▲서울 남산에서 바라본 도심 곳곳에 아파트가 빼곡하다.
연합뉴스
6·3 전국동시지방선거를 앞두고 주택시장과 주택정책이 점점 선거의 화두로 떠오르고 있다. 서울 주택가격 재상승과 전월세 부담, 다주택자 양도소득세와 보유세제 개편, 재개발 재건축 규제 완화와 주택공급 물량 경쟁까지 쟁점은 다양하다. 지방선거 후보들은 앞다투어 '수십만 호 공급', '정비사업 절차 간소화', '주택 공급 규제 완화'를 약속하고 있다.
2006년 서울시장 후보경선 때 등장했던 홍준표 후보의 토지임대부 주택과 이계안 후보의 환매조건부 주택의 경쟁, 2011년 박원순 후보의 공공임대주택 8만 호 공약처럼 공공자가주택과 주거복지 공약이 선거의 핵심 쟁점이 된 적도 있었다. 그러나 오늘날 대도시의 주택문제는 단순한 공급 부족 문제가 아니다. 토지와 주택에서 발생하는 막대한 자본이득이 특정 지역과 계층에 집중되는 '불로소득 자본주의'의 문제이며, 동시에 초고령화 시대의 돌봄과 주거복지가 결합된 생활 문제이기도 하다. 그럼에도 우리 주택정책은 여전히 주택물량 확대와 집값 잡기 경쟁에서 크게 벗어나지 못하고 있다.
주택가격 안정에 역점을 둔 주택정책
대부분의 국민들은 주택가격이 급등할 때라야 자주 주택정책을 접하게 된다. 이때 발표되는 주택정책은 집값 안정을 위한 주택공급 확대 방안이나 주택투기 억제대책이 대부분이다. 그러니 우리나라에서 주택정책이란 곧 주택가격 안정대책이라고 여겨진다. 실제 주거기본법, 주택법, 택지개발촉진법, 공공주택특별법 등 주택 관련 핵심 법률들도 모두 '국민의 주거안정'과 '주거수준 향상'을 제1조 법률의 목적으로 명기하고 있다.
주거안정이란 주택가격의 상승 억제나 주거비 부담 경감, 비자발적인 이주의 최소화 등을 포괄하지만, 급격한 소득증가와 수도권 집중을 경험한 우리나라에서 가장 우선적으로 고려된 주택문제는 주택가격 안정이었다. 특히 자가소유가 중산층 형성의 핵심 경로로 인식되고, 주택가격 상승이 자산격차 확대와 직결되면서 주택정책은 자연스럽게 '집값 안정'이라는 목표에 종속되었다. 당연히 대부분의 주택정책은 주택가격 안정대책이었고 수요 억제정책과 공급 확대정책이 핵심내용이었다.
주택가격이 상승할 때마다 주택공급은 주택문제를 해결하는 만능키로 인식되어 왔다. 우리에게 가장 익숙한 해법은 신도시와 같은 대규모 택지개발지구를 지정해서 획기적으로 주택을 공급하는 방안이었다. 1989년 1기 신도시 이래 2003년 2기 신도시와 2018년 3기 신도시에 이르기까지 신도시 건설계획이나 대규모 택지개발사업은 보수주의 정부와 진보정부를 막론하고 폭넓게 채택되어 온 주택공급 확대 정책이었다.
신도시 건설은 중장기적으로 수도권 주택 재고를 확대하고 주거지를 분산시키는 효과를 가졌지만, 가격 급등기에 즉각적인 안정 효과를 내기에는 한계가 컸다. 과거와 달리 용지 보상, 택지 조성, 기반시설 설치, 주택 준공까지 긴 시간이 필요하기 때문이다. 더구나 서울의 중심성이 과거보다 훨씬 강화되면서 외곽 신도시 공급만으로 서울 핵심지역의 가격 상승 압력을 낮추기는 더욱 어려워졌다.
수도권 주택가격 안정에 초점을 맞춘 이재명 정부 주택정책
이재명 정부는 2022∼2023년 주택가격 급락기를 지나 서울을 중심으로 주택가격 상승 압력이 다시 커지는 시기에 출범하였다. 123개 국정과제 중 하나로 '주택시장 안정을 위한 주택공급 확대'를 설정할 만큼 주택가격 상승 압력이 현실화되어 있었다. 특히 5대 국정 목표 중의 하나로 '모두가 잘 사는 균형성장'을 내건 이재명 정부의 관점에서 보면, 수도권 주택가격 독주는 불공정과 불평등, 불균형발전을 가장 상징적으로 보여주는 것이었기에 주택가격 안정대책은 반드시 필요했다.
