자전거정책이 쏟아집니다. 급할수록 돌아가라 했습니다. 제대로 잘 닦아야 멀리 갈 수 있습니다. 오마이뉴스는 서울환경연합, 커뮤니티 '자전거로출퇴근하는사람들'(자출사)과 함께 최근 자전거정책 중 자전거등록제에 관해 살펴보고자 합니다. 자출사와 오마이뉴스 시민기자·독자 대상으로 의견을 들어보고 관련 기사를 내보냅니다. 9월 15일(화)에는 관련토론회를 마련합니다. 많은 관심 바랍니다. [편집자말]

일본과 우리나라가 자전거등록제를 받아들이는 태도

지난 8월 21일 일본산업진흥협회(상해사무소)는 <한국정부 : 자전거기술개발, 자전거이용촉진 지원>이라는 자체보고서를 냈다. 이 보고서는 '자전거부품․소재통합연구단' 발족과 '자전거등록제' 도입이라는 두 가지 사실을 전달했고, 자전거등록제에 대해서는 다음과 같이 설명했다.

"행정안전부는 11일 자전거이용활성화의 일환으로 자전거의 도난․분실을 줄여 이용을 촉진할 목적으로 빠르면 내년부터 전국 자전거를 컴퓨터에서 관리하는 자전거등록제를 도입한다. 이를 위해 행정안전부는 자전거이용활성화에 관한 법률을 개정하고, 방범등록제도를 실시하는 일본, 유럽의 사례를 연구하여 표준 시행안을 결정한다. 내년에는 4-5개소 지방자치단체에서 시험 운영한 이후 2011년부터 전국에서 통일된 자전거관리시스템을 만든다. 현재 검토되는 등록방법으로 자전거 고유번호 등을 적은 스티커 부착, 직접 차체에 고유번호를 새기는 방법, 자전거의 특징, 소유자 개인정보 등을 내장한 전자태그 부착 등 3가지다. (중략)"

보고서 마무리는 '아직 시행하지 않아서 모르겠지만, 모든 국민들이 이 제도를 실감하기까지는 시간이 걸릴 것'이라는 설명이었다.

이 보고서는 지난 8월 12일 국내 방송과 신문 보도내용을 전하는 형식으로 쓰여졌다. 결국 우리 언론과 같은 내용을 재생산한 것에 불과하지만 우리 신문이나 방송을 통해 접한 것과는 느낌이 달랐다. 국내 언론은 희망적이고 기대되는 마무리인 데 반해, 이 보고서는 제도시행 후 과정까지가 중요하다고 마무리한 게 국내보도와 차이점이다. 물론 어려움을 미리 걱정하기보다 희망 섞인 기대를 하는 것이 나을지 모르지만 이 제도 시행과정이 순조롭지 못한 경우 우리 언론 반응은 어떨까?

자전거등록은 자전거이용 촉진에 중요한 역할을 할 것으로 기대되는 제도다. 그래서 '자전거이용활성화에 관한 법률' 제정 당시부터 비록 권장사항이기는 했으나 자전거등록제를 할 수 있는 근거를 마련했다. 일부 지자체는 제도를 정착시키기 위해 시도했으나, 지금은 제도가 없어졌거나 유명무실하게 유지되는 것이 현실이다. 우리는 자전거등록과 관련하여 현 제도를 고치거나 새로운 제도를 받아들이기 앞서 많은 준비를 해야 한다. 이러한 준비 가운데 하나로 우리보다 앞서 이 제도를 시행한 나라의 제도시행 과정과 문제점 등을 보고 배우는 연구가 앞서야 한다.

우리나라 자전거등록제, '몇몇 지자체만 시행, 유명무실한 상태'

자전거등록은 1995년 1월 5일 제정된 '자전거이용활성화에 관한 법률' 제22조(자전거의 등록)와 제23조(권한의 위임)에 근거를 둘 수 있다. 이 법에서는 자전거가 있는 사람은 시장․군수 또는 구청장에게 자전거를 등록할 수 있으며, 시장․군수․구청장은 자전거등록 업무를 읍․면․동장에게 맡길 수 있도록 한다.

