주병기 "삼전닉스, 총수보다 이사회 중심으로... 쿠팡사건, 미국과 정보공유"

▲주병기 공정거래위원장이 11일 오후 세종 정부세종청사 공정거래위원회 자신의 집무실에서 <오마이뉴스>와 만나 과징금 강화 등을 담은 공정거래법 개정과 온라인 플랫폼 공정화법 입법 추진 등 공정거래 정책 방향에 대해 이야기를 나눴다.유성호

"시장은 규제의 집합체입니다. 규제가 없으면 시장은 존재할 수 없어요."

그의 말은 여전했다. 거침이 없었다. 잠시 생각을 가다듬을 때도 있었지만, 질문에 대한 답을 에둘러 피해가지 않았다. 주병기 공정거래위원장이다. 그와의 이야기는 대기업과 재벌 총수, 독과점과 담합, 경제적 강자와 약자, 온라인플랫폼법과 쿠팡 등까지 이어졌다.

지난 11일 오후 정부세종청사 공정위원장 집무실. 이날 오전 세종서 열린 이재명 대통령 주재 국무회의를 마치고 그와 마주 앉았다. 흰색 와이셔츠 차림으로 인터뷰 내내 자신의 생각을 펼친 그에게서 어느새 '학자 주병기'의 모습보단 '시장조정자 주병기'가 드리워 있었다.

자리에 앉자마자, 취임 전 서울대 교수로 있을 때와 지금 무엇이 가장 다르냐고 물었더니 곧장 웃으며 답했다. "학교에 있을 때는 책임은 없지만 객관적, 제3자의 입장에서 사회를 지켜보는 사회과학자로 있었다"면서 "지금은 일종의 플레이어(Player)로서 세상을 보고 있다"고 했다.

"학자일 때는 하고 싶은 얘기를 다 할 수 있었고 문제에 대해서 신랄하게 비판도 할 수 있었는데, 이제 플레이어가 되니까 내가 할 수 있는 게 뭔지, 하기 어려운 게 뭔지도 판단해야 합니다. 내가 하는 말이 어떻게 해석되는지도 신경 써야 하고…."

말투는 조심스러웠지만 이날 그는 자신의 생각을 감추지는 않았다. 오히려 질문이 이어질수록 경제학자로서 오랫동안 고민해 온 불평등과 재벌 문제, 시장과 국가의 역할에 대한 생각을 솔직하게 풀어냈다. 그의 말을 따라가다 보면 지금 공정위가 어디를 바라보고 있는지도 비교적 선명해졌다. 바로 '경제적 강자와 약자'였다.

'학자 주병기' vs '시장 조정자 주병기'

▲ 주병기 "경제적 강자, 반칙으로 성장 못하게 해야... 시장은 규제의 집합체" ⓒ 유성호

주 위원장은 학자 시절에는 대기업집단의 불투명성이나 대기업과 중소기업 사이 불공정 거래 같은 '큰 문제'를 주로 봤다고 했다. 막상 공정위에 와 보니 생각이 조금 달라졌다고 했다. 그는 "생각보다 공정거래 이슈 중에서 조그마한 문제들도 상당히 중요한 것들이 많다는 게 느껴졌다"고 했다. 특히 자영업자와 가맹점주, 특수고용직, 플랫폼 노동자 문제였다. 그의 말이다.

"(학교에 있을때) 불평등에 관심이 많았는데 경쟁정책은 불평등과 직결된다고 보통 잘 생각하지 않거든요. 그런데 우리나라 공정위의 미션(Mission)은 사실 불평등과 굉장히 밀접하게 연결돼 있지요."

한국은 선진국 가운데 자영업 비중이 높고 플랫폼·특수고용 노동시장도 빠르게 커지고 있다. 가맹사업과 하도급, 배달앱 등 공정위가 다루는 영역에 수많은 서민과 자영업자의 생계가 걸려 있다는 얘기다.

