'지방 소멸 위기' 극복...DJ가 시작한 일에 답이 있다

'국민제안위원회'는 생활 현장에서 느끼는 문제와 정책 아이디어를 직접 제안하는 참여형 의제 제안 프로젝트입니다. 시민과 정부를 연결하는 가교로서 다양하고 생생한 목소리를 전달해 국민주권정부의 정책을 만드는 과정에 누구나 참여할 수 있도록 합니다.[편집자말]

▲2020년 1월 17일 서울시청 다목적홀에서 열린 '참 좋은 지방자치 정책대회'에서 한 참석자가 손팻말을 들고 있다.박정훈

대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다. 단, '자치권'만은 국민도 주민도 아닌 '지방자치단체(장)'에게 있다. 안타깝지만 이게 우리 현실이다.

여기서 지방자치단체는 우리가 속한 243개의 광역·기초지방자치단체를 가리킨다. '자치권'이 이들 자치단체에 있다는 건 사실상 자치권이라는 권력이 자치단체의 장과 공무원들로부터 나온다는 뜻이다. 그러니까 오늘날 대한민국에서 '지방 자치'란 '주민의 자치'가 아닌 '지방자치단체(장)의 자치'다.

243개의 지방자치단체 가운데 서울특별시, 대전광역시 그리고 경기도와 전북특별자치도 같은 광역지방자치단체가 17개, 익산시, 옥천군, 광산구 같은 기초자치단체가 226개다. 시·군·구에 속하는 읍·면·동은 행정구역일 뿐 지방자치단체가 아니다. 읍·면·동은 지방자치단체인 시·군·구에서 결정한 사업들을 집행할 뿐 지역에 정말 필요한 사업을 기획하거나 예산을 편성할 권한이 없다.

자치권은 읍·면·동 주민으로부터 나와야

우리 헌법(제117조)은 '① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다'라고 규정하고 있다. 헌법이 '주민의 복리에 관한 사무를 처리할' 권한과 '자치에 관한 규정을 제정할' 권한을 모두 지방자치단체에만 부여하고 있는 것. 이는 자치권을 지방자치단체(장)의 전유물로 여기게 만들고, 단체장과 공무원 중심의 '자치 아닌 자치'를 뿌리내리게 했다. 그리고 그 사이 '주민 자치'는 설 자리를 잃었다.

▲11월 6일 주민자치법제화전국네트워크 공동대표인 황종규 동양대 교수가 익산 희망연대 초청으로 '국민주권시대 익산시 주민자치회 발전방안'에 대해 강연을 하고 있다.희망연대

"주권은 국민으로부터 나온다고 헌법에 명시한 것처럼, 자치권 역시 '주민으로부터 나온다'고 명시해야 한다."

주민자치법제화전국네트워크 공동대표인 황종규 동양대 교수(공공인재학부)의 말이다. '주민은 지방정부 구성과 운영에 참여할 권리를 가진다'라고 해도 좋다고 했는데, 중요한 건 자치(권)가 지방자치단체장이나 공무원의 권한이 아니라 주민이 주권자로서 행사해야 할 권리임을 분명하게 못 박아야 한다는 것. 황 교수는 이를 "지방 자치를 민주주의의 가장 근본적 자치로 재정립하는 일"이라고 했다.

또한 그는 읍·면·동을 지방자치단체로 규정함으로써 읍·면·동 자치를 되살려야 한다고도 했다. 읍·면·동 자치는 이른바 '얼굴이 보이는 자치'라 불린다. 자치 공동체를 형성할 수 있는 공간이자 주민이 자치의 효능감을 느낄 수 있는 범위라는 뜻이다. 공간적 범위가 커지면 커질수록 주민의 통제가 어려워져 그만큼 관료화가 쉬워지고, 자치 효능감도 떨어질 수밖에 없다. 그런 점에서 시·군·구가 아닌 읍·면·동 자치가 바람직하다.

우리나라의 지방자치단체 평균 인구는 22만 6천 명으로 전 세계에서 가장 많다. 이른바 '지방 소멸 위기' 속에서 지자체들은 앞다퉈 덩치를 키우려 애를 쓰지만 자치는 오히려 훨씬 더 작은 울타리 안에서만이 가능하다. 덧붙여, 읍·면·동은 주민의 삶과 가장 밀접한 공간이기도 하다. 그러니 이제부터라도 읍·면·동을 단위로 자치의 제도를 새롭게 짜야 한다.

뿌리 깊은 주민 자치의 역사

주민 자치가 낯설게 다가올 수 있지만, 우리나라의 주민 자치 역사는 생각보다 길다. 가령, 조선시대 양반들로 구성된 향회는 조세 비율을 정하거나 왕이 지방으로 보낸 군수·현감에게 지방행정관(향리)을 추천하는 기능을 맡았다. 신분제의 한계를 넘어서진 못했지만 관과 주민 공동체 사이의 협력이 이뤄졌던 본보기다.