각급 지방자치단체는 자전거관련조례에서 자전거등록에 관한 사항을 정하거나 별도 규정을 만들어 이 제도를 운영할 수 있다. 그리고 행정안전부에서도 '시․군․구 자전거이용활성화에 관한 조례' 표준(안)을 만들면서 자전거 등록(제17조)을 규정하도록 하지만, 자전거등록을 규정하는 조례는 군포시 등 몇 군데에 불과하다. 제주시의 경우 조례에서는 규정하지 않지만 '제주시 자전거등록업무처리규정'을 별도로 만들어 운영하는 것이 현실이다.

자전거등록제는 권장사항임에도 불구하고 서울특별시 강동구는 1998년 제도를 도입, 2001년 1만1037대까지 자전거를 등록했으나 이후 꾸준히 추진되진 않았다. 제주시는 1999년 1월 제도를 도입했고, 자전거 등록은 2008년까지 6427대다. 양천구는 2007년 10월 '주민들의 자전거 도난 방지 및 자전거문화 선도를 위한 데이터베이스를 구축하여 소유자 확인․도난 및 불법매매 예방을 위한 조회 등 행정서비스를 제공한다'는 구청장 방침에 따라 2008년 3월 자전거등록을 실시했으며 2009년 5월 말 현재 2190대가 등록됐다. 경기도 과천시, 경상남도 김해시 등도 자전거등록제를 시행하는 것으로 알려졌으나 현재는 유명무실한 실정이다. 

최근 자전거도난방지를 위한 자전거등록에 관심이 집중되면서 자전거관련 모임이나 사이트를 중심으로 자전거등록을 하는 모임이 생겨난다. 이러한 분위기는 정부 또는 지방자치단체가 자전거등록제도를 미리 시행할 수 있는 계기가 되고 있어 매우 긍정적이다. 보도에서도 알 수 있듯이 정부에서도 충분한 연구를 거치는 과정에서 다양한 의견들을 듣고 반영하겠지만, 자전거등록시 고려점은 단순히 행정 업무처리에 그치는 것이 아니라 도난방지라는 취지다.

일본 자전거등록제도, 제도 도입 전 이미 57% 등록 관리

[준비]

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▲  일본 자전거보유와 자전거 도난 대수. 출처 : 경찰청 경찰백서(1975-2007)
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1970년 일본 자전거보유대수는 2929만대였다. 자전거가 늘면서 자전거 도난과 방치 자전거 문제는 단순히 자전거 처리가 아니라 사회 문제로 떠올랐다. 1975년 자전거보유대수 4300만대를 돌파하면서 경찰청은 자전거 도난의 심각성을 발표한다. 이 발표를 보면 1970년을 기준년도로 하여 1974년까지 자전거보유대수는 2929만대에서 4215만대로 144%, 도난자전거는 11만4687대에서 17만4484대로 152% 늘었다. 도난자전거 증가율이 자전거보급대수를 앞섬을 알 수 있다.

이후 1977년, 자전거도난 등을 사회문제로 드러내고 이를 막기 위한 움직임이 전국에서 일어나 이듬해인 1978년 10월 3일 도쿄에서 <빈집털이와 자전거도난방지(空き巣及び自転車盗の防止)>를 주제로 도도부현(都道府県) 방범협회 대표자가 참석한 가운데 '전국방범운동 제1회 중앙대회'가 열린다. 이를 계기로 1979년에는 자전거상조합과 협력하여 도난방지와 자전거도난에 대한 빠른 피해복구를 위해 방범등록제도정비를 적극 추진하는 한편 자전거보유대수의 57%에 해당하는 약 2943만대 자전거를 등록시켰다. 이는 제도 시행 이전에 이미 관련조직을 통해 자전거등록이 상당 수준 진행되었음을 의미한다.

[도입]

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▲  연도별 총도난건수. 출처 : 일본 경찰청 경찰백서(1975-2007)
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▲  총도난건수와 자전거.
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자전거도난은 방치자전거문제와도 이어져 결국 자전거주차장문제로 귀결된다. 그래서 자전거주차장 정비, 자전거 안전이용촉진 등을 제도적으로 추진하기 위해 1980년 11월 25일 '자전거의 안전이용 촉진 및 자전거주차장의 정비에 관한 법률(현행, 자전거의 안전이용 촉진 및 자전거주차장의 종합적 추진에 관한 법률)'이 만들어졌다. 이 법이 만들어지면서 자전거등록을 실시할 수 있는 법적 근거가 마련되기는 했으나 의무사항이 아니라 권장사항이었다. 하지만 자전거등록이 법률에 근거한 제도로 시행될 수 있도록 했다는 점에서 발전된 정책으로 평가된다.