"서민경제에서 차지하는 비중이 아주 커요. 공정위가 관할하는 영역이 어떻게 보면 중위소득 미만의 소득 분포를 결정하는 하나의 시장 영역이잖아요. 여기서 얼마나 공정한 거래가 잘 이루어지느냐가 중위소득 미만의 소득 분포를 개선하는 데 상당히 중요한 역할을 할 수밖에 없어요."

소득분배 개선, 주 위원장은 두 가지 조건을 꺼내 들었다. 그는 "시장이 효율적으로 작동하려면 조건이 필요하다"면서 "하나는 공정한 경쟁이 있어야 되고, 또 하나는 협상력의 균형"이라고 했다.

그의 문제 인식은 한국 시장은 이들 두 조건이 제대로 갖추지 못하고 있다는 것. 독과점 시장은 공급자와 수요자의 협상력이 극단적으로 기울어진 대표적인 경우다. 노동시장 역시 마찬가지다. 올해 하반기 공정위가 가장 중점을 두고 추진해야 할 과제가 무엇인지에 대한 그의 답변이다.

"경제적 강자들이 시장지배적 권력, 마켓 파워를 과도하게 남용하지 못하게 절제하게 하는 역할이 (공정위에) 필요하다고 생각해요. 또 하나는 경제적 약자가 기울어진 운동장에서 갖고 있는 과소한 협상력을 보강해 줘야 합니다."

"과징금 내고도 이익 남는데 왜 불공정행위 그만두겠나"

강자의 힘을 어떻게 절제시킬 것인가. 주 위원장의 답은 간단했다. 그는 "제재를 강화해야 하고, 제재가 충분해야 한다"고 강조했다. 대표적인 것이 담합과 독과점이다.

"강자의 시장력을 과도하게 남용하는 대표적인 사례가 담합이에요. 또 하나가 독점적 사업자로서 협력업체들에 불이익을 강요하는 불공정 행위입니다. 경쟁법 용어로 시장지배적 지위 남용이라고 하죠."

그는 현행 과징금 수준으로는 기업의 불법 행위를 억제하기 어렵다고 했다. 다시 그의 말이다.

"시장지배적 지위 남용의 경우 관련 매출액의 최대 6%까지 과징금을 부과할 수 있는데, 독과점 기업이라면 이것보다 훨씬 높은 영업이익을 누릴수 있거든요. 10%, 20%까지 갈 수도 있습니다. 그러면 과징금을 6% 내고도 이익이 됩니다. 불공정행위를 그만둘 인센티브가 전혀 없는 거죠."

그래서 시장지배적 지위 남용의 과징금 상한을 현행 6%에서 20%로, 담합은 20%에서 30%로 높이는 방향으로 관련 법 개정을 추진하겠다고 했다. 이어 "하위 법령과 고시도 이미 손질해 현행법 범위 안에서 과징금 제재의 실효성을 높이는 작업을 진행하고 있다"고 했다.

주 위원장은 여기서 한국 경제의 성장 방식 자체를 지적했다. 과거 경제개발 단계에서는 힘 있는 기업이 일부 법을 위반해도 과도하게 규제하지 않았다. 이른바 '내셔널 챔피언'을 만들어 수출하고 성장하는 것이 중요했기 때문이다. 그는 이를 '특권'이라고 불렀다.

"특권을 부여하는 거죠. 금융에서의 특권, 시장지배적 지위라는 특권. 이런 것을 좀 남용해도 봐주는 거죠. 그렇게 해서 수출을 많이 하고 경제성장을 빨리 높이는 데 더 많은 관심을 기울였던 겁니다. 앞으로는 (우리도) 선진국이기 때문에 더 이상 그렇게 성장 못합니다. 경제적 약자들을 착취해 가면서 수출을 많이 할 수도 없어요. 그런 방식의 성장 법칙은 더 이상 성립할 수가 없는 거죠."