조선 말기엔 동학농민운동의 물결을 타고 전라도 곳곳에 자치 기구인 집강소가 설치되었고, 대한제국은 이를 제도권 안으로 받아들여 리(마을)회를 구성했다. 또 향회를 법제화하여 자치 의회로 만들려고 오늘날 주민자치회법이라 할 수 있는 '향회조규'를 제정·발표하기도 했다. 그러나 안타깝게도 이러한 시도는 일제의 침략으로 오래 가지 못했다.

일제강점기에도 자치를 향한 민중의 열망은 꺾이지 않았다. 1920-30년에도 1150건에 달하는 면민대회를 비롯해 2000건이 훌쩍 넘는 주민대회들이 전국 곳곳에서 열렸는데, 면장을 바꿔 달라거나 면장 직선제를 요구하는 시대를 앞선 주장들도 많았다. 자치의 경험이 쌓이지 않았다면 불가능했을 일이다.

1945년 해방을 맞아 다시금 자치의 요구는 봇물 터지듯 쏟아졌고, 그에 따라 제헌헌법과 지방자치법 등이 제정됐다. 처음 지방자치법은 지금과 달리 시·읍·면을 지방자치단체로 규정했다. 1952년 시·읍·면의회를 구성하는 첫 선거가 치러졌는데, 읍·면의회 투표율이 무려 91%에 달했다.

그러나 어렵게 찾아온 '자치의 봄'은 1961년 5·16 군사 쿠데타로 채 10년을 채우지 못한 채 저물고 만다. 그리고 1987년 6월 항쟁으로 민주화 시대가 막을 올리기까지 30여 년 가까운 세월이 흐른다. 우리에게 자치의 기억이 거의 남아있지 않은 이유다.

1988년 지방자치법 개정을 시작으로, 1991년에 지방의원을 주민 손으로 뽑게 되었고, 다시 1995년엔 단체장도 주민 손으로 뽑았다. 하지만 어쩐 일인지 읍·면·동의 자치 기능과 권한은 법에서 지워졌다.

1998년 출범한 김대중 정부는 뒤늦게나마 읍·면·동에 주민자치센터를 설치하고 '주민자치위원회' 제도를 도입하지만, 실질적 자치권이 없는 자문기구에 머물게 된다. 10년쯤 지난 2010년, 지방행정체제개편 특별법이 제정되면서 '주민자치회' 시범사업(2013년)이 전국 31개 지역에서 닻을 올린다.

주민자치회는 이름에서 알 수 있듯 주민자치위원회보다 권한과 책임이 크게 강화된 주민 의사결정기구다. 하지만 시범사업을 시작한 지 10년을 훌쩍 넘긴 2024년 12월 기준으로 전국 3551개 읍·면·동 가운데 1411곳에서만 주민자치회가 운영되고 있고, 그나마도 여전히 시범사업에 머물러 있다. 늦었지만 이제라도 시범사업 꼬리표를 떼고 실질적 주민 자치 기구로 자리매김해야 할 때다.

그러려면 먼저 읍·면·동을 재산권과 예산권 그리고 행정권을 가진 자치단체로 바꿔야 한다. 구체적으로 주민의회 제도를 도입하고, 지역 관련 법정 계획을 수립할 수 있는 권한을 부여해야 하며, 행정 지원 체계도 마련해야 한다.

▲11월 10일 광주광역시청 시민홀에서 '2025 광주 주민자치·공동체 한마당'이 열리고 있다.연합뉴스

영국과 일본의 주민 자치

그렇다면 다른 나라들은 어떻게 자치를 하고 있을까. 영국과 일본은 우리나라 다음으로 지방자치단체 평균 인구가 많지만, 우리와는 견줄 수 없을 만큼 주민 자치가 단단하게 뿌리내렸다. 영국은 준자치단체로 100~1000명 규모의 작은 의회인 패리쉬 의회(Parish Council)를 두고 있고, 일본은 우리의 읍·면에 해당하는 정·촌까지를 지자체로 규정하고 있다는 점을 눈여겨봐야 한다.

영국 '패리쉬 의회'는 일정 기준을 넘는 주민 요구만 있으면 설립할 수 있는 주민 대표 기구다. 법적 권한과 독립적 예산도 갖추고 있어 준자치단체로 꼽힌다. 유권자 수가 500명 미만인 경우엔 유권자의 37.5% 이상, 500~2500명인 경우는 187명 이상 그리고 2500명을 넘을 경우엔 7.5% 이상의 주민 요구가 필요하다. 의회는 5~15명 정도의 의원으로 구성되며, 이들은 보수가 없는 명예직이다.

