소개 : 이 글을 쓴 김준우 변호사는 정치개혁 분야에서 적극적인 사회운동을 펼치고 있습니다. 2017년부터 지금까지 사회단체의 정치개혁 네트워크인 '정치개혁공동행동' 사무국에서 활동해오고 있으며, 민주사회를위한변호사모임 정치개혁TF 간사를 맡고 있기도 합니다. 그 외에도 서울지방변호사회 프로보노지원센터 센터장, 연세대학교 법학전문대학원 겸임교수, 경기지방노동위원회 공익위원으로 활동 중이며, 2020년에는 정의당 혁신위원을 지내기도 했습니다.