이 법이 시행되면서 자전거방범등록에 대한 홍보와 자전거판매업자들에게 보다 적극적으로 이 제도를 받아들일 것을 독려하는 활동이 계속되었다. 그러나 자동차, 오토바이와 함께 형법범인지건수(刑法犯認知件數)가 늘면서 도난자전거수도 늘었다. 이 제도 도입 이전인 1979년 자동차․오토바이․자전거의 총 도난건수는 35만8141건, 10년 뒤인 1988년 총 도난건수는 56만8706건으로 1979년 기준 159% 늘었다. 이에 비해 자전거의 경우 1979년 23만7116건, 1988년 32만 5326건으로 137% 늘었다. 전체도난 건수에 비해서는 다소 낮지만 자전거도난 문제는 여전히 사회문제다.

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▲  자전거도난과 자전거등록, 회복율.
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그러나 도난 자전거의 회복률에 있어서 1984년부터 1988년까지 변화를 보면 자전거 도난건수(등록자전거 52만2313건 미등록자전거 16만2550건), 회복건수(등록자전거 27만3868건 미등록자전거 5만8132건)를 눈여겨봐야 한다. 회복률은 등록자전거 51.9%, 미등록자전거 35.9%로 등록자전거 회복률이 미등록자전거에 비해 16% 높다. 이것은 방범등록제도 효과라 할 수 있다. 1991년 자전거도난 문제는 안전한 지역사회형성을 위한 시책으로, 1992년에는 범죄 없는 사회만들기 시책 등 다양한 형태로 추진되었으나 큰 변화는 없었다.

[정착]

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▲  자전거도난과 형범법
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1993년 자전거방범등록업무가 많이 달라졌다. 빠른 업무처리, 창구업무 합리화, 서비스수준 향상을 통해 자전거등록률을 높일 목적으로 각 도도부현 경찰서 자전거방범등록업무에 전산시스템이 도입되었다. 12월에는 이전 법명을 '자전거의 안전이용 촉진 및 자전거주차장의 종합적 추진에 관한 법률'로 고치면서 자전거방범등록을 의무화한다. 개정 법률은 1994년 6월 20일부터 시행되었고, 시행에 앞서 6월 6일 국가공안위원회 규칙으로 '자전거 방범등록을 행하는 자의 지정에 관한 규칙'이 만들어졌다. 이로써 일본에서는 자전거 구입과 동시에 관할 경찰서에 등록하는 것이 의무규정으로 제도화되었다.

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▲  자전거도난과 형범법총수
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1996년에는 자전거 방범등록 전산화, 1997년에는 자원봉사자와 함께 하는 지역안전활동이 추진되기 시작했다. 그리고 등록제 완전시행을 위한 추진체계 구축의 하나로 자전거방범등록모델학교가 지정되면서 이 제도는 서서히 정착된다. 자전거 방범등록은 1998년 국내자전거공급대수 823만8373대 중 등록대수 627만1458대로 등록율은 76.1%에 달하였다. 이후 점차 주는 추세로 2002년 63.7%로 최저치를 기록했으나 점차 회복되어 2007년에는 77%로 제도 정착이 됐음을 알 수 있다.

[고려사항]
매년 자전거 방범등록률이 늘지만 의무규정으로 바뀐 이후 15년이나 지나서도 80%를 넘지 못해 걱정이 많다. 원인으로 미등록자전거에 대한 벌칙규정 미비를 꼽으며, 제도 시행범위가 도도부현에 그쳐 전국 네트워크 구축에 한계가 있는 것으로 본다. 도난방지라는 제도 취지를 살려 자물쇠개발 및 표준화, 방범설비가 정비된 자전거주차장 건설에도 많이 노력해야 할 것이다. 또한 시․정․촌(市․町․村)에서 도난 등 신속한 조회, 정보제공으로 피해를 줄이려는 노력이 필요하다. 전국 통합운영체계 전환을 위한 제도 연구, 미등록자전거 이용제한을 위한 법률개정 등이 추진돼야 할 것이며 이런 점들은 우리 역시 자전거등록제도입에 앞서 놓쳐선 안 될 사항들이다.