패리쉬 의회는 오랜 역사를 지닌 지방자치법(Local Government Act)에 근거를 두고 있는데, 자치와 책임, 재정과 계획, 의사결정과 집행 권한을 모두 갖추고 있다. 지역 사회의 실질적 운영기구인 셈이다. 주민이 직접 선출한 의원들이 공공예산의 사용처를 결정하고, 법적 효력을 지닌 마을 계획(Neighbourhood Plan)도 세운다. 인구 규모에 따라 주민세 일부를 받는 것은 물론, 따로 세금을 걷거나 기부금·위탁금 등을 스스로 편성·집행할 수도 있다.

'마을 계획' 제도는 2011년 제정된 로컬리즘법(Localism Act)에 따라 도입됐는데, 우리나라의 국토계획·도시기본계획처럼 법적 권한을 갖는 계획을 주민이 직접 수립하고 승인할 수 있도록 하고 있다. 마을의 미래를 주민이 직접 계획하고 결정하는 '주민 자치'의 진수라 할 만하다.

잉글랜드에만 1만 개의 패리쉬 의회가 운영되고 있고, 특히 농촌 지역에선 어디서든 쉽게 찾아볼 수 있다고 한다. 패리쉬 의회의 뿌리를 따라가면 중세 초기에 닿는데, 이는 풀뿌리 공동체가 (근대) 국가보다 더 단단하고 질긴 결속력을 지니고 있다는 걸 보여준다. 어쩌면 우리나라도 일제강점기나 권위주의 정권 시절을 겪지 않았다면 오랜 자치의 전통이 이어졌을지 모를 일이다.

"시·정·촌은 국가가 만든 단위가 아니다. 원래 존재하던 공동체를 행정이 나중에 규정한 것일 뿐이다. 자치체는 본래 공동체 기반의 자치적 삶에서 출발했다."

일본 나가노현, 인구 5700명의 작은 산촌인 아치무라(촌)에서 네 번이나 촌장을 맡았던 오카니와 카즈오 전 촌장의 말이다. 영국과 일본의 주민 자치는 마치 같은 뿌리에서 뻗어 나온 것처럼 닮았다.

일본은 우리로 치면 읍·면인 정·촌이 자치의 기본 단위다. 한때 7만 개 넘던 정·촌의 수가 정부의 통폐합 정책으로 지금은 1천 개에도 못 미칠 만큼 크게 줄긴 했지만 아직 정·촌을 기반으로 한 주민 자치의 힘은 무시할 수 없다.

일본은 제2차 세계대전에서 패한 뒤 헌법을 전면 개정했는데, 핵심은 '전쟁을 포기하고 중앙집권 국가에서 분권 국가로 나아간다'는 것이었다. 그래서 일본 헌법과 지방자치법은 지방자치의 핵심 이념으로 '인권 보장'과 더불어 '주민 자치'와 '단체 자치'를 내세우고 있다. 오카니와 전 총장은 "주권에 근거한 주민 자치가 우선이며, 단체 자치는 그것을 지원하는 틀"이라고 했다.

아치무라에선 가을이면 다음 해 예산을 편성하려고 주민 의견을 수렴하는 절차를 밟는다. 이듬해 봄엔 예산안을 설명하고 조율한 뒤, 결산이 끝나면 자치회마다 결산 내역을 공유하는 자리를 마련한다.

또 주민 학습을 중요하게 여겨 다섯 명 이상만 모이면 위원회를 구성할 수 있도록 하고 이들에게 10만 엔의 활동비를 지원한다. 이렇게 모인 위원회들은 마을 과제를 발굴하고, 학습과 토론을 거쳐 정책으로 제안할 수 있다. 제안이 받아들여지면 위원회가 실행 책임을 맡기도 한다. 그는 "주민 삶에 실질적으로 영향을 미치는 결정은 주민이 주도해야 한다"는 점을 놓쳐선 안 된다고 했다.

지금 서울·수도권 밖 중소도시와 농산어촌이 겪는 소멸 위기를 극복할 길도 결국 주민 자치에 있다. 국가와 지방자치단체가 목을 매는 대규모 지역 개발 사업이 지역을 되살리지 못한다는 사실이 드러난 지금, 지역을 가장 잘 아는 주민 스스로가 지역만의 해법을 찾아가도록 하는 자치가 절실하다.

이재명 정부는 13년째 시범사업에 머물고 있는 주민자치회를 전면적으로 확대·시행하겠다고 여러 번 약속했다. 윤호중 행정안전부 장관도 최근 전국 읍·면·동에 주민 자치 기구를 설치하고 마을 단위 정책 결정권을 부여하는 방안까지 검토하겠다고 했다.

벌써 한참 늦었다. 이번엔 이름뿐인 자치가 되지 않도록 과감한 혁신이 이뤄지길 기대한다.

덧붙이는 글 <월간 옥이네>(2025.5 - 2025.11)의 '읍면 자치'를 다룬 여러 기사들을 참고했음을 밝힙니다.

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