"신청주의는 본질 아니다... 자동지급제보다 수급자격 완화가 우선"

한국의 공론장은 다이내믹합니다. 매체도 많고, 의제도 다양하며 논의가 이뤄지는 속도도 빠릅니다. 하지만 많은 논의가 대안 모색 없이 종결됩니다. 소셜 코리아(https://socialkorea.org)는 이런 상황을 바꿔 '대안 담론'을 주류화하고자 합니다. 구체적으로는 ▲근거에 기반한 문제 지적과 분석 ▲문제를 다루는 현 정책에 대한 날카로운 비판을 거쳐 ▲실현 가능한 정의로운 대안을 제시하고자 합니다. 소셜 코리아는 재단법인 공공상생연대기금이 상생과 연대의 담론을 확산하고자 당대의 지성과 시민들이 함께 만들어가는 열린 플랫폼입니다. 기사에 대한 의견 또는 기고 제안은 social.corea@gmail.com으로 보내주시기 바랍니다.[기자말]

이재명 대통령의 "신청주의는 매우 잔인한 제도"라는 발언 이후, 복지 신청주의를 둘러싼 논의가 활발히 이어지고 있습니다.

<소셜 코리아>는 "신청주의는 정부가 국민의 소득과 재산을 실시간으로 파악하기 어려웠던 시절에 도입된 제도"라며, 신청주의 폐지 논쟁이 가져올 수 있는 긍정적 효과에 주목한 노대명 한국보건사회연구원 선임연구위원의 기고문(이재명 대통령이 '잔인한 제도'라고 말했는데... 왜 폐지 안 될까?)과 이에 대해 "진짜 잔인한 것은 신청주의가 아니라, 관료주의에 갇힌 복지 억제 기조와 선별주의적 접근"이라며 반박한 남찬섭 동아대학교 교수의 글(이 대통령 말 한 마디에 시작된 논의... 진짜 잔인한 것은 따로 있다)을 게재한 바 있습니다.

이후 노대명 한국보건사회연구원 선임연구위원(신청주의는 여전히 잔인…복지는 신청 아닌 권리다 )의 재반박을 계기로 논쟁이 2라운드로 접어들고 있습니다. <소셜 코리아>는 앞으로도 복지 제도를 둘러싼 다양한 시각과 의견을 담는 열린 공론의 장으로서의 역할을 지속해 나가겠습니다. (편집자 주)

▲지난 6월, 빈곤사회연대에서 기초생활보장제도 개선을 위한 거리 활동을 하고 있다. 기초생활보장제도 등 공공부조가 절실히 필요함에도 불구하고 사각지대로 인해 급여를 받지 못하는 경우가 많다.빈곤철폐를위한사회연대

최근 대통령이 말한 자동지급제로 인해 신청주의를 둘러싼 논의가 전개되고 있다. 이와 관련해 노대명 박사는 자동지급제를 탈신청주의와 연결 지어 자동지급제가 기술적으로나 제도적으로 가능하다고 하였다. 이에 대해 필자는 신청주의가 문제의 본질이 아니라 복지억제기조와 잔여주의가 문제의 본질이라고 주장하였다. 필자의 이런 주장에 대해 노 박사는 "신청주의는 여전히 잔인하다"라며, "복지는 신청이 아닌 권리"라고 주장하면서 필자의 입장을 반박하였다.

자동지급제는 실무원칙일뿐

글을 본격적으로 시작하기 전에 먼저 명확히 할 점부터 짚고 가겠다. 노 박사는 필자의 논지를 요약하기를 "자동지급제는 위기가구를 지원하는 공공부조에서는 거의 불가능하다. 설령 도입이 된다 해도 막대한 제도 보완이 필요해 애초에 강조된 재정 절감 취지와는 거리가 멀어질 수 있다"라고 했다. 이와 관련하여 먼저 언급할 것은 필자가 공공부조는 위기가구를 지원하는 제도라고 한 적이 없다는 사실이다.