한·일자전거등록제도 비교, 일본은 '생활자전거', 우리는 '전문자전거' 중심

[도입 시기]
자전거등록제도 도입 시기는 일본이 우리보다 15년 정도 앞서며, 또한 자전거등록을 의무규정으로 바꾼 시기 역시 15년 정도 차이가 있을 것으로 예상된다.(국회 계류중인 '자전거이용활성화에 관한 법률' 개정 전제)

[사회 배경]
자전거등록제도 추진을 위한 사회배경이나 제도도입 과정은 차이가 많다. 일본은 제도 도입 전인 1979년 이미 자전거보유대수의 57%에 이르는 2943만대 자전거를 등록해 관리했다. 또한 이 제도 추진을 위해 전국규모로 계몽, 홍보활동을 꾸준히 추진하여 전 국민의 공감대 형성 과정을 거쳤으며, 방범등록 대상자전거도 생활 자전거로 일본 정서와도 일치했다. 우리의 경우 대부분 자전거동호인 중심으로 자전거등록에 대한 방안이 강구되며, 대상 자전거 역시 산악자전거 등 주로 전문영역 자전거라 사회전반에 걸친 호응도는 일본에 비해 떨어진다고 할 수 있다.

[주관 부처]
도난방지차원에서 접근하는 것은 일본이나 우리나 같다. 우리나라는 행정관리 차원에서 이 제도를 시행하고자 하는 데 반해 일본은 철저히 행정 관리와 함께 도난에 따른 형사 문제라는 인식에서 출발한다. 제도를 시행하는 법률 소관이 내각부이고 자치단체가 주관하는 형식은 우리와 같다. 그러나 우리의 경우 시․군․구 자치단체 문제로 접근하는데 반해 일본은 도도부현내 경찰본부가 주관한다. 자치단체 주관으로 본다면 같을 수 있으나 자치경찰제도가 시행되지 않는 우리 현실을 감안하면 주관부서가 다르다.

[등록제 운영]
우리나라는 읍․면․동사무소에서 할 수 있다는 전제를 두어 관에서 관리하려는데 반해, 일본은 '자전거상조합'이라는 민간조직에 맡기는 형식으로 운영한다. 또한 우리의 경우 자전거등록을 시행했던 지자체 사례에서 등록자전거에 대한 인센티브를 제공하지만, 일본은 대부분 유료이며, 대다수 지자체가 유효기간을 둔다.

등록제 도입과 함께 고려해야 할 점들

이상과 같이 우리나라와 일본 자전거등록제도에 대해 살펴봤다. 일본의 경우 현 제도에 대한 문제점과 고려할 사항까지 분석했다. 그러한 것들이 바로 우리가 자전거등록제도를 시행하기에 앞서 반드시 짚어봐야 할 문제이기 때문이다. 우리가 자전거등록제도를 성공적으로 추진하고 정착시키기 위해서는 다음 사항을 고려하여야 할 것이다.

첫째, 관련법령개정 등 제도정비가 먼저여야 한다.
둘째, 행정업무에서 규제 또는 형법적용 가능 업무로 바꿔 추진해야 한다.
셋째, 제도 시행에 따른 종합 지침마련이 필요하다.
넷째, 지자체별 시행을 지양하고 전국을 일원화하는 제도로 추진하여야 한다.
다섯째, 정부 또는 지자체와 자전거관련 민간조직이 협력하여 추진하여야 한다.
여섯째, 자전거주차장 등의 방범관련사업과 연계하여 추진하여야 한다.
일곱째, 제도 정착을 위한 지속적인 홍보, 계몽활동을 전개하여야 한다.

자전거등록제 토론회

■ 일시 : 2009년 9월 15일(화) 오후 2-4시 ■ 장소 : 서울시의원회관(시의회별관) 2층 대회의실(시청역 3번 출구) ■ 순서 1. 인사말 : 하지원(서울기후행동 위원장, 서울시의원) * 좌장 김정수(시민환경연구소 연구위원) 2. 주제발표 ① 발제1 : 자전거등록제의 필요성 및 전국적 도입방안 제안(이원영, 오마이자전거 운영자) ② 발제2 : 국내외 자전거등록제 도입사례와 시사점(오수보, 자전거21 사무총장) 3. 지정토론 * 이재영(대전발전연구원 박사) * 이구창(모바이크 이사) * 이주수(서울시의원) * 오종렬(자전거로출퇴근하는사람들 운영자) 4. 종합토론 ※ 이번 토론회는 오마이TV가 생중계합니다.

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