규제나 제재를 강화하면 기업 활동이 위축된다는 재계의 오래된 주장을 거론하자, 그는 고개를 흔들었다. "오히려 정반대"라고 했다. 그는 "경제적 강자들이 탈법·편법·반칙으로 성장을 못하게 하면 경제적 강자들이 정말 올바른 길을 가게 될 것"이라며 "기술혁신을 위해 투자하고 연구개발 투자를 강화하고, 그런 방식으로 기술 경쟁력을 키우려고 할 것"이라고 답했다. 그리고 이렇게 덧붙였다.

"그것이 본업에서 경제적 강자들이 세계적 기업이 되는 길이죠. 제재가 강화되면 기업 경영활동을 위축시키는 게 아니고 기업이 본업에 집중할 수 있게 하는 길이라고 봅니다."

"시장은 규제의 집합체… 규제 없으면 시장도 없다"

대기업집단 이야기가 나오자 주 위원장의 발언은 더욱 분명해졌다. 최근 대기업집단 지정자료를 허위로 제출하거나 계열사를 반복적으로 누락하는 기업이 적발되는 데 대해 물었다. 현행 제재의 실효성이 너무 낮다는 답이 돌아왔다.

현재는 과징금 부과 근거가 없어 주로 고발에 의존한다. 공정위는 법을 개정해 누락 계열사의 자산이나 연평균 매출액 등을 기준으로 최대 10%까지 과징금을 물리고, 산정 기준이 없을 경우 정액 과징금 한도를200억원까지 두는 방안을 추진하고 있다고 설명했다.

기업 입장에선 자칫 신고 실수까지 과도하게 처벌하는 것 아니냐는 불만이 나올 수 있다고 물었다. 그는 '기업의 주인은 누구인가'라는 문제를 꺼냈다.

"우리나라 대부분의 대표 기업들은 개인 회사가 아닙니다. 코퍼레이트(corporate)예요. 코퍼레이트는 말 그대로 공적인 회사입니다. 그런 공적인 회사를 개인 회사처럼 지배하면 안 되잖아요. 공적인 회사를 공적으로 지배하게 하려면 경영의 투명성을 높여야 합니다. 소유구조의 투명성을 높여야 돼요. 이건 제재가 아니고 투명성을 높이는 겁니다. 법 위반을 안 하면 아무런 페널티가 없습니다."

대기업집단의 소유·지배구조와 거래행태 등을 평가하는 새로운 체계 역시 기업 입장에서는 또 다른 규제가 아니냐고 물었다. 주 위원장은 곧바로 받아쳤다.

"시장은 규제의 집합체입니다. 규제가 없으면 시장은 존재할 수 없어요. 마치 시장이 규제 철폐될 때 가장 자유화되는 것처럼 사람들을 현혹시키는데 그건 다 거짓말이에요."

시장 질서를 강제하는 정부 규제가 없다면 지금처럼 광범위한 시장 자체가 형성될 수 없다는 게 그의 설명이다. 특히 그는 한국 특유의 재벌식 기업집단과 문어발식 사업 확장, 내부거래가 한국경제의 경쟁력을 떨어뜨릴 수 있다고 봤다. 본업에서 번 돈을 경쟁력 없는 곳에 투자하고, 내부거래로 우수 독립기업의 성장 기회를 막는 구조를 바꿔야 한다고 했다.

"기업집단을 형성해서 핵심 사업 영역이 아니고 자기가 기술적으로 우위에 있지도 않은 사업까지 하면서 내부거래를 통해 자체 조달을 하면 한국 경제의 다른 우수한 업체들이 성장할 기회를 박탈하는 거잖아요."

"공적인 회사를 개인 회사처럼 지배하면 안돼...재벌도 결국 이사회 중심으로 가야"

이야기는 다시 삼성전자와 SK하이닉스 등 한국을 대표하는 대기업으로 옮겨갔다. 주 위원장은 한국 경제에서 대기업의 역할과 성과 자체를 부정하지 않았다. 다만 총수와 그 주변을 중심으로 중요한 의사결정이 이뤄지는 현재의 기업집단 지배구조는 장기적으로 바뀌어야 한다고 했다.

