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570여 개 시민단체들로 구성된 '정치개혁공동행동'은 지난 2월 21일부터 '비례대표제 도입, 선거연령 하향조정, 여성의 정치참여 확대 방안, 국회특권 폐지 방안' 등에 대해 국회의원들에게 입장을 확인하는 '전국의 유권자가 묻는다. 선거제 개혁, 국회 개혁! 국회의원은 응답하라!'라는 캠페인을 진행하고 있다.

이에 '여성의 정치적 대표성 확대를 위한 연동형 비례대표제 도입을 촉구하는 여성 1000인 선언단(줄여서 여천단)'은 3월 8일 세계여성의 날 오전에 여성의원들에게 메일과 전화로 캠페인에 응답해줄 것을 요청했다.

그리고 같은 날 저녁, 정치개혁공동행동에 한 통의 전화가 걸려왔다. 더불어민주당 소속 의원이 자신이 제출한 답변을 철회해달라는 요청을 해왔고, 그 이유로 홍영표 민주당 원내대표가 "개별적으로 처리하지 말라"는 문자를 보내왔기 때문이라고 설명했다.

소속 국회의원 입단속 하는 더불어민주당
 
시계 보는 홍영표 홍영표 더불어민주당 원내대표가 4일 오전 국회에서 열린 최고위원회의에 참석해 시계를 보고 있다.
▲ 시계 보는 홍영표 홍영표 더불어민주당 원내대표가 4일 오전 국회에서 열린 최고위원회의에 참석해 시계를 보고 있다.
ⓒ 남소연

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국민의 대표로서 국회의원은 유권자인 시민의 질의와 요구에 대해 응답할 의무가 있다. 정당 소속이라고 하더라도 의원 한 명 한 명이 독립된 입법기관이라는 것을 고려할 때 정당의 원내대표라는 이유 만으로 개별 의원들의 개인적인 입장 표명까지 단속하려는 행태는 구시대적이고 반민주적이라고 할 수 있다.

또한 원내대표의 지시에 동조한 것인지, 굴복한 것인지, 공천 때문인지 그 속내는 알 수 없지만 원내대표의 행태를 비판하는 의원이 한 명도 없는 민주당의 모습은 과연 민주당 내에 정당 민주주의라는 것이 존재하기는 하는지, 의원의 개별성과 독립성, 다양성이 존재하기는 하는지에 대한 의구심을 불러일으킨다.

더욱이 민주당은 선거제도 개혁과 관련해 자유한국당 못지않게 지속적으로 딴지를 걸어 왔다. (어느 나라의 어떤 제도를 말하는 것인지 모르겠지만) '순수한' 연동형 비례대표제는 절대로 받을 수 없다고 말하고, 설명하기조차 어렵고 현재의 선거제도를 개혁하는 것이라고 볼 수 없는 제도(대표적으로 비례대표 의석의 반은 현재 방식으로 반은 연동형으로 배분하는 방식)를 제시하면서 '한국식' 연동형 비례대표제를 하자고 주장해왔다. 촛불시민의 힘으로 탄생한 여당이라고 하지만 선거제도 개혁에 임하는 모습을 볼 때 지금 더불어민주당은 개혁세력이기보다는 개혁대상이다.

선거제도 개악안 들고 나온 한국당

3월 8일, 세계여성의 날을 맞아 한국여성단체협의회(회장 최금숙)가 주최한 기념식에 참석한 나경원 한국당 원내대표는 "여성 30% 공천을 여성계가 얼마나 오래 외쳤나, 아직 그대로다, 17대 국회에 비례로 늘린 이후 아직 그대로다, 이제 바꿔야 한다"라면서 "30% 비율을 (만들기 위해서) 어떻게 바꾸면 되나, 선거법 고치면 된다"라면서 홍영표 민주당 원내대표와 김관영 바른미래당 원내대표를 무대 위로 불러내 함께 "(선거법 개정) 합시다"라고 외쳤다.

그런데 이틀 뒤인 10일, 나경원 원내대표는 "비례대표제 폐지, 의원정수 10% 축소(270석)"를 자유한국당 선거제도 개혁안으로 제시했다. 그러면서 "내 손으로 뽑을 수 없는 비례대표 국회의원을 폐지하는 것을 전 세계 선진국들이 시행하고 있"고 (시민사회가 주장하는) "연동형 비례대표제는 독일과 뉴질랜드만 채택한 제도"라는 것을 근거로 제시했다.
 
