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| ▲ 길어진 투표지 "밤샘 수개표" 21대 총선 투표일인 지난 4월 15일 오후 서울 도봉구 덕성여대 하나누리관에서 개표작업이 진행되고 있다. 48.1cm인 비례대표 투표용지가 분류기에 들어가지 않아 개표사무원들이 수개표를 진행한다. |
| ⓒ 권우성 | 관련사진보기 |
*[비례위성정당 어떻게 막을 것인가? ②]에서 이어집니다.
레소토 방식
2007년 레소토 선거가 끝나고 국내외에서 큰 소동이 일었다. 연동형 비례대표제의 취지를 퇴색시킨 비례전용정당의 문제를 어떻게 해결할 것인가? 국민들 사이에는 연동형 비례대표제에 대한 국민적 지지가 급락했다. 지역구와 비례대표에 나오는 정당이 다르다면, 사실상 이것은 '병립형' 비례대표제가 되어버리기 때문이다. 우리가 경험했듯이 이것은 비례성을 심각하게 훼손시키게 된다.
레소토의 해결 방법은 연동형 비례대표제는 그대로 두되, 1인 2표제를 1인 1표제로 바꾸는 것이었다. 1인 1표제인데 어떻게 연동형을 하느냐? 80석인 지역구 선거에서 후보들에게 던진 표를 모아 정당 득표율로 합산하고, 그렇게 집계된 득표율에 근거해 연동형 방식으로(득표율로 총의석을 정하고 거기서 지역구 의석을 빼서) 비례대표 의석을 정하는 것이다. 앞서 말했듯이 이 방식은 태국의 연동형 방식과 같은 것인데, 이미 한국에서는 2001년 헌법재판소에 의해서 위헌 판결을 받은 방식이다.
이 방식으로는 비례위성정당을 무조건 방지할 수 있다. 하지만 올바른 해결책이라 볼 수 없는 게, '개인'이 얻은 표를 모은다고 해서 그 개인들이 소속된 '정당'의 지지율이라고는 볼 수 없기 때문이다. 2001년 대한민국 헌법재판소는 이것을 '위헌'으로 판정하면서 "비례대표의원의 선거는 지역구의원의 선거와는 별도의 선거이므로 이에 관한 유권자의 별도의 의사표시, 즉 정당명부에 대한 별도의 투표가 있어야 함"이라고 말한 바 있다.
특히 지역구 선거는 '사표심리'가 작용하기 때문에 거대정당에 '전략투표'를 하는 경우가 많다. 둘째, 지역구 개인의 표를 합산하여 정당의 득표율로 보는 방식은 지역적 기반이 강한 기득권 정당일수록, 지역구에 많은 후보를 낼 수 있는 거대 정당일수록 유리하다. 마지막으로 한국처럼 1인당 1500만 원의 기탁금을 내야 지역구 출마가 가능한 경우에는 소수정당에게는 더욱더 불공정한 정당득표율 계산 방식이라 볼 수 있다.
실제로 위성정당을 방지하기 위해 이런 방식의 '연동형' 비례대표제로 이행한 이후에, 레소토 소수정당들의 정당투표('지역구 후보들 표의 합'이라 읽을 것) 수와 득표율이 일제히 감소했다. 5년 전 선거에서 비례 '전용' 정당이었던 NIP와 LWP는 당연히 지지율이 폭락했기에 표에서 제외하였다.
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| ▲ [표8] 2007년과 2012년 소수정당의 정당득표수/득표율 비교 |
| ⓒ 김찬휘 | 관련사진보기 |
일부 정당의 비례의석이 늘어난 경우가 있지만, 이것은 두 개의 비례전용정당이 사라진 반사효과이다. 오히려 반사효과가 이것밖에 안 나타났다는 것이 더 놀랍다. 표에서 볼 수 있듯이 그만큼 득표율이 감소했다는 것을 말해준다.
레소토는 어쨌든 이런 방법으로 위성정당은 막았다. 하지만 그 결과는 거대정당에 더 쏠린 비례성의 파괴였다.
