'서울대 10개 만들기' 가능할까? 이젠 바꿔야 한다

'12.3 윤석열 내란 사태'로 인해 대통령 권한대행 체제로 시작한 2025년의 대한민국은 새로운 전환기를 맞이하고 있다. 기획 '넥스트 대한민국'은 조기 대선 상황에서 정치, 사회, 경제, 문화 등 여러 분야에 남은 문제를 진단하고 해법을 모색해 새 정부 출범을 앞둔 대한민국의 미래를 함께 고민하고자 한다.[편집자말]

윤석열의 친위 쿠데타는 국민적 저항과 사법 판결로 일단 실패로 돌아갔다. 그러나 우리가 단순히 윤석열 이전 민주주의로의 회귀가 아니라 87년 체제를 넘어서는 새로운 대안 사회로 나아가야 한다면, 무엇을 먼저 개혁해야 할까?

물론 답은 하나가 아니다. 그러나 가장 중요한 하나만 선택하라면, 주저 없이 '대학'이라고 답하겠다. 한국에서 대학 문제는 단지 교육 분야만이 아니라 지방 소멸과 수도권 인구 집중, 청년 실업, 사회적 양극화, 부동산, 사회 문화 등 온갖 문제와 긴밀하게 얽혀 있다.

한국 사회 신자유주의화의 첫 발, 5.31 교육체제

▲1995년 5월 31일 김영삼 대통령이 청와대에서 교육개혁위원회 이석희 위원장으로부터 교육개혁안에 대한 보고를 받고있다.연합뉴스

많은 이들이 87년 체제의 핵심 문제를 '신자유주의'라고 규정하고, 그 시작을 1997년 말 외환위기, 국제통화기금(IMF) 요구에 따른 전 사회적 구조 개편으로 보고 있다. 87년 체제는 이미 1997년에 끝났으며, 외환위기를 기점으로 새로운 '97년 체제'가 등장했다는 주장도 거세게 제기된 바 있다. 그러나 '신자유주의'로 부르는 패러다임은 이미 외환위기 이전부터 사회 곳곳으로 파고들고 있었다. 그 첫 타깃 중 하나가 바로 '대학'이었다.

오늘날의 고등교육 체제, 즉 대학 체제의 기본틀은 꼭 30년 전인 1995년 5월 31일 제2차 교육개혁위원회에서 발표한 '신교육체제를 위한 교육개혁'이라는 제목의 대통령 보고서에서 마련되었다. 흔히 '5.31교육개혁안'으로 부르는 이 계획은 권위적이고 일률적이었던 기존의 대학 관리 방식에서 벗어나 대학의 다양화와 특성화, 대학 설립과 정원, 학사 운영의 자율화, 학술 연구의 일류화, 대학 교육의 국제화를 핵심 내용으로 삼고 있다.

말은 그럴듯하지만, 내용을 살펴보면 경제협력개발기구(OECD) 가입과 금융시장 개방, 노동관계법 개편, 신공공관리체제로의 전환 등 소위 '신자유주의적 세계화'를 추진하던 김영삼 정부의 핵심 정책 기조를 고등교육 분야에 그대로 적용한 것이다. 이를 위해 김영삼 정부는 까다로운 대학 설립 규제를 대폭 완화하면서 대학의 수를 크게 늘렸다.

1995년과 비교하면 2020년 기준으로 국립대는 10개교가 늘었고 사립대는 분교를 포함해 51개교가 늘었다. 덕분에 1995년 전문대학까지 다 포함해도 51.4%에 머물렀던 대학 진학률은 2009년 83.8%까지 늘어난 후 2011년부터 70%대로 감소했다. 주로 대학생 나이인 20~24세의 인구 추이와 비교해도 대학의 확대는 한 눈에 확인된다.