 지난 8일 오후 국회도서관 대강당에서 열린 3.8 세계여성의 날 기념행사에서 문희상 국회의장, 진선미 여성가족부 장관, 자유한국당 나경원 원내대표, 최금숙 한국여성단체협의회장 등 참석자들이 '여성참여 50%' 라고 적힌 스카프를 들고 퍼포먼스를 하고 있다.
 지난 8일 오후 국회도서관 대강당에서 열린 3.8 세계여성의 날 기념행사에서 문희상 국회의장, 진선미 여성가족부 장관, 자유한국당 나경원 원내대표, 최금숙 한국여성단체협의회장 등 참석자들이 "여성참여 50%" 라고 적힌 스카프를 들고 퍼포먼스를 하고 있다.
ⓒ 연합뉴스

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우선, 팩트체크부터 해보자. 현재 570여 개 시민사회단체들로 구성된 '정치개혁공동행동'이 주장하고 있는 '연동형 비례대표제(MMP: Mixed Member Proportional)'를 실시하고 있는 국가는 독일과 뉴질랜드만이 아니라 레소토, 볼리비아, 헝가리, 멕시코, 태국, 지부티, 웨일즈, 스코틀랜드 등 10개다(국회입법조사처; International IDEA).

물론, 웨일즈와 스코틀랜드는 영국의 자치정부이고, 레소토는 인구수(200만 명)가 너무 작고, 헝가리는 의석연계 연동형(seat linkage MMP)이기보다는 투표연계 연동형(vote linkage MMP)이기 때문에 독일과 뉴질랜드와 다르다고 말할 수도 있다.

그리고 더 들어가면, 독일과 뉴질랜드도 같지 않다. 특히 독일은 16개 권역으로 나눠 각 권역마다 비례대표를 선출하는 반면, 뉴질랜드는 전국을 기준으로 비례대표를 선출한다. 따라서 두 국가의 연동형 비례대표제도 완전히 동일하지 않다. 연동형 비례대표제라는 큰 틀은 같지만 어느 국가도 동일한 제도 구성을 갖고 있지 않다.

선거제도의 전 세계적 흐름은 비례대표제

제도 구성의 세부적인 차이를 두고 연동형 비례대표제가 몇 개인지를 따지고 그 수가 적기 때문에 필요 없다고 이야기한다면, 한국은 단순다수제 선거제도 또한 실시할 이유가 없다.

왜냐하면 한국이 포함된 OECD 36개국 가운데 단순다수제(FPTP: First Past The Post)를 운영하는 국가는 5개 국가(미국, 영국, 프랑스, 캐나다, 오스트레일리아)뿐이며, 전 세계 219개 국가 중에서 단순다수제를 채택한 국가는 60개국밖에 없기 때문이다(International IDEA).

더욱이 한국과 같은 병립형 선거제도(비연동형 혼합선거제, Parallel)를 갖고 있는 국가는 24개국뿐이다. 여러 유형의 선거제도 중에서 86개 국가가 (정당명부) 비례대표제(List PR)를 채택하고 있고, 다수제(Plurality/Majority) 국가라도 단순다수제가 아닌, 결선투표제(TRS: Two-Round System)나 선택(또는 대안)투표제(AV: Alternative Vote) 등 다양한 투표방식을 실시하고 있다.

그리고 1800년대부터 2002년까지 선거제도 개혁의 방향을 살펴보면, (단순/절대)다수제에서 혼합제나 비례대표제로 바꾼 국가가 33개인 반면, 비례대표제에서 (절대/단순)다수제나 혼합제로 바꾼 국가는 13개 국가다(Hague&Harrop 2011). 전 세계적 선거제도 개혁의 흐름으로 본다면, 비례대표제 폐지가 아니라 도입이라고 할 수 있다.
 
 전세계 219개 국가의 선거제도를 유형별로 분류한 표.
 전세계 219개 국가의 선거제도를 유형별로 분류한 표.
ⓒ International IDEA

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국회의원 축소로 이득을 얻는 건 거대정당뿐

나경원 원내대표를 포함해 한국당이 '가짜뉴스'를 통해 시대의 변화에 역행하는 선거제도를 주장하고 나서는 이유는 무엇일까? 이는 단순다수제를 통해 한국당이 취할 수 있는 이익이 크다고 판단했기 때문일 것이다. 한 지역에서 단 한 명을 뽑는 단순다수제를 유지하면, 한국당은 적어도 보수의 텃밭인 지역에서 의석을 확보할 수 있다.