위기가구는 보기에 따라 서로 달리 정의할 수 있겠지만, 우리가 일반적으로 위기가구라 할 때는 매우 급박한 상황에 처한 가구를 가리키고 통상적인 의미에서 빈곤한 가구를 모두 위기가구라 하지는 않는다. 물론 가난에 처했다는 사실 자체가 위기라고 생각할 수는 있겠지만 공공부조라는 제도가 급박한 상황에 처한 가구만 대상으로 하는 제도가 아니기 때문에 "위기가구를 지원하는 공공부조"라는 표현은 공공부조 중 특정한 역할을 하도록 설계된 공공부조를 가리키는 것이어서 그런 의미의 공공부조를 염두에 둔 적이 없다는 점을 먼저 말하고 싶다.

또 "애초에 강조된 재정절감 취지와 멀어질 수 있다"라는 것은 필자의 주장이 아니라 자동지급제를 언급한 대통령의 취지라는 의미로 쓴 대목이다. 노 박사는 자신의 글 말미에 자동지급제가 비용절감 차원에서 추진되어서는 안 된다고 말하였는데 이와 관련해서는 다르게 생각할 지점도 있다. 재정절감이 무조건 나쁘기만 한 것은 아닐 것이고 중요한 것은 어떤 재정절감인가 하는 것이다. 또한 반대로 재정절감을 목적으로 하지 않는 경우도 그것이 어떤 결과를 가져올 것인가 하는 점이 중요할 것이다.

자동지급제는 '대통령이 의도한 혹은 의도한 것으로 보이는' 재정절감이 달성되지 못할 것이고 나아가 재정절감을 목적으로 하지 않는 자동지급제라도 그것의 추진에는 신중해야 한다는 것이다. 자동지급제는 제도에 따라 서로 다른 결과를 낼 수 있다. 즉, 자산조사가 없어 자격요건 확인이 간단한 아동수당 같은 보편급여에 자동지급제가 시도될 경우와 자산조사 등 까다로운 절차를 거쳐야 자격요건 확인이 되는 공공부조와 같은 선별급여에 자동지급제가 적용될 경우 그것은 상이한 결과를 낼 것이다. 즉 자동지급제는 계층차별적인 결과로 이어질 수 있다는 점에서 재정절감 여부와 관계없이 그 추진에 신중해야 한다.

이제 노 박사가 말하는 예의 그 탈신청주의, 대통령이 말한 자동지급제에 대해 얘기해보자. 먼저 신청주의라는 원칙의 층위 내지 지위에 관한 것이다. 신청주의라는 용어에 '주의'가 붙어 있지만 이것은 무슨 '이즘'과는 거리가 먼 것이다. 그것은 복지제도의 실제 운영에 필요한 실무원칙이다. 그래서 각종 '이즘'보다 훨씬 구체적 수준의 원칙임은 물론이고 보편주의나 선별주의와 비교해도 그것들과 동등한 층위의 것이 아니다.

그리고 공공부조에 한정해서 보더라도 신청주의는 최저생활보장이나 보충급여와 동등한 층위의 원칙이 아니라 그보다 낮은 층위에 속하는 훨씬 구체적인 수준의 실무원칙이다. 그래서 그것은 그보다 높은 층위의 원칙이 어떤 내용을 가지고 있는가에 따라 현실에서의 작동이 결정되는 것이지 그 자체가 복지제도의 원칙이나 지향성을 결정짓는 것이 아니다.

신청주의, 잔인하다고만 볼 수 없는 이유

▲지난 7월, 국정기획위원회에 기초생활보장제도 개선을 요구하는 기자회견이 열리고 있다.빈곤철폐를위한사회연대

노 박사는 신청주의가 여전히 잔인하다고 말하지만 그것은 겉으로 드러난 증상만 보고 그 증상을 본질이라고 말하는 것이다. 다 같이 신청을 하게 하지만 아동수당같이 신청자가 수급자격요건 부합여부를 사실상 입증할 필요가 없는 보편적 제도에서 신청주의는 아무런 낙인도 초래하지 않으며 신청절차 이행에서 신청자가 따라가지 못할 정도의 복잡함을 가지고 있지도 않다. 국민연금도 마찬가지다. 국민연금 급여를 받음에 있어서도 퇴직자로 하여금 신청을 하게 하지만 그 신청에 낙인이 따르지도 않으며 복잡한 신청절차로 인한 낙담이나 포기가 따르지도 않는다.