▲**대학진학률과 대학생 수의 변화(1980~2023)**1995년 발표된 5.31 교육개혁안은 우리 대학을 시장화하면서 대학을 크게 늘렸다. 이후 대학의 문턱이 크게 낮아지면서 대학생의 지위하락, 대학 서열화 심화 등의 부작용을 낳았다. * 대학진학률은 2010년까지는 합격자 기준, 2011년부터는 대학 등록자 기준임 * 대학생 수는 일반대학, 교육대학, 산업대학, 전문대학을 모두 합친 수치임(대학원, 기타 학교 제외)손우정

대학 진학률 감소가 대학 진학 동기의 약화 때문은 아니다. 고교졸업자 중 대학 합격자 비율로 계산하던 대학 진학률을 2011년부터 대학 등록자 기준으로 바꾸었을 뿐이다. 게다가 우리나라에서 대학 진학률이 가장 낮은 곳은 강남 8학군이다. 명문대에 진학하기 위해 상대적으로 유리한 재수를 선택하는 경향이 상대적으로 높기 때문이다.

사립대가 주도한 대학의 양적 확대는 신자유주의의 민영화 기조와 유사하게 시장 논리가 반영되어 있다. 우리 대학에서 국·공립대의 비중은 20%도 채 안 되며, 고등교육에 대한 민간부담률은 OEDC 평균인 국내총생산(GDP) 대비 0.5%를 훌쩍 넘어선 0.9%에 이른다. 팽창한 대학을 발전시킬 기본 동력 역시 신자유주의의 사고방식처럼 개인 간, 대학 간 무한경쟁에서 찾았다.

대학 진학이 예비 엘리트 집단으로의 진입을 의미했던 이전과 달리, 대학생 수의 대폭 확대는 대학생의 사회적 지위 하락으로 이어졌다. 이런 상황에서 주로 대졸자와 고졸자를 나누던 학력 변별력은 이제 '수도권이냐 비수도권이냐', '수도권 내의 어떤 대학이냐', '대학의 어떤 전공이냐'을 촘촘하게 따지기 시작한 학벌 변별력을 더욱 강화했다.

기존의 학과제 모집 방식에서 학부제나 모집 단위 광역화로의 전환은 대학 내에서도 전공 선택을 둘러싼 경쟁을 촉발했고, 절대평가는 거의 모두 상대평가로 일순간에 전환됐다. 학생 간 경쟁 체제의 도입은 전공 간 서열화를 더욱 심화했음은 물론이다. 오로지 성적순에 따라 대학과 전공을 선택하게 된다는 것은, 적성과 흥미보다 성적에 따른 학교와 전공의 매칭을 강화했고, 취업률과 연계해 낙인찍힌 '비인기 학문'은 그 사회적 필요성과 무관하게 정원 축소, 학과 폐지의 수순을 밟았다.

이런 대학의 신자유주의화는 1990년대 중반 이후 학생운동의 전반적 쇠퇴와 동시에 일어났다. 경쟁을 통한 개별적 상대평가, 신자유주의적 성과 측정 방식이 계속 확산하였지만, 이에 대한 대항적 해석과 저항을 가능케 할 힘은 약화하거나 사라져 간 것이다. 팽창한 대학생 집단에 오랜 시간 특정한 해석틀을 제공할 수 있는 집합적 경험은 이제 군대 외에는 찾아보기 어렵다. 청년세대의 특이한 공정 담론과 능력주의의 확산, 청년 남성의 상대적 보수화 경향은 이런 대학 환경의 변화와 밀접하게 관련되어 있다.

학생만 무한경쟁의 구렁텅이에 빠진 것은 아니다. 정부는 대학 평가와 재정지원을 연계하면서, 대학 평가를 '대학 길들이기 수단'으로 활용했다. 더 큰 문제는 어떤 공신력도 없는 민간 언론사가 주도하는 대학 평가가 대학의 발전 방향을 좌지우지하기 시작했다는 점이다. 자체적으로 개발한 평가지표에 따라 대학을 평가하고, 1등부터 순서대로 줄 세우는 방식은 불꽃 튀는 대학 서열화에 기름을 부었다.

대학 평가는 교수당 학생 수, 학생 장학금, 기숙사 수용률, 교수 연구비, 강의실 면적 등 막대한 재원이 투입되어야 하는 지표들로 가득 채워져 있었다. 상대평가라는 무한경쟁 구도에서는 '다른 대학보다 더 많이' 재원을 투입할 수밖에 없었고, 5.31 교육개혁안에서 표방한 교육 서비스의 '수익자 부담 원칙'은 이 비용을 수익자, 즉 학생과 학부모에게 온전히 전가했다. 대학에서 교육적 가치보다 장사꾼 마인드가 더 중요하게 부상하면서 나타난 '대학의 기업화'는 덤이다.