지금까지 발표된 네 번의 주택정책은 모두 수도권 주택가격 안정에 초점을 두고 있다. 첫째, 6·27 대책은 수도권 지역에서 주택담보대출 한도를 6억 원으로 제한해 수요억제에 방점을 두었다. 둘째, 9·7 주택공급 확대 대책은 수도권에 착공기준 연간 27만 호, 5년간 135만 호를 공급하겠다는 계획을 제시하였다. 셋째, 10·15 대책은 서울 전역과 경기도 12개 시에 투기과열지구, 조정대상지역, 토지거래허가구역으로 지정해 투기적 수요와 거래를 억제하려 했다. 넷째, 1·29 대책은 서울과 수도권 도심에서 6만 호 공급방안을 구체화한 정책이었다.
과거와 달리 현재는 개별 국가나 지방자치단체가 가격을 완전히 조절하던 시기가 아니다. 특히 세계경제와 금융시장에 깊이 편입된 대도시일수록 주택가격은 금리, 유동성, 환율, 물가와 긴밀하게 연결된다. 주택은 더 이상 거주 공간만이 아니라 금융자산이자 자본이득의 수단이 되었기 때문이다. 금리와 유동성, 환율, 유가를 포함한 물가가 모두 주택가격에 직접적으로 영향을 미치기 때문에 주택가격 안정이라는 목표 달성을 정책만으로 달성하기는 점점 어려워지고 있다.
더구나 주택정책의 목표를 '전국 평균 집값 안정'이나 '수도권 집값 억제'로 설정하는 순간, 비수도권의 주택문제는 정책의 주변부로 밀려난다. 비수도권의 문제는 집값 급등이 아니라 미분양, 노후주택, 빈집, 주택건설 침체, 지역 건설산업 위축, 고령가구의 주거취약성이다. 이 지역에서는 수도권과 다른 주택문제가 따로 있기에 중앙정부가 하나의 기준과 하나의 정책수단으로 모든 지역의 주택문제를 해결하려는 접근은 한계가 클 수밖에 없다.
주택정책의 프레임 전환이 필요하다
이제 주택정책은 주택가격 안정을 최우선 목표로 삼아 온 기존 프레임에서 벗어나야 한다 우선, 현재의 주택문제에 대한 진단부터 새로 해야 한다. 특정 지역의 주택가격이 높고 상승하는 것만이 주택문제가 아니다. 주택공급은 급속하게 줄어들고 있을 뿐만 아니라 공급되는 주택의 유형도 고가 아파트 중심으로 획일화되고 있다. 일부 지역에서는 주택수요에 비해 공급이 과잉이고, 다른 지역에서는 노후주택과 빈집 문제가 심화되고 지방의 건설산업은 건설 수주와 투자 모두 감소하고 있다. 서울 주택공급의 대부분을 책임지는 정비사업에서는 너무 높은 가격의 아파트만 공급하기 때문에 정비사업 활성화되더라도 오히려 주택가격의 상승을 유발하게 된다. 앞으로 개발되는 택지와 건설 중인 주택의 80% 이상이 수도권에 집중하면서 막대한 개발이익이 수도권에 귀착된다.
주택정책의 프레임 전환은 세 방향에서 이루어져야 한다. 첫째, 주택정책을 지역균형발전 전략 속에서 재구성해야 한다. 지역발전을 위해 주택정책을 중요한 수단으로 활용해야 할 뿐만 아니라 지역의 주택에 대한 투자를 통해 지역균형발전을 이룰 수 있도록 정책을 설계해야 한다. 이재명 대통령도 충남 지역 '타운홀미팅'에서 지역균형발전과 수도권 주택가격 안정의 연관성을 언급한 바 있다. 이는 수도권 주택문제를 단순한 공급 부족 문제가 아니라 국토공간 구조의 문제로 보아야 한다는 인식과 맞닿아 있다. 장기적인 관점에서 보면 지역균형발전과 지역 주택의 질 향상이 수도권 주택문제 해결에도 도움이 될 수 있다.
둘째, 중앙정부 주도형 주택정책에서 지방분권형 주거정책으로 전환해야 한다. 주택가격은 금리, 유동성, 경기, 국제정세 등 국가가 통제하기 어려운 변수에 의해 상당 부분 결정되는 데다 지역의 주택문제는 국가가 직접 해결하기도 어렵다. 지역의 주택문제는 지방자치단체가 스스로 해결할 수 있도록 지방자치단체와 지방공기업에 자율성과 예산 지원, 조직과 법률적 지원을 확대해야 한다. 특히 지역의 특수성을 배려할 수 있고, 공공임대주택과 주거급여, 집수리와 돌봄 및 상담을 결합해서 제공할 수 있도록 지방분권형 주거복지시스템이 구축되어야 한다.