하지만 수급자격에 부합하는지를 엄격히 따지고 그에 따라 자격요건 부합여부의 입증책임이 신청자 본인에게 부과되고 담당공무원은 그에 관한 사실확인을 엄격히 하도록 제도화되어 있는 공공부조에서는 신청절차가 매우 까다롭다. 같은 신청주의라도 그것이 어떤 제도에 적용되느냐 즉 신청주의보다 상위의 원칙으로 어떤 원칙을 구현한 제도에 적용되느냐에 따라 다른 효과를 내는 것이다.

이는 신청주의가 행정업무 처리를 위한 실무원칙이기 때문이다. 만일 국민연금에 대해서도 매우 까다로운 수급자격요건을 만들어놓고 이 요건에 부합하는지를 신청자로 하여금 입증하게 하고 담당공무원에게는 그것을 일일이 확인하도록 해, 만일 사실과 다를 경우 담당공무원에게 엄한 징계 등이 가해진다면, 그 경우 신청절차는 대단히 까다롭고 관료적으로 진행되고 그에 따라 여러 사각지대 사례가 발생할 것이다.

이걸 두고 신청주의가 문제라고 말하는 것은 실무원칙을 규율하는, 보다 상위 원칙의 문제를 놔둔 채 실무원칙이 문제의 본질이라고 잘못 진단하는 것이다. 노 박사는 복지는 신청이 아니라 권리라고 말하여 마치 신청절차가 권리성 여부를 결정짓는 것처럼 말하지만 신청 절차가 있으면 복지급여가 권리가 아니게 되고 신청 절차가 없으면 권리가 되는 것이 아니다. 만일 신청주의 여부가 권리 여부를 판가름하는 본질적 기준이라면 아동수당도 신청을 해야 하기에 권리가 아닌 셈이다.

그리고 노 박사는 유로파운드가 자동지급을 이상적인 것이라고 말했다고 주장했는데 이 주장은 아마 유로파운드(Eurofound)가 작년에 발표한 '사회보호 2.0'(Social Protection 2.0)이라는 보고서를 근거로 한 주장으로 보인다. 이 보고서에서 유로파운드가 신청 절차 없이 자동으로 복지급여를 지급하는 것에 관해 이야기하고 있고 또 그것이 비수급률(non-take up rate)을 줄이는 데 유망한(promising) 수단이 될 수 있을 것이라고 말한 것은 사실이지만 그것을 '이상적인 것'이라고까지 했는지는 확인하기 어렵다.

또 유로파운드는 자동지급과 함께 그것의 문제점에 대해서도 이야기하고 있다. 즉, 신청절차를 없애고 자동지급을 하는 것은 수급자의 개인정보보호 문제 및 데이터베이스와 관련한 법적 문제를 야기할 수 있고 또 자동지급은 복지급여의 수급자격요건을 수급자의 욕구에 맞추기보다 자동화에 용이한 것으로 맞추게 할 가능성이 있다는 점도 언급하고 있다. 나아가 유로파운드는 수급자격 요건을 단순화하고 신청자들에게 충분한 정보를 제공하는 것 등이 중요하다고 언급했다.

공공부조 자동지급제, 사각지대 해소에 도움?

▲지난 7월, 부양의무자기준 폐지, 의료급여 개악 철회, 기준중위소득 현실화 등을 요구하는 기자회견이 열렸다. 현재 신청주의는 줄어들고 복지급여는 자동지급의 방향으로 가고 있지만, 빈곤가구에 대한 실질적 보호를 위해서는 선정기준완화와 신청절차 간소화 등 많은 제도적 개선이 요구된다.빈곤철폐를위한사회연대

노 박사는 공공부조의 사각지대 해소에 자동지급제가 도움이 될 수 있다고 말하면서 사각지대 해소와 관련한 전통적인 접근이 효과를 별로 거두지 못했다고 말한다. 즉, 사각지대 해소를 위한 "전통적인 대응 방식은 시민의 권리의식을 높여 신청률을 제고하고, 선정기준을 완화해 문턱을 낮추는 것이다. 또한 신청 절차를 단순화해 신청 부담과 낙인감을 줄이고, 공동체와 사회복지 담당자의 개입을 강화하고자 했다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 신청주의를 전제로 한 개혁의 성과는 크지 않았다"라고 말했다.

