▲지난 4월 2일 도널드 트럼프 미국 대통령이 워싱턴 D.C. 백악관 로즈가든에서 '미국을 다시 부유하게'라는 행사를 열고 국가별 상호관세를 발표하고 있다.
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지난 8월 29일, 미국 연방항소법원은 역사적 결정을 내렸다. 도널드 트럼프 대통령이 국제비상경제권한법(IEEPA)을 근거로 부과한 두 가지 관세 조치, '마약차단 관세'와 '상호관세'가 모두 위법이라고 판결했다. 7대 4, 명확한 다수의견이었다.
판결의 핵심은 명쾌했다. 대통령은 비상사태를 선포해도 관세를 부과할 수 없다는 것이다. 법원은 법률의 문언, 구조, 역사적 선례를 치밀하게 검토하며 트럼프 행정부의 논리를 반박했다.
이 판결의 파장은 미국을 넘어선다. 트럼프가 전 세계를 상대로 부과한 관세 체제 전체가 흔들릴 수 있기 때문이다. 더 근본적으로는 '대표 없이 과세 없다'는 미국 민주주의의 제1원칙이 21세기에도 여전히 유효한지를 시험하는 사건이다.
이 글은 트럼프가 관세 부과의 근거로 삼은 국제비상경제권한법은 어떻게 탄생했고, 항소법원은 어떤 논리로 위법 판결을 내렸으며, 최종 심판자인 대법원은 어떤 선택을 할 것인지 간략히 살펴 보고자 한다.
제왕적 대통령제에 제동을 건 국제비상경제권한법
1917년, 미국이 제1차 세계대전에 참전하면서 적국통상법이 제정되었다. 이 법은 대통령에게 적대국의 자산을 동결하고 무역과 금융거래를 통제할 수 있는 권한을 부여한 전시 입법이었다.
문제는 적용 범위였다. 법 조항에 전시뿐 아니라 대통령이 선포한 국가비상사태에도 적용할 수 있다는 문구가 포함되면서, 대통령은 평시에도 비상사태를 선언해 경제 전반을 통제할 수 있는 막강한 권한을 행사할 수 있게 되었다.
이후 대통령들은 경제 위기가 닥칠 때마다 이 법을 활용했다. 1933년 3월, 프랭클린 루스벨트 대통령은 대공황 대응을 위해 전국 은행 휴업령을 내렸고, 4월에는 금 보유와 거래를 금지하는 행정명령을 발동했는데 모두 적국통상법을 근거로 했다. 1968년 1월, 린든 존슨 대통령은 달러 방어와 국제수지 적자 개선을 위해 해외투자와 해외 대출을 제한하는 행정명령을 내렸는데 역시 같은 법을 근거로 했다.
그리고 1971년 8월, 리처드 닉슨 대통령은 달러를 금으로 바꿔주던 약속을 전격 중단하고 모든 수입품에 10퍼센트 할증관세를 부과하는 조치를 발표했다. 달러 가치가 추락하고 무역수지가 적자로 돌아선 상황을 국가비상사태로 규정한 뒤 단행된 이른바 '닉슨 쇼크'였다. 이 비상조치는 임시로 시행됐지만, 국제 통화질서를 근본적으로 뒤흔든 사건으로 기록되었다.
이 모든 조치는 법적으로 전시법인 적국통상법에 근거했다. '전시'라는 단어가 '국가비상사태'로 확장되면서 대통령은 사실상 평시에도 무제한적인 경제권한을 휘두를 수 있었다.
그러나 1970년대 초 워터게이트 사건으로 닉슨 대통령이 사임하면서 상황은 달라졌다. 대통령 권한 남용이 드러난 이 사건은 미국 사회에 제왕적 대통령제에 대한 깊은 성찰을 요구했고, 의회는 대통령의 권한을 헌법적 틀 안으로 되돌리기 위한 입법에 착수했다.
이런 정치적 맥락에서, 1976년에는 국가비상사태법 (NEA)을 제정해 비상사태 선포와 갱신 절차를 체계화했고, 1977년에는 '적국통상법'을 개정해 평시 사용을 금지했다. 동시에 새로운 제도로서 국제비상경제권한법(IEEPA)을 제정해 대통령이 해외에서 기인하는 이례적이고 중대한 위협에 대응할 수 있도록 해외 자산 동결, 금융거래 차단, 수출입 제한 같은 경제제재 권한을 부여했다.