셋째, 부동산에서 발생하는 불로소득을 사회적으로 공유하는 장치를 강화해야 한다. 공공택지, 역세권 개발, 정비사업, 용도지역 상향에서 발생하는 개발이익은 사적 이익으로만 귀속되어서는 안 된다. 개발이익 환수, 공공기여, 토지임대부 주택, 이익공유형 주택, 주거복지 재원화 등을 통해 부동산 불로소득을 사회적으로 공유하는 장치를 강화해야 한다.
주택공급 정책은 사업성이 높은 지역에서 더 많이 더 빨리 공급하는 것으로 성공할 수 없다. 주택공급 정책에서도 발상의 전환과 정책의 프레임 전환이 필요하다. 대규모 주택공급 물량과 신속한 추진계획 발표만으로 단기간 주택가격을 안정시킬 수 없는 것은 분명한 현실이 되었다. 새롭게 발표하는 주택공급 정책이 효과를 발휘하려면 주택의 공급 대상, 공급 주택의 규모와 유형, 공급 입지, 공급방식, 관련 규제 등에 대해 혁신적인 발상이 필요하다. 무주택자들이 조금만 더 기다리면 부담가능한 주택을 확실히 공급해 줄 것이라고 확신이 들 수 있도록 주택공급의 실행모델이 잘 설계되어야 한다.
우선, 주택의 규모이다. 서울의 1인 가구의 비중은 42%에 이른다. 2인 가구까지 포함하는 경우 1~2인 가구의 비중은 무려 67%에 이른다. 1∼2인 가구 증가가 전체 가구 증가의 90%를 상회하는 만큼 이들에게 맞는 소형주택을 집중적으로 공급해야 한다.
지난해 서울에서 준공된 주택 중 아파트가 무려 90%에 이르고, 비아파트는 5천 호에 불과했다. 비아파트 공급이 가능하도록 전략적인 주택공급 대상지나 주거환경이 가장 열악한 지역에 대해 주택공급전략지구를 정해서 일조권이나 사선제한, 주차장 규제 등을 완화해야 한다. 1~2인 가구를 위해서는 단순한 원룸 공급이 아니라 주거, 돌봄, 커뮤니티, 공유공간, 생활서비스가 결합된 '플랫폼 주택' 공급이 필요하다.
행정 절차 지원과 규제 완화를 통해 정비사업을 활성화해야 한다. 정비사업은 고가 아파트 일반분양 수익에만 의존하는 방식에서 벗어나야 한다. 소규모 필지를 묶어 중층·고밀의 단지형 정비사업을 추진하고, 이를 통해 이른바 중간주택을 공급하는 방안도 검토할 수 있다. 원주민이 높은 분담금 때문에 입주를 포기하지 않아도 되도록 정비사업에 도시형 생활주택이나 민간기숙사를 결합해서 공급할 수도 있다. 용적률을 높여주되 세입자들에게 장기 임대 후 분양 가능한 주택을 공급할 수도 있다.
서울의 문제는 단순히 땅이 부족하다는 데 있지 않다. 이미 개발된 도시공간을 어떻게 재구성하고, 저밀로 이용되는 역세권과 준공업지역을 어떻게 복합적으로 활용할 것인가의 문제다. 서울에 있는 325개 역세권은 여전히 밀도가 낮다. 도로 아래 지하철이 지나가면서 출구만 만들어놓았기 때문에 계획적으로 조성된 적도 체계적으로 정비된 적도 없다. 충분히 편리한 접근성을 활용하여 고밀 복합타운으로 개발할 수 있다. 준공업지역도 과거 수도권 인구집중유발시설에 대한 규제의 틀을 넘어선다면 일자리와 주거, 도심기능이 결합된 공간으로 재편이 가능하다.
역세권 청년주택, 고령자 주택, 1~2인 가구용 소형주택에서는 일률적인 주차장 설치 기준을 재검토할 필요가 있다. 자동차 소유가 낮은 계층과 대중교통 접근성이 높은 지역에까지 동일한 주차장 기준을 적용하면 건축비가 상승하고 저렴 주택 공급이 어려워진다. 자율주행차 시대, AI와 로봇시대에 램프식 주차장은 낭비일 수 있다. 과감하게 주차장 규제만 조정해도 사업성이 개선되고 저렴한 주택 공급효과가 커질 것이다.
자치단체의 의지에 따라 달라지는 주거복지 정책
주택정책의 전환은 중앙정부만의 과제가 아니다. 실제로 주거복지의 성패는 지방정부가 지역의 수요를 얼마나 정확히 파악하고, 그에 맞는 실행모델을 설계하느냐에 따라 달라진다. 전남의 '만원 주택', 인천의 '천 원 주택'처럼 최근 지자체들이 저렴 주택 공급을 자체 브랜드 정책으로 내세우고 있다. 전국의 지자체 중에 주택과나 주거복지과를 별도로 설치하여 운영하는 지자체는 손꼽을 정도이고 대부분의 지자체에서 주택업무는 건축과나 민원과 등에서 처리하고 있다. 주택업무는 주택건축 인허가 업무이거나 민원 업무로 보고 있다는 방증이다.