하지만 우리 사회가 노 박사의 말대로 정말 전통적인 접근을 해왔나? 아울러 시민의 권리의식을 높이기 위해 노력해 왔나? 오히려 그 반대다. 우리 사회는 공공부조 수급자를 잠재적 부정수급자로 낙인화하고 부정수급 색출을 위해 공공부조 행정의 전산화를 가속화해왔다.

또한 선정기준을 완화해 문턱을 낮추는 노력을 해왔는가? 부양의무자 기준을 완화해온 것은 사실이지만 근로능력심사와 장애심사를 엄격화하고 기준중위소득의 현실화를 지속적으로 미루어 부양의무자 기준 완화와 반대방향으로 선정기준을 엄격화해온 것도 사실이다.

생계급여에서도 부양의무자 기준은 폐지된 것이 아니라 금액이 상향조정된 것이어서 현장에서는 예외적으로 확인해야 할 것을 상시적인 확인절차처럼 운영하는 사례도 존재하는데 이 문제는 반드시 현장실무차원의 문제라기보다는 우리 사회가 가진 복지억제기조와 부정수급 의심기조에서 비롯된 측면도 있다고 봐야 한다. 또한 신청절차를 단순화해 신청부담과 낙인감을 줄여왔는가? 공동체와 사회복지 담당자의 개입을 강화해왔는가? 신청절차는 점점 더 복잡해졌고 사회복지공무원의 재량을 점점 더 줄여왔다.

우리 사회는 노 박사의 말처럼 전통적인 접근을 위해 노력해 왔다기보다 사회복지공무원의 규모를 어떻게든 늘리지 않으려 하고 공공부조에 투입되는 자원을 어떻게든 줄이려 하며, 공공부조 수급자들을 부정수급자로 의심하여 부정수급을 차단하는 데 온갖 노력을 더 경주해 왔다. 즉, 오프라인 전달체계를 늘리는 노력에 대해서는 대단히 인색한 정책기조를 펴왔고 그 공백을 온라인 전달체계와 전산화로 메워온 것이다.

온라인 전달체계의 최종판이 복지부가 47종에 달하는 각종 정보를 활용하여 사각지대 위험대상자를 선정한 다음 이 정보를 시·군·구에 뿌려주는 '헬리콥터 복지행정'이다. 이 헬리콥터 복지행정은 2014년 2월에 발생한 '송파 세 모녀 사건'을 계기로 한 이른 바 '송파 세모녀법' 중 하나로 제정된 사회보장급여법에 의해 도입된 것으로 이른바 '발굴주의'에 기초한 것이다. 사회보장급여법이 처음 시행되던 2015년 당시 복지부가 활용한 정보는 23종이었지만 지금은 그것이 무려 47종으로 크게 증가했다.

하지만 그렇게 늘어난 정보를 활용해 사각지대 위험대상자를 선정해도 그것이 실제 급여수급으로 연결되는 경우는 매우 적다. 실제로 2015년부터 2022년까지 52만 명이 위기가구로 발굴되었지만 국민기초생활보장 수급자로 연결된 경우는 2.4%, 긴급복지로 연결된 경우는 1.3%에 불과하다. 사회보장급여법에 의한 발굴은 사실상 신청 절차를 제거한 것이라 할 수 있지만 이것이 가져온 효과는 매우 저조하며, 빅데이터에 기초한 전산화의 결과는 매우 초라하다.

수급자격요건 완화 등 제도개선이 우선해야

헬리콥터 복지행정에 의한 전산화를 통해 신청 절차를 '제거'해도 까다로운 수급자격요건을 '제거'하지 않으면 발굴은 단순히 발굴에만 그치고 말 것이다. 실제로 국민기초생활보장 수급자가 본격적으로 늘어난 것은 부양의무자 기준이 완화되면서부터이다. 이는 헬리콥터 복지행정을 통한 발굴이 아니라 실제 수급자격요건을 완화한 제도개선이 사각지대를 줄일 수 있음을 보여주는 것이다.