알바니아 방식
정당연합을 이루던 소수정당들에 골고루 '전략적 분할투표'가 이루어졌던 알바니아는 레소토처럼 노골적인 방식이 아니었음에도 불구하고 유럽연합의 호감을 사지 못했다. 유럽연합에 가입하고 싶어 하는, 과거 완고한 공산국가였던 알바니아는, 국가적 숙원을 이루기 위해서 확실하게 민주적인 선거제도로 이행할 필요를 느꼈다.
그리하여 '100석 소선거구 + 40석 비례대표'의 독일식 연동형 비례대표제에서, 유럽 대다수 국가들이 채택하고 있는 '정당명부식 비례대표제'로 140석 전부를 바꾸었다. 12개 선거구(선거구에 배정된 의석수 5～32) 별로 정당득표율을 산정하는 권역별 비례대표제와, 유권자가 정당 명부를 고칠 수 없는 폐쇄형 명부(closed list) 제도를 채택했다. 선거구별로 진입장벽은 정당은 3%, 정당연합(연합명부)은 5%로 정해졌다.
비록 폐쇄형 명부이긴 하지만 정당명부식 비례대표제로의 선거제도 변화는 알바니아의 정치적 민주주의를 발전시켰다. 불안정한 '전략적 분할투표' 대신 정당의 노선과 강령에 따른 '정당연합'이 등장하였다. 민주당을 주축으로 한 중도우파 '변화를 위한 동맹', 사회당을 주축으로 한 중도좌파/좌파 '변화를 위한 연대', '통합을 위한 사회주의운동'이 주축이 된 중도파 '통합을 위한 사회주의 동맹', 그리고 민주기독당이 주축이 된 보수우파 '자유의 극'이 2009년 총선에서 만나, 각각 70석, 66석, 4석, 0석을 획득하여 70석+4석의 중도우파 연립정부가 탄생했다.
2013년 총선은 사회당이 이끄는 정당연합 '유럽적 알바니아를 위한 동맹'이 승리하여 정권 교체가 일어남으로써 민주주의가 한 번 더 성숙했다는 평가를 받았다. 2017년 총선에서도 사회당 주도 정당연합이 승리했는데, 이번에는 사회당 단독으로 과반을 넘었다. 주목할 만한 것은 2005년에 사회당 지지자들의 '비례전략투표'에 의해 8.4%의 큰 득표율을 얻었던 '통합을 위한 사회주의운동'이, 2009년 선거에서는 사회당과 분리된 독자적인 정당연합을 이끌면서 지지율이 크게 떨어졌다. 하지만 정당명부식 비례대표제에서 자신의 고유한 색채를 꾸준히 유지한 결과 당의 지지율이 꾸준히 오르고 있다.
연동형 비례대표제라고 무조건 비례위성정당이나 '전략적 분할투표'가 필연적인 것은 아니다. 독일, 뉴질랜드, 스코틀랜드, 웨일스 모두 아무 문제 없이 잘 운영되고 있다. 하지만 대한민국의 민주주의는 이만큼 성숙하지 못했다는 것이 드러났다. 위성정당의 악령에 시달리는 한국은 알바니아에서 교훈을 얻을 필요가 있다. 알바니아처럼 정당명부식 비례대표제로 전환한다면 위성정당의 문제를 일거에 해결하고 제도적 민주주의의 발전도 꾀할 수 있을 것이다.
정당명부식 비례대표제로 바꾸지 못한 상태라면?
알바니아는 유럽연합에 들어가고 싶어 하고 거대양당인 사회당과 민주당이 모두 친 유럽적 정당이다 보니 유럽의 대세가 되어 있는 정당명부식 선거제도로의 개정에 거국적인 합의가 이루어질 수 있었다. 하지만 알바니아처럼 획기적인 선거제도 변화를 이루지 못하고 지금의 '소선거구+준연동형+병립형' 선거법이 존속되는 상황이라면, 우리는 어떻게 위성정당을 막아야 할 것인가?