교육을 중심으로 얽히고설킨 문제들

▲1월 23일 진보대학생넷 주최로 서울 종로구 정부서울청사 앞에서 열린 '서울지역 사립대 등록금 인상 반대 기자회견'에서 대학생들이 등록금 인상 반대를 주장하고 있다.이정민

2000년대 초반, IMF에서 벗어나자마자 폭발적으로 오르기 시작한 대학 등록금은 이런 사정과 무관하지 않다. 재미있는 사실은 매년 물가 인상률을 넘어 높은 수준으로 인상되는 등록금이 심각한 사회 문제로 등장하자, 2012년부터 교육과학기술부가 대학 평가지표에 등록금 부담 완화 지수를 포함하면서 등록금이 동결되거나 매우 낮은 수준으로만 인상되었다는 점이다. 상대평가란 이런 것이다.

물론 5.31 체제 이전에도 학벌과 대학 서열은 존재했다. 그러나 지금은 그 강도가 지나치게 높아져 순기능을 잡아먹는 수준으로 심화했다. 대학 간, 학생 간 무한경쟁이 만들어 낸 극심한 서열화는 매년 인구가 유출되고 있는 서울에서도 10대와 20대의 인구 유입을 꾸준히 늘리고 있다. 교육과 일자리 때문이다. 대신 지방에서 젊은 세대는 씨가 말랐고, 지방대학은 소멸 직전에 몰렸다.

사교육비도 계속 늘면서 재산에 따른 편차가 극심해지고 있으며, 이제는 초등 의대반이나 5세, 7세 고시반까지 등장하는 웃지 못할 풍경을 만들어 내고 있다. 과거 계층 이동의 수단이 되었던 교육은, 이제 부모의 재산에 따라 수도권, 명문대의 진학률이 완전한 비례관계를 보이는 '계급 재생산'의 통로로 작동하고 있다. 부동산 가격이 지역의 명문대 진학률과 밀접한 관계가 있다는 것은 비밀도 아니다.

수도권으로, 서울로, 명문대로, 인기 전공으로 쏠리는 서열화의 사슬은 이제 외국인 유학생이 없으면 유지할 수 없을 정도로 지방 대학을 초토화하고 있다. 전문대는 존폐 직전으로 내몰렸다. 대학생만 사회적 지위가 하락한 것은 아니다. 대학 미진학자의 사회적 지위는 추락 수준이다. 우리나라에서 대학 졸업자 이상의 학력이 필요한 일자리는 30% 정도에 불과할 정도로 노동시장의 발전은 더디지만, 시장의 과잉 학력 요구가 보편화하면서 특성화고와 마이스터고, 전문반 졸업생의 취업 환경과 임금 수준은 과거보다 훨씬 열악한 수준에 내몰리고 있다.

이제 교육은 사회적 빈곤을 개인의 문제로 수용하게 만들고, 차별을 당연하고 공정한 것으로 여기는 인식을 생산하는 곳이 되어버렸다. 그렇다고 이런 경쟁이 교육의 질을 높인 것도 아니다. 30년 동안 대학에서는 살벌한 무한경쟁이 펼쳐졌어도, 2025년 세계 대학순위(The Times Higher Education Ranking) 중 100위 안에 든 것은 서울대(62위)와 카이스트(82위)뿐이다.

온 사회가 교육의 본질이나 사회적 역할을 따지기보다, 좋은 대학 브랜드를 획득하는 데 혈안이 된 조건에서는 그 어떤 초·중등 교육 개혁도 근본적인 성과를 기대하기 어렵다. 모든 것이 명문대에 몇 명의 학생을 보냈는지로 결정되는 조건에서, 우리 사회가 어디로 나아가야 하는지 진지하게 성찰하고, 교육의 사명과 역할을 모색해야 할 여유와 동기는 어디에 있는가?