국제비상경제권한법은 이후 실제로 여러 차례 활용되었다. 1979년 이란 혁명 직후 미국은 이 법을 근거로 이란의 미국 내 자산을 동결했고, 그 이후 북한, 리비아, 이라크, 베네수엘라, 러시아 등 다양한 나라를 상대로 한 제재에서도 이 법이 반복적으로 활용되었다. 오늘날 미국의 대외경제 제재 체계는 대부분 이 법 위에서 작동한다고 해도 과언이 아니다.
그러나 법률 제정 당시부터 관세나 세금 부과 권한은 의도적으로 제외했다. 대통령에게 외부 위협에 대처할 수 있는 긴급한 도구를 제공하되, 세금 부과 권한만큼은 반드시 의회가 쥐고 있어야 한다고 본 것이다. 세금을 정하는 권한은 의회의 가장 본질적이고도 강력한 권한이었고, 그것을 행정부에 넘길 이유는 없었다.
이렇듯, 워터게이트 사건을 통해 드러난 대통령 권한 남용에 대한 반성이 바로 이 법 제정의 직접적인 배경이었다. 그런데 트럼프 대통령은 그 법을 근거로 전 세계를 상대로 관세를 부과해 온 것이다.
왜 위법인가: 항소법원이 제시한 3가지 핵심 논리
▲지난 8월 3일 도널드 트럼프 미국 대통령이 펜실베이니아주 앨런타운에 위치한 리하이밸리 국제공항에서 에어포스 원에 탑승하기 위해 마린 원에서 내리고 있다.
로이터 연합뉴스
이번 항소법원 판결의 핵심은 의외로 단순하다. 관세는 곧 세금이기 때문에, 대통령이 국제비상경제권한법을 근거로 관세를 부과한 것은 위법이라는 것이다. 재판부가 제시한 핵심 논리는 세 가지로 정리된다.
첫째, 법에 '관세'라는 단어가 없다. 재판부는 먼저 법 조문을 정밀하게 분석했다. 판결문은 국제비상경제권한법 어디에도 관세(tariff), 부과금(duty), 세금(tax)이라는 표현이 단 한 번도 등장하지 않는다고 지적했다.
재판부는 이런 표현이 빠져 있는 것은 결코 우연이 아니라고 밝혔다. 이를 확인하기 위해 과거 의회가 대통령에게 관세 권한을 위임한 법률들을 검토한 결과, 1930년 관세법에는 "새롭거나 추가적인 관세"라는 문구가 있었고, 1974년 무역법에는 "관세 형태의 수입 할증"이라고 쓰였다. 같은 해 무역법 301조는 "관세를 부과하거나 기타 수입 제한"이라고 명시했다. 즉, 의회는 대통령에게 관세 권한을 줄 때마다 예외 없이 '관세'라는 단어를 분명히 사용해 왔다는 것이다.
또한 재판부는 트럼프 행정부가 국제비상경제권한법의 '규제'라는 표현에 관세가 포함된다고 주장했지만 이를 명확히 일축했다. 판결문은 이 법이 허용하는 권한은 조사, 차단, 규제, 지시, 강제, 무효화, 금지에 한정되며, 이는 모두 거래를 통제하는 행위일 뿐 세금을 거두는 행위는 아니라고 적시했다. 이어 재판부는 만약 '규제'에 관세까지 포함된다면, 증권거래위원회도 증권을 규제한다는 명목으로 증권세를 부과할 수 있게 되는 등 부조리한 결과가 생길 것이라고 지적했다.
둘째, 안전장치가 없다는 점이다. 재판부는 의회가 대통령에게 관세 권한을 위임할 때마다 세 가지 장치를 반드시 포함시켜 왔다고 지적했다. 세율 상한, 기간 제한, 그리고 조사 절차다. 예를 들어 무역확대법 232조는 상무부 조사를 거쳐 대통령이 90일 내에 결정을 내리도록 했고, 무역법 301조는 무역대표부의 조사와 공청회를 의무화했다. 무역법 122조는 15퍼센트 상한과 150일 기한을 명시했다. 즉, 과거 모든 관세법에는 이러한 제한이 빠짐없이 들어 있었다.