첫 번째 방법은 지역구에 출마한 정당은 무조건 비례명부를 제출하도록 의무화하는 것이다. 이것은 비례명부를 제출하지 않으면 지역구에도 출마하지 못한다는 말과 같다. 선거법에 이 조항이 없다 보니 더불어민주당과 미래통합당이 비례명부를 제출하지 않고 '공식' 비례위성정당에 표를 몰 수 있었던 것이다. 그런데 이 방법은 위성정당 방지를 위한 좋은 방법이긴 한데 완벽한 봉쇄 방법은 아니다. 왜냐하면 비례명부를 제출하되 당선되지 않아도 되는 비례대표후보 1~2명만 형식적으로 걸어 놓고 또 다시 비례위성정당을 만들어 표몰이할 수 있기 때문이다.
그래서 비례명부 제출을 의무화하는 동시에 비례대표 명부의 '크기'를 규정해 두어야 한다. 예를 들어 "지역구에 후보를 내는 정당은 비례대표 의석수의 과반을 넘는 비례대표 명부를 제출해야 한다"는 식으로 말이다. 이러면 위성정당 탄생을 막거나 효력을 확실히 반감시킬 수 있다.
문제는 소수정당이다. 소수정당은 24명의 비례대표 명부를 제출하기가 어렵다. 사람이 없다기보다는 돈이 없기 때문이다. 현재의 선거 기탁금 제도에 따르면 비례대표 후보 1인당 500만 원의 기탁금을 내야 하므로 24명 후보를 내려면 1억 이상이 소요된다. 결국 위 규정을 둔다면 비례대표 기탁금 부담을 줄이기 위해서 지역구 출마를 포기하는 소수정당이 생길 수 있다.
비례위성정당은 거대정당이 쓰는 수법이므로 거대정당을 제어할 수 있도록 설계되어야 한다. 그런데 거대정당을 제어한답시고 소수정당을 제약한다면 민주적이지 않다. 그래서 '지역구 출마자 수'와 '비례대표 명부 크기'를 연결시키는 방식이 어떨까 싶다. 지역구 출마자가 많은 거대정당은 비례대표 명부도 커야만 하고, 지역구 출마자가 적은 소수정당은 비례대표 명부가 작아도 되는 것이다.
예를 들면 이렇다. "비례대표 총의석 대비 각 당 비례대표 명부 인원의 비율은, 지역구 총의석 대비 각 당 지역구 출마자 수의 비율을 초과해야 한다." 쉽게 말해 어떤 당이 50%의 지역구에 출마했다면 비례대표 명부도 50%(23.5명)를 초과해야 한다. 전 지역구에서 출마한 정당이라면 비례대표 명부를 47명으로 제출해야 한다. 지역구 3명(지역구의 1.19%)을 출마시킨 소수정당이라면 비례대표 총의석 47명의 1.19%인 0.559명을 초과하면 된다. 즉 비례대표 명부는 1명 이상 제출하면 된다.
지역구에서 강세인 거대정당의 비례대표 명부 제출을 의무화하면서 명부의 크기를 규정한다면, 거대정당은 비례대표 선거에 큰 규모로 참여하지 않을 수 없고 그 결과 비례위성정당을 효과적으로 무력화시킬 수 있다.
두 번째 방법은 지역구에 출마하지 않은 정당은 비례대표 의석 배분에 참여할 수 없게 하는 것이다. 2007년 레소토 사태 이후 위성정당을 막기 위해 실제로 나온 주장 중의 하나라고 한다. 이런 방법은 어떤 효과를 갖는지 2020년 한국 상황에 적용하여 이해해 보자. 지역구 출마자를 내지 않은 더불어시민당과 미래한국당은 비례대표 의석 배분에 참여할 수 없다. 즉 특정 거대정당이 비례 '전용' 정당을 만들었다 하더라도 이 비례 '전용' 정당은 의석 배분에 참여할 수 없게 되므로, 결국 비례 전용 정당을 만들 유인이 없어지지 않겠냐는 얘기이다. 그럴 듯하다.