그러나 주거복지에 대해 선도적인 성과를 내고 있는 지자체들도 있다. 서울시는 오래전부터 주거복지에 대해 선도적인 역할을 해왔고 끊임없이 새로운 주택정책과 주거복지 체계를 구축하여 전국으로 확산하는 거점이 되고 있다. 시흥시는 주거복지조례, 주거복지 실태조사, 주거복지기본계획을 바탕으로 시흥형 주거급여와 아동·청년 주거수당을 도입하며 지방정부 주도형 주거복지의 가능성을 보여주었다.
경상북도개발공사는 공공임대주택 공급이 수도권과 LH 중심으로 이루어지는 현실에서, 인구감소지역에 매입임대주택을 공급하는 새로운 지방공기업형 모델을 보여주고 있다. 2022년부터 2025년까지 788호를 공급하였으며, 2031년까지 3천 호를 공급할 예정이다. 정부의 주택도시기금과 보조금 외에 도비와 군비의 지원을 받는 새로운 실행모델을 마련함으로써 지속적으로 공급할 수 있는 기반이 되었다. 지자체가 스스로 주거문제를 해결하겠다는 의지를 보이면 얼마나 많은 주거복지정책을 시행할 수 있음을 잘 보여주고 있다.
주거정책 거버넌스와 혁신적인 실행모델 개발이 해법
우리나라의 주택정책은 대량의 주택공급을 통해 주택가격을 안정시키던 시대의 인식과 정책 체계를 여전히 유지하고 있다. 대통령실, 중앙부처와 LH와 같은 국가공기업이 주도하고 지방자치단체나 주민들이 일방적으로 수용해야 하는 방식으로는 주거문제가 해소될 수 없다. 더구나 지역이나 개인의 특수한 여건이나 수요를 헤아리기가 어렵다.
이제 주택정책은 거버넌스 체계를 통해 마련되고 실행되어야 한다. 기존의 부처 중심 심의기구를 넘어, 중앙정부·지방정부·공공기관·전문가·시민사회·세입자 대표가 참여하는 독립적인 국가주거정책위원회를 검토할 필요가 있다. 이 기구는 단기 집값 대책이 아니라 중장기 주거정책의 원칙, 공공주택 공급 방향, 주거복지 재원, 개발이익 공유 방식을 공론화하고 심의하는 역할을 맡아야 한다. 국민적 합의를 거쳐서 결정된 주택정책은 국민적 수용성이 높아지고 정책에 대한 신뢰도가 높아지게 된다. 주택정책 환경이 달라졌기 때문에 주택정책을 추진할 수 있는 혁신적인 실행모델을 개발해야 성공할 수 있다.
상암 DMC, 이익공유형 주택, 역세권 청년주택, 서울형 리츠, 주거플랫폼, 귀농귀촌주택 등 필자가 참여했던 여러 정책실험은 하나의 공통점을 보여준다. 좋은 정책은 선언만으로 실현되지 않는다. 재원조달, 사업주체, 토지확보, 운영방식, 수요자 지원을 결합한 실행모델이 있을 때 비로소 현실이 된다. 앞으로 우리나라 주택정책도 혁신적인 실행모델을 개발해 낼 수 있다면 주택공급 부족이나 불로소득의 불평등, 주거복지체계의 부족 문제도 해결할 수 있다고 확신한다.
지방선거의 주택공약은 중앙정부식 대규모 공급계획의 축소판이어서는 안 된다. 지역별 주거수요를 파악하고, 지방공기업·민간·주민·복지기관을 결합한 실행모델을 제시해야 한다. 이번 지방선거의 주택정책 경쟁은 더 많은 물량과 더 빠른 속도를 약속하는 경쟁에 머물러서는 안 된다. 지역의 주거문제를 실제로 해결할 수 있는 실행모델을 누가 더 설득력 있게 제시하느냐의 경쟁이 되어야 한다.
▲변창흠 전 국토교통부 장관세종대 교수
변창흠
* 필자소개: 변창흠 세종대 행정학과 교수/ 전 국토교통부 장관. 서울주택도시공사(SH), 한국토지주택공사(LH) 사장으로 재직하면서 주거복지기관과 공공디벨로퍼로서의 역할 정립과 새로운 사업실행모델 개발에 노력했고, 국토교통부에서는 공공도심복합개발사업이 처음 개발된 2.4 대책을 주도하였다. 주거복지정책과 지역의 균형발전, 부동산 불로소득 공유를 위한 혁신적인 정책 및 사업실행모델 개발에 관해 연구를 하고 있다.
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