그러나 재판부는 국제비상경제권한법에는 이러한 장치가 전혀 없음을 지적했다. 세율 상한도 없고, 기간 제한도 없으며, 조사 절차도 없다. 실제로 이 법을 근거로 선포된 비상사태들은 평균 9년 이상 이어졌고, 일부는 40년 넘게 지속되고 있다. 판결문은 의회가 다른 모든 관세법에서 신중하게 설정해 온 제한을 유독 이 법에서만 포기했다고 볼 수는 없다고 판단했다. 따라서 국제비상경제권한법은 관세 부과 권한을 대통령에게 위임한 법이 아니라는 것이다.
셋째, 선례와 입법 의도다. 트럼프 행정부는 1971년 닉슨 대통령의 조치를 선례로 제시했다. 당시에도 비상권한으로 관세를 부과했고 법원이 이를 인정했다는 주장이다. 그러나 재판부는 두 사건의 본질적 차이를 명확히 구분했다. 닉슨의 조치는 임시적이라고 명시됐고 실제로 5개월 만에 종료됐다. 적용 범위도 제한적이었고, 세율 상한도 있었다. 당시 법원 역시 대통령이 임의로 세율을 정하는 것은 허용되지 않는다고 선을 그었다. 반면 트럼프의 관세는 전 세계 대부분 국가의 거의 모든 품목에 대해 무기한 부과됐다.
재판부가 특히 강조한 부분은 1977년의 입법 과정이었다. 의회는 닉슨의 한시적 관세 조치를 인정한 판결을 알고 있었음에도, 국제비상경제권한법을 제정할 때 관세 권한을 명시하지 않았다. 재판부는 이것을 우연으로 볼 수 없다고 했다. 이는 의회가 대통령의 비상관세권을 의도적으로 배제했다는 명백한 증거라는 것이다.
이제 어떻게 되는가
▲이재명 대통령이 지난 8월 25일(현지시간) 미국 워싱턴 DC 백악관 오벌오피스에서 열린 한미정상회담에서 도널드 트럼프 미국 대통령과 악수하고 있다.
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이번 항소법원 판결은 대통령의 비상권한과 의회의 조세권 사이의 경계를 명확히 그었다. "세금은 국민의 대표가 정한다"는 헌법 제1조의 원칙을 재확인한 것이다.
최종 판단은 6대 3 보수 우위의 연방대법원에 달려 있다. 트럼프가 임명한 판사만 3명이지만, 이들이 트럼프의 손을 들어줄 가능성은 크지 않다. 이 보수 대법원은 의회의 명시적 위임 없이 행정부가 중대한 경제적 결정을 내릴 수 없다는 원칙을 일관되게 적용해 왔기 때문이다.
바이든의 학자금 탕감(4000억 달러), 코로나19 시기 임대료 동결, 환경보호청의 발전소 규제를 모두 이 논리로 무효화했다. 트럼프 관세는 10년간 최소 2조 달러 이상으로 예상되며 학자금 탕감의 5배 규모다. 4000억도 과도하다고 판결한 대법원이 2조 달러를 허용한다면 스스로의 법리를 부정하는 셈이다.
만약 대법원이 다른 판단을 내린다면, 그것은 헌정 질서의 근본적 전환을 의미한다. 비상사태만으로 대통령이 과세권을 행사할 수 있게 되면 의회는 무력화되고 권력분립은 허구가 된다. 결국 트럼프가 시험대에 올린 것은 관세 정책이 아니라 미국 민주주의 그 자체다.
우리는 이 법적 공방을 지켜보며 시나리오별 대응을 준비하면 된다. 다만 트럼프 정부의 압박이 아무리 거세더라도, 대미 투자 확대나 수입 증대를 약속하는 합의문 서명은 신중해야 한다. 법적으로 불확실한 관세를 피하려다 확실한 족쇄를 만들 필요는 없다. 미국 사법부가 행정부를 견제하는 과정을 차분히 지켜본 뒤 움직여도 늦지 않다.
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