하지만 이 방법은 다른 면도 있다. 이 방법을 쓰면 국민의당과 열린민주당도 비례대표 의석을 하나도 배분받지 못하게 된다. 이 방법은 거대정당의 비례전용정당 설립을 막는 효과도 있지만 소선거구제에서는 경쟁하기 어려운 정당, 그래서 비례대표 후보만 내려는 소수정당을 압박하는 효과를 동시에 갖는다. 소수정당 입장에서는 비례대표 의석을 배분받기 위해 당선 가능성도 없는 지역구에 출마하면서 한 곳에 1500만 원씩 써야 한다. 더 나쁜 점은 원래의 목표인 비례전용정당 설립을 막는 데 별로 도움이 안 된다는 것이다. 형식적으로 지역구 몇 개에 출마하면 그만이기 때문이다. 그리고 이 정당은 거대정당의 위성정당이므로 이런 출마가 별로 부담이 되지 않는다.
결론적으로 이 방법은 문구 자체로는 '지역구에 출마하지 않은 정당=비례위성정당'을 규제하는 것처럼 보이지만, 실상에서는 지역구에 약세인 소수정당을 규제하는 잘못된 방법이다.
세 번째 방법은 현재의 전국명부 비례대표제를 권역별 비례대표제로 하는 것이다. 이 생각을 정리해 보면 다음과 같다. 한국의 지역주의 상황에서 볼 때 두 거대 정당은 자기가 약한 지역이 존재한다. 그 약한 지역에서는 지역구 당선이 없거나 극히 적다. 따라서 권역별로 비례대표 명부를 만들게 하고 권역별 정당득표율에 따라 권역별로 연동형 비례대표제를 시행한다면, 지역구가 약한 지역에서 비례대표 명부를 제출하도록 유도하는 효과가 있을 것이다.
예를 들어보자. 21대 총선에서 대구의 지역구 의석이 12석인데 11석이 미래통합당, 1석이 무소속 당선되었다. 비례대표 정당 득표율은 미래한국당 54.79%, 더불어시민당 16.23%, 정의당 6.37%, 국민의당 8.65%, 열린민주당 3.03% 등이었다. 지금부터는 가정이다. 인구비례로 해 보면 대구의 비례대표는 47석 중에 2석 정도 배정이 된다. 권역별 명부와 권역별 득표율을 활용하는 50% 연동형 + 50% 병립형의 비례의석 배분을 해 보면, 더불어시민당이 연동형에서 1석, 미래한국당이 병립형에서 1석을 가져가는 결과가 나온다.
이렇게 권역별 비례대표제를 적용해 보니, 더불어민주당이 절대약세인 대구에서 비례대표 1석을 가져가는 '쾌거'를 이루긴 했다. 하지만 몇 가지 문제가 있다. 첫째, 비례의석수가 너무 적어서 효과가 미미하다. 애초에 논의되던 권역별 비례대표제가 무산된 것도 의석수가 47석밖에 안 되었기 때문이다. 권역별 비례대표제를 적용하려면 일단 비례대표 의석수를 크게 늘려야 한다. OECD 36개 국 중 연동형 비례대표제와 병립형 비례대표제를 하고 있는 나라들의 지역구/비례대표 의석 배분은 다음과 같다.
한국의 비례의석 비율이 제일 낮다. 따라서 일단 비례대표 의석을 늘려야 권역별 비례대표제를 하는 효과가 있을 것이다. 그런데 특정 정당이 약한 지역에서는 비례명부 제출의 유인이 있겠지만 지역구가 강한 곳에서는 다시 비례위성정당의 유혹이 들 것이다. 즉 지역별로 본(本)정당 비례명부와 위성정당 비례명부를 배합할 수 있다. 혹은 모든 지역에 비례위성정당 명부만을 제출할 수도 있다. 사실은 권역별 명부를 한다고 해도 거대정당 입장에서는 이 방법이 가장 유리하다. 솔직히 지역구 당선은 예측할 수 없는 것이고, 권역에서 지역구 한 석이라도 당선이 된다면 연동형에서는 그만큼 비례대표 배분에서 손해가 있으므로 애초에 비례위성정당으로 전 권역을 '도배'해 둔다면 최대 의석을 획득할 수 있는 것이다.
결국 권역별 비례대표제는 다른 식으로 나름의 매력이 있겠지만 위성정당 방지에는 도움이 되지 못한다.