특히 삼성전자나 SK하이닉스 같은 글로벌 기업의 주요 의사결정이 해당 회사 CEO보다 총수와 총수를 둘러싼 의사결정 구조에 의해 좌우되는 상황을 두고 "기업 지배구조에서 책임성과 전문성의 괴리 문제"라고 지적했다. 그는 "지금 현재 총수들과 기업집단의 지배구조를 당장 바꿀 수는 없다"면서도 "장기적으로 우리가 가지고 있는 기업집단 지배구조, 기업의 의사결정 구조에 있는 비합리성의 문제를 해소해야 한다"고 말했다.

주 위원장이 그리고 있는 방향은 분명했다.

"전문성이 있고 미래를 바라볼 수 있고, 미래 투자를 스스로 도전적으로 개척할 수 있는 능력 있는 CEO들이 많이 배출돼야 합니다. 그런 사람들을 CEO로 이사회가 선정해야 되고요. 이사회 중심의 기업 의사결정이 이루어져야 된다고 생각합니다."

삼성전자가 벌어들인 돈을 어디에 다시 투자할 것인지, 앞으로 어떤 사업을 선택할 것인지도 결국"책임성과 전문성이 결합된 의사결정"을 통해 결정돼야 한다는 것이다. 공정위가 추진하는 기업집단 ESG 평가 역시 단순히 기업을 줄 세우기 위한 것이 아니라 기업집단의 의사결정 구조를 보다 합리적으로 바꾸기 위한 수단이라는 게 그의 설명이었다.

"알고리즘도 들여다본다… 플랫폼이라는 환경 악용해선 안 돼"

주 위원장의 시선은 전통적인 재벌 문제에만 머물지 않았다. 쿠팡과 배달의민족, 네이버 등 거대 플랫폼이 시장에서 갖는 새로운 힘도 공정위가 적극적으로 규율해야 할 대상이라고 했다.

무엇보다 플랫폼의 핵심 자산인 알고리즘도 예외가 아니라고 했다. 그는 "알고리즘 자체에 대해서 기술적인 부분까지 저희가 들여다볼 수 있다"면서" 기업 영업비밀을 보장하면서 자료의 비밀준수 의무를 부여해서 들여다볼 수 있다"고 했다. 검색 결과에서 자사 상품을 경쟁업체 상품보다 위에 올려놓는 '자사우대', 알고리즘을 이용해 담합과 비슷한 가격을 만들어내는 행위 등이 대표적이다.

주 위원장은 입점업체에 '다른 플랫폼에서는 우리보다 싸게 팔지 말라'고 요구하는 이른바 '최혜대우 요구'도 문제 삼았다.

"다른 플랫폼에서 판매가격을 우리 플랫폼보다 더 낮게 하지 마라, 거래조건을 우리 플랫폼보다 더 좋게 제시하지 말라고 입점업체에 강요하는 행태들이 상당히 빈번하게 활용되고 있어요. 이건 상당히 플랫폼이라는 환경을 악용하는 경쟁질서 침해 행위입니다."

문제는 아직 법적으로 갖춰지지 못한 부분이다. 유럽 등 주요 국가들은 플랫폼에 특화된 경쟁법 체계를 만들어 왔지만 한국은 아직 미비하다는 것이다. 주 위원장은 온라인플랫폼공정화법과 기존 공정거래법 개정 가운데 어느 쪽이 필요하냐는 질문에 "둘 다 해야죠"라고 잘라 말했다.

온라인플랫폼공정화법은 입점업체의 대금을 제때 지급하도록 하는 등 플랫폼과 거래하는 경제적 약자를 보호하는 "최소한의 안전장치"라고 했다. 반면 거대 플랫폼의 자사 우대나 최혜대우 요구, 시장지배적 지위 남용 등은 공정거래법을 통해 규율해야 한다는 것이다.

미국에서 문제 삼는 쿠팡? "똑같은 기준, 똑같은 잣대"

자연스럽게 쿠팡 이야기가 나왔다. 최근 미국에서 한국 정부의 플랫폼 규제와 쿠팡 관련 공정위 조사를 둘러싸고 문제 제기가 이어지고 있는 상황. 쿠팡 문제가 한미 통상 문제로 번질 가능성에 대해 묻자 주 위원장의 답변은 분명했다.