증상과 본질을 혼동하고 증상을 본질로 진단하면 잘못된 해결책을 내게 된다. 바로 위에서 본 발굴주의에 기초한 헬리콥터 복지행정이 그 대표적인 예이며 10여 년 전에 있었던, 이른 바 '맞춤형 급여'로의 개편도 그 대표적인 예이다. 맞춤형 급여는 국민기초생활보장제도가 수급자가 되면 모든 급여를 주는 '통합급여' 방식인 것과 수급기준을 조금이라도 벗어나면 아무 급여도 주지 않는 이른바 '전부 아니면 전무' 식의 급여방식인 것을 문제의 본질로 보았다.

하지만 이는 기초보장제도의 본질에 대한 잘못된 진단이다. 기초보장제도는 수급자가 되면 그에게 최저생활에 필요한 모든 급여를 주는 임무를 수행하도록 우리 사회가 합의하여 만든 제도이다. 즉, 우리 사회가 통합급여를 하라고 임무를 부여하여 만든 제도가 기초보장제도이다. 따라서 기초보장제도가 통합급여를 하는 것은 원래 부여된 임무를 수행하는 것이다. 기초보장제도에서 벗어난 사람들에게 필요한 급여를 제공하는 것은 기초보장제도가 아니라 다른 복지제도가 할 일이다.

우리 사회는 그 다른 복지제도를 만들지 않았다. 그리고선 수급을 받지 못한 사람들에게 줄 급여도 마련하지 않고서는 그 책임을 모두 엉뚱하게도 기초보장제도에 전가했다. 복지억제기조에 의해 기초보장 수급자에 견줘 소득이 약간 높은 저소득층을 보호할 줄 복지제도를 만들지 않은 것이 문제인데 그것을 기초보장제도의 문제인 것처럼 프레임화했던 것이다.

맞춤형 급여로 개편된 지금 통합급여는 그대로 존재한다. 생계급여 수급자에게는 생계･의료･주거･교육급여가 통합적으로 전부 제공된다. 다만 그 선정기준이 낮아졌을 뿐이다. 그래서 통합급여의 작동수준이 낮아진 것이다. 결국 이른바 맞춤형 급여에서 선정기준은 그 이전의 기초보장제도와 별반 다르지 않아 맞춤형 급여는 사실상 실패했다. 빈곤단체는 이러한 맞춤형 급여를 두고 '다리 아픈 환자의 목에 깁스를 채운 격'이라고 평가한 바 있다.

본질과 증상을 혼동한 정책대안은 이처럼 잘못된 결과로 이어질 가능성이 높다. 본질과 증상을 혼동하고 증상으로 본질을 해결하려는 접근은 전형적인 실용적 접근이자 기술결정론적 접근이다. 실무차원의 원칙인 신청주의에 주목하여 탈신청주의를 외치는 것 역시 기술결정론적 접근이다. 이것은 기초보장의 본래적 목적, 즉 최저생활보장 목적의 실현을 위한 제도 개선이라는 본질을 놓치게 할 우려가 있다. 증상으로 본질을 해결하려는 기술결정론적 접근은 자칫 '다리 아픈 환자 목에 자동으로 두르는 깁스를 주는 것'과 유사한 결과로 이어지지 않을까 우려스럽다.

필자소개 : 남찬섭은 동아대학교 사회복지학과 교수로 재직 중입니다. 한국보건사회연구원 책임연구원과 서울신학대학교 교수, 참여정부 시절 빈부격차·차별시정위원회 및 양극화민생대책본부의 전문계약직 공무원을 거쳤습니다. 참여연대 사회복지위원회 위원장, 제5차 국민연금재정계산위원회 위원, 한국사회정책학회 회장을 역임했습니다. 현재는 공적연금강화국민행동의 정책위원장을 맡고 있습니다.

덧붙이는 글 이 글은 <소셜 코리아>(https://socialkorea.org)에도 게재됐습니다. <소셜 코리아> 연재 글과 다양한 소식을 매주 받아보시려면 뉴스레터를 신청해주세요. 구독신청 : https://socialkorea.stibee.com/subscribe

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