또한 비례대표제를 폐지할 경우 지역구 의석이 늘어나고, 인구수가 많은 서울이나 경상도 지역의 의석수가 늘어날 가능성이 크기 때문에 보수 텃밭에서 더 많은 의원을 배출할 수 있다. 더욱이 최근 상승하고 있는 한국당의 지지율과 20대 남성들의 보수화, 60대 이상 태극기부대의 지원 등을 고려하면, 단순다수제 하에서 21대 총선을 치를 경우 지금의 세를 유지하면서 승산할 수 있다고 판단했을 것이다.

정당이 권력을 획득하기 위해 구성된 "국민의 자발적 조직"이라는 것을 고려하면, 정당의 존립을 위해 자유한국당이 100% 단순다수제를 외치는 것이 이해되지 않는 것은 아니다.

그런데 정당법에 따르면, 정당은 "국민의 이익을 위하여 책임 있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 (중략) 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직"을 뜻한다. 한국당이 주장하는 100% 단순다수제가 문제적인 것은 그 주장 속에 "정당의 이익"만 있을 뿐 "국민의 이익"이 없기 때문이다.

한국당은 지속적으로 국회의원 의석수 증가를 반대해왔으며, 그 이유로 국민의 여론을 제시했다. 지난해 말 KBS가 의뢰해 한국리서치가 실시한 여론조사에서 응답자의 80%가 의원수 증가에 반대한다는 의견을 표시했다. 그런데 현재의 선거제도가 "국민의 뜻을 잘 반영하지 못한다"에 대해 찬성하는 응답이 73.4%였고, 국민의 대표성을 높이는 선거제도 개혁에 대해서도 66.3%가 동의를 표시했다(전국 만 19세 이상 남녀 1000명을 대상으로 2018년 12월 28일, 29일 이틀간 유·무선 전화조사로 실시됐고, 표본오차는 95% 신뢰 수준에 ±3.1%p).

이는 다수 시민들이 선거제도 개혁 필요성에는 공감하나 의원수를 증가시키는 것에 대해서는 거부감이 있다는 것을 말해준다. 다수 시민들이 의원수 증가를 반대하는 것은 충분히 합리적인 판단이다.

왜냐하면 그동안 정치권이 시민들에게 신뢰를 주지 못했기 때문이다. 정치인들의 불법과 탈법, 비윤리적 행동들이 수차례 반복돼 왔지만 정치권은 그런 의원들을 퇴출시키기보다는 오히려 동료라는 이유로 감싸왔기 때문이다. 문제는 정치권이 시민들로부터 신뢰를 회복하기보다는 자신들이 만들어온 정치권에 대한 불신을 이용해 선거제도 개혁을 막고 자신과 자당의 이익을 극대화하는 방안만을 모색하고 있는 것이다.

국회의원 축소? 국민은 잃을 것 더 많다
 
 여의도 국회의사당.
 여의도 국회의사당.
ⓒ 권우성

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의원수 증가에 대한 시민들의 거부감이나 반대를 이해하지만 의원수 축소는 오히려 현재 기득권을 유지하고 있는 정치인과 정당들의 이익과 특권을 강화시킨다는 점에서 국민의 이득에 반한다.

한국 국회의원 1인당 국민수는 17만 명으로 미국(76만 명), 브라질(36만 명), 필리핀(35만 명), 일본(26만 명) 다음으로 많다. 국회의원 1인당 국민수가 많아지는 것은 국회의원 수가 적어진다는 것으로 이는 국회의원에게 제공되는 비용을 줄일 수는 있지만 오히려 그로 인해 더 많은 (물질적·비물질적) 비용을 낭비할 가능성이 크다.

우선, 국회의원이 다양한 시민의 목소리에 귀를 기울이고 이에 민감하게 반응하지 않을 가능성이 커진다. 만나야 할 시민이 너무 많기 때문에 국회의원은 만날 시민을 선별할 것이고 자신에게 표가 되는 시민, 즉 (한유총과 같이) 권력과 자원을 가진 조직화된 시민들만 만날 것이다. 결국 이들의 목소리만이 반영된 정책이 만들어지게 된다.

따라서 조직화되지 못한 다수 시민들의 이해는 정치에서도 배제될 가능성이 크다. 다음은 국회의원 수가 적으면 적을수록 행정부와 사법부를 견제하는 국회 기능을 제대로 할 수 없으며, 이로 인해 국회의원 의석수 감소로 인해 절약되는 비용보다 훨씬 더 큰 비용의 낭비를 초래할 수 있다.

또한 국회의원 의석수는 적은 반면, 정치를 하고자 하는 사람들은 차고 넘치기 때문에 비공식적인 채널을 이용한 (불법적) 거래와 비리가 만연해지고, 위계적인 네트워크와 카르텔이 형성돼 정당과 국회의원의 다양성이 축소될 수 있다.