"저희는 어쨌든 한국 국가 내에서 법을 집행할 때 해외 기업이기 때문에 차별하거나 그런 건 없습니다. 똑같은 기준으로, 똑같은 잣대로 비차별적으로 집행하고 있는 것입니다."

오히려 그는 공정위의 대기업집단 동일인 지정제도를 놓고는 국내 대기업 쪽에서 역차별이라는 불만이 더 많다고 했다. 쿠팡에 대해서도 "차별적인 대우가 없도록 최대한 배려해서 피심인의 방어권을 존중하면서 집행해 왔다"고 말했다. 미국 경쟁당국과의 소통 상황도 공개했다. 공정위와 미국 경쟁당국 사이에는 MOU가 체결돼 있고, 국제회의와 양자회담 등을 통해 상시적으로 의견을 교환하고 있다고도 했다. 이어 의미 있는 말을 덧붙였다.

"경쟁법 집행은 국제적으로 보편적인 규제의 문법이 작동하는 영역이에요. 저희가 미국 기업을 규제할 때는 미국 경쟁당국인 FTC와 법무부(DOJ)에 규제와 관련된 결정과 절차를 단계별로 정보를 공유하고 있어요. 상시적으로 커뮤니케이션하고 있고, 이 과정에서 아무런 문제 제기는 없었습니다."

주 위원장은 "모든 나라가 비차별적으로 글로벌 기업을 다뤄야 한다는 글로벌 스탠더드가 이미 확립돼 있는 분야"라고 했다. 쿠팡이 미국 기업이냐 한국 기업이냐가 아니라 한국 시장에서 어떤 행위를 했고, 그 행위가 경쟁을 제한했느냐를 같은 잣대로 판단하겠다는 얘기다.

그와의 대화는 1시간 30분을 훌쩍 넘었다. 이날 오후 서울 일정 때문에 열차 시간이 임박해 왔다. 인터뷰 막바지, 어떤 공정거래위원장으로 기억되고 싶은지를 물었다. 주 위원장이 이날 인터뷰에서 가장 긴 답 가운데 하나를 내놨다. 그동안의 공정거래와 관련 법령과 규제를 염두에 둔 듯 했다.

"약자에게 강한 법, 강자에게 약한 법이 돼서는 안 된다고 생각합니다. 그동안 만연했던 경제적 강자들의 독과점력 남용, 착취 남용, 갑질 남용에 대해서 철저하게 판정을 하고 엄정한 제재를 가해서, 더 이상 경제적 강자들이 한국 시장 안에서 약자를 착취하는 것으로 기업 성장의 동력을 만들려고 하지 않고 본업에 투자하고 연구개발과 혁신을 통해 글로벌 경쟁력을 강화하는 데 매진하도록 하는 시장 환경을 만들었다는 평가를 받고 싶습니다."

삼성전자와 SK하이닉스 같은 대기업에는 총수의 힘보다 전문성과 책임성이 작동하는 지배구조를 주문했다. 쿠팡과 네이버, 배달의민족 같은 플랫폼에는 알고리즘과 데이터 뒤에 숨어 시장지배력을 남용해서는 안 된다고 했다. 동시에 경제적 약자에게는 최소한의 협상력과 안전장치를 만들어줘야 한다고 했다.

주병기가 말하는 공정한 경쟁시장의 그림이 그려졌다. 강한 기업을 억지로 약하게 만드는 시장이 아니다. 강한 기업이 '특권'과 '반칙'이 아니라 기술과 투자, 혁신으로 더 강해지는 시장, 그리고 그 과정에서 경제적 약자가 일방적으로 희생되지 않는 시장이다.

그것이 학자 주병기가 공정거래위원장이라는 '플레이어'가 된 뒤 직접 만들어보겠다고 나선 시장의 모습이었다.

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