대학 개혁, 치열했지만 진척은 더딘 오래된 과제

물론 한국 사회의 핵심 문제인 대학 체제를 개편하기 위한 시도가 없었던 것은 아니다. 아니, 치열하게 진행됐다. 90년대 말부터 대학 완전 평준화 방안, 국립대 협력 및 개방화 방안, 국립대 통합네트워크, 국립교양대학안, 혁신대학안, 대학연합체제 구성 및 공교육 민주화안, 한국형 국립대 연합체제 구축방안, 대학통합네트워크, 통합국립대학-공영형 사립대, 공유성장형 대학연합체제, 대학입학보장제, 공동입학제, 서울대 10개 만들기 등의 구상이 계속 제안되었다.

정치권도 외면하지는 않았다. 2007년 대선에서 민주당 정동영 후보와 민주노동당 권영길 후보가 국립대 공동학위제를 공약화했고, 2012년 대선에서 민주당 문재인 후보가 국립대 통합네트워크를 제안했다. 2017년 대선에서는 민주당이 국립대 통합네트워크안을 공약에 넣을 것을 검토했으나, 최종적으로는 '중장기적으로 대학 네트워크 구축을 통해 대학서열화 완화 및 대학경쟁력 강화'라는 표현만 담겼다. 2022년 민주당의 대선 공약은 입시공정성 강화와 대학서열구조 완화, 혁신공유대학 체제 및 대학도시 건설이라는 두루뭉술한 내용만 남았다.

대학 체제를 개편해야 한다는 목소리는 높지만, 좀처럼 강한 힘이 모이지 않는 것은 두 가지 이유 때문이다. 우선 대학 체제가 문제는 많지만, 이로 인해 혜택을 보는 집단이 존재하고, 이들은 대부분 주요 정책 결정권자들이다. 게다가 경쟁 이데올로기가 의례 그렇듯, 대학 역시 서울대를 정점으로 한 학벌 체제가 존재해야 교육이 발전할 수 있다는 이데올로기 효과도 막강하다.

둘째는 심각한 대학 서열화의 문제에 공감하고 대학 체제 개편에 동의하더라도, 개혁 방식에 대한 의견은 좀처럼 합의가 이뤄지지 못했다는 점이다. 그동안 다양한 아이디어가 쏟아졌지만, 각자의 입장에서 완결적 논리만 추구하면서, 단일안을 만들어 내지 못한 것이다. 여기에 서열화 문제를 입시제도로 해결할 것인가, 아니면 대학 체제를 개편할 것인가, 국립대 간 네트워크를 구성한다면 서울대를 어떻게 할 것인가, 사립대는 어떻게 할 것인가, 소요 재정은 어떻게 마련할 것인가 등 수많은 쟁점이 존재한다.

대학 체제의 문제가 사회 문제가 집약된 복합성을 띠고 있다는 점에서, 다양한 쟁점이 존재한다는 것은 자연스럽다. 그러나 이것은 해결해야 할 문제이지, 복잡하고 어렵다고 미뤄둘 것이 아니다.

대학 체제 개편, 서울대 10개 만들기부터?

최근에는 김종영 경희대 사회학과 교수가 제안한 '서울대 10개 만들기' 슬로건을 중심으로, 다양한 구상을 통합하려는 시도가 진행되고 있다. 기존의 국립대 통합네트워크가 '서울대 폐지론'으로 공격받은 프레임을 넘어, 지역 거점 대학을 서울대 수준의 투자로 발전시키는 동반 성장 시스템을 갖추자는 것이다. 서울대를 제외하면 이미 위기에 처한 지방 거점 국립대 역시, 국립대 통합네트워크를 포함한 대학 체제 개편 방향에 대한 큰 틀의 공감대도 확보되어 있다.

물론 이 슬로건에 동의하더라도, 여러 보완책이 필요하다. 대학 서열화는 단순한 교육환경과 재정의 문제만이 아니라 '브랜드 효과'에 따른 선호가 큰 영향을 미치기 때문에 단순히 재정만 많이 투자한다고 서울대 수준의 거점 국립대학이 만들어지는 것은 아니다. 수도권 사립 명문대를 넘어서는 선호를 확보하기 위해서는 충분한 재원 공급은 물론, 지역 거점대학으로의 진학이 서울대 진학과 유사한 성취로 인식될 방법이 필요하다.