네 번째 방법은 석패율제를 도입하는 것이다. 지역구에서 아쉽게 패배한 후보들을 비례대표에서 당선되도록 하는 석패율제는 비례위성정당을 원천적으로 봉쇄할 수 없지만 지역구에 후보를 낸 정당이 비례대표 명부를 제출할 수밖에 없게 만든다. 석패한 지역구 후보를 구제하려면 자기 당의 비례대표 명부를 가지고 있어야 되기 때문이다. 석패율제는 본(本)정당의 비례명부 제출을 강제함으로써 비례위성정당의 효과를 약화시킨다.
다섯 번째 방법은 소선거구제를 중대선거구제로 바꾸는 것이다. 위성정당으로 시끄러운 현행 비례대표제를 없애고 지역구 선거를 1명만 당선되는 소선거구제가 아니라 2~5명, 혹은 5명 이상이 당선되는 중대선거구로 바꾸자는 주장이다. 이런 주장은 중요한 개념적 혼란을 가지고 있다. 전 세계적으로 한 선거구에서 2명 이상을 뽑는 선거 제도는 거의 다 비례대표제이다. 대부분이 정당명부식 '권역별' 비례대표제이고 아일랜드 같이 단기이양식(STV)을 채택한 나라도 있다.
'정당명부식 권역별 비례대표제'만 잠시 언급한다면, 정당이 권역(선거구)별로 정당의 비례대표 명부를 만들고, 그 권역의 정당득표율에 따라 그 권역에 배정된 의석을 정당 간에 나눈 다음, 정당은 자기에게 배정된 의석수만큼 후보자를 당선시키는 것이다. 예컨대 그 권역(선거구)에 배정된 의석이 35개이면, 35개를 정당별로 나누고, 정당은 자기에게 배정된 의석을 후보에게 나누는 것이다. OECD 36개 국 중에서 오스트리아, 벨기에, 체코, 덴마크, 에스토니아, 핀란드, 그리스, 아이슬란드, 라트비아, 룩셈부르크, 네덜란드, 노르웨이, 슬로베니아, 스페인, 스웨덴, 스위스, 칠레, 터키, 폴란드, 포르투갈 등 20개 국가가 '정당명부식 권역별 비례대표제'를 채택하고 있다.
비례대표제라 하면 정당만 선택할 뿐 후보에 대한 선택권은 없는 것처럼 생각하는 사람이 많다. 이것은 유권자가 후보를 선택할 수 없는 폐쇄형 명부(closed list)를 가진 한국형 비례대표제에 익숙하기 때문이다. OECD 국가 중 무려 20개 국가가, 유권자가 후보를 선택, 삭제하거나 후보의 순번을 수정할 수 있는 개방형 명부(open list)를 가진 비례대표제를 운영하고 있다. 결국 '정당명부식 권역별 개방형 명부 비례대표제'를 한다면 소선거구제의 문제점도 해결하고 비례위성정당의 문제도 해결하는 동시에 비례대표 명부까지 유권자가 고칠 수 있도록 할 수 있다.
마치며
결론적으로 비례위성정당을 방지하는 가장 좋은 선거제도는 '정당명부식 비례대표제'이다. 지난 20대 국회까지 한국이 했던 '소선거구 병립형 비례대표제'를 하더라도 비례위성정당은 막을 수 있는데 비례성이 훼손되게 된다. (차선으로 비례대표 의석을 소선거구제보다 많게 해서 비례성을 높일 수는 있다) 현행 선거제도로 간다면 지역구 출마 정당의 비례대표 명부 제출을 의무화하면서 명부의 크기를 규정하는 방식이 가장 유력하며, 석패율제가 부분적인 도움이 될 수 있겠다.
하지만 어떤 제도를 택했다 하더라도 가장 중요한 것은 시민들의 주인 의식이라고 생각한다. 주권자로서의 의식이 강한 유권자로 구성된 나라에서는 위성정당이 가능한데도 정당이 그 길을 택하지 않았다. 왜냐하면 그런 편법을 쓴다면 유권자가 오히려 그 정당을 심판할 것이기 때문이다. 맹목적인 진영 논리가 아니라 깨어 있는 시민의 판단이 무엇보다 소중하다.
덧붙이는 글 | 이 글을 쓴 김찬휘씨는 비례민주주의연대 공동대표입니다.