서울대를 포함한 각 거점 국립대가 특정 전공 계열을 나눠 특성화하는 방식도 고민할 수 있다. 이를테면 서울대는 순수·기초학문을, A거점 국립대는 공과 계열을, B거점 국립대는 경상 계열을, C거점 국립대는 예술 계열을 집중 육성 분야로 담당하는 식이다. 각 대학이 담당한 특성화 계열은 정원을 2~3배 늘리고, 1인당 교육비 인상과 무상 등록금, 무상기숙사를 우선 적용해 국가가 책임지고 육성하는 계열이라는 강력한 메시지를 보내야 한다. 여기에 우수 교수 인력과 교육 기자재 등을 집중하는 조치도 필요하다.

카이스트나 포항공대 등 특성화된 대학이 지방에 있다고 서열화의 하위 수준으로 보지 않는 것처럼, 거점 국립대의 특성화 계열은 국내 최고 수준의 교육을 제공해야 한다. 물론 특성화 계열의 선정은 대학 구성원의 합의와 거점 지역 균형 발전 계획 등을 종합적으로 고려하여 배치한다.

이렇게 된다면, 전체 거점 대학을 서울대 수준으로 육성하는 데 들어가는 예산보다 더 적은 예산으로도 지방 대학을 활성화하는 효과를 기대할 수 있다. 또한, 전체 대학에서 국립대의 비중도 확대하는 효과가 있다. 이런 전략이 안착화하면 국공립대 공동학위제 등 다음 단계의 대학 체제 개편으로 나아갈 수 있다.

국립대 중심의 대학 체제 개편 전략이 위기에 빠진 사립대 문제를 외면하고 있다는 주장도 있다. 그러나 중요한 것은 단순한 지원이 아니라 패러다임 전환을 위한 개혁이며, 이를 위한 초기 개혁은 국립대를 중심으로 착수할 수밖에 없다.

또한, 장기적으로는 공공성을 강화한 전체 국립대 네트워크가 보편적이며 질 높은 고등교육을 담당하고, 사립대는 특성화 학문을 중심으로 재편되는 방향이 옳다. 학령인구가 계속 줄어드는 예고된 미래를 두고, 사립대를 포함한 모든 대학을 이 상태로 유지한다는 것도 비현실적이다.

새로운 체제를 향한 패러다임 교체

87년 체제는 이미 그 효용성을 다했다는 진단이 새롭지도 않다. 그러나 새로운 체제로의 전환이 어떤 방향이어야 하는지에 대해서는 제대로 된 논의가 진행되지 않고 있다. 우리가 87년 체제의 핵심 문제로 각자도생과 고립, 분투와 약육강식으로 인한 사회적 불평등을 꼽는다면, 새로운 대안 체제는 더 큰 공공성이 보장되고, 상생과 연대가 무한경쟁을 대체하는 방향이어야 한다는 결론을 피할 수 없다.

대학부터 바꿔 보면 어떨까? 우리의 사고방식과 행동 양식을 형성하는 데 가장 중요한 영향을 미치는 교육은 기형적 대학 체제로 인해 초·중등 교육까지 심각하게 왜곡되고 있다. 한국 사회 신자유주의화의 첫 발이 대학을 바꾸는 것이었다면, 그것을 극복할 길도 대학을 바꾸는 것에서 시작해야 한다.

물론 중요한 것은 사회적 수용성과 정책적 소구력이다. 그렇다면 대학 문제를 해결하기 위한 사회적 논쟁이 촉발되고, 여러 아이디어가 각축하는 과정이 나쁜 것은 아니다. 그러나 이제까지는 논쟁에만 머물러 있었다면, 이제는 이 과정을 통해 하나의 합의안, 합의안이 아니더라도 기본 방향은 합의하고 국민적 지지를 얻어야 한다.

내란과 파시즘의 징후를 만들어 낸 사회구조적 토양에 시장화된 대학이 미친 영향이 적지 않다면, 지금이 대학을 바꾸기에 좋은, 절호의 기회 아닌가?

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