정당과 국회의원의 다양성이 축소된다는 것은 국회에서 특정 이익과 이해만이 대표된다는 것이며, 이는 결국 권력과 자금을 가진 사람(집단)들의 이해만이 대표될 가능성을 크게 만든다. 이는 결국 민주주의 자체를 후퇴시킨다.

이러한 점에서 한국당이 주장하는 국회의원 의석수 축소와 100% 단순다수제 주장은 결국 자신들은 권력과 자원을 가진 기득권의 이해를 대표하겠다는 것으로 이 속에 그동안 대표되지 못한 국민의 이해를 어떻게 대표할 것인지에 대한 고민도, 한국 민주주의에 대한 고민도 없다.

비례대표제와 할당제, 의원 자질 향상과 다양성 위한 제도

나경원 원내대표는 비례대표제를 국민의 손으로 뽑을 수 없는 것이라고 했다. 그런데 비례대표로 정치를 시작한 4선의 정치인이 이런 말을 당당하게 할 수 있다는 것 자체가 참담하다.

현재 한국 선거제도는 1인 2표제로 비례대표 의원을 뽑기 위해서도 시민들은 한 표를 행사하고 있다. 그리고 비례대표제 국가에서도 시민들은 한 표를 행사한다. 인물이 아닌 정당에 투표한 결과로 결정된다는 차이가 있지만 이는 인물보다는 정당의 노선과 정책, 즉 정당에 대한 지지와 신뢰를 바탕으로 한 투표라는 점에서 비례대표 의원 또한 국민의 손으로 뽑는 것이 맞다.

나경원 원내대표뿐만 아니라 정치인들 스스로 비례대표 의원들을 '낙하산' '공천비리의 온상' '홍위병' '반쪽 정치인' '점오 정치인' 등으로 폄하하면서(관련기사 : 군필, 대학원 졸업, 재산 41억 이상, 55.5세 남성은 누굴까) 비례대표(제)에 대한 부정적인 인식을 확산시켜 왔다. 그리고 현재 공직선거법 자체도 비례대표 의원을 지역구 의원보다 아래 있는 존재로 취급하는 내용을 담고 있다.

대표적으로 선거운동 기간에 비례대표 후보는 혼자서는 마이크를 잡고 선거운동을 할 수 없으며, 지역구 후보의 연설원으로 등록해 지역구 후보와 함께 있을 때만 마이크를 사용해 연설할 수 있다(관련 기사 : 총선 나왔는데 마이크도 못 잡는 극한 모순).

더욱이 비례대표의원들에 대한 폄하와 이의 폐지 주장에는 비례대표제에만 적용되고 있는 할당제를 폐기하고 싶은 욕구와 여성대표성 확대를 거부하는 감정들이 바탕에 깔려 있다고 할 수 있다. 비례대표 의석이 전체 의석의 약 1/6(47석)밖에 되지 않고 그중에서도 절반인 23~24석(8%)에만 여성할당제가 적용될 뿐인데 이것조차 이제는 남성들이 갖겠다는 것이다.

비례대표제와 할당제는 여성만이 아닌, 그동안 정치에서 배제된 시민들이 정치에 진입하고 기존과는 다른 정치를 가능하게 하는 제도다. 이 제도들의 효과는 그동안 여러 연구들을 통해 증명돼 왔다. 
 
20대 국회의원 배지 공개 4.13 총선을 이틀 앞두고 11일 국회에서 제20대 국회의원들에게 지급할 배지가 공개되고 있다.
▲ 20대 국회의원 배지 공개 4.13 총선을 이틀 앞두고 2016년 4월 11일 국회에서 제20대 국회의원들에게 지급할 배지가 공개되고 있다.
ⓒ 공동취재사진

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기본적으로 비례대표제는 유권자로 하여금 정당에 기초한 투표를 하도록 이끌기 때문에 정당들이 다양한 배경을 가진 후보들을 영입하도록 하며, 이로 인해 여성뿐 아니라 청년·장애인 등 대표의 다양성을 확장시키는 데 기여한다. 할당제 또한 남성 중심의 획일화된 대표성에 다양성을 가져오며, 여러 연구들에 따르면, 할당제로 인해 정치인의 자질과 능력이 더 높아졌다고 설명하고 있다.

대표적으로 스웨덴의 경우, 할당제 도입으로 그동안 능력을 검증받지 않았던 보통의 별 능력 없던(mediocre) 남성 정치인들이 퇴출됐고, 여성만이 아니라 남성 정치인들의 능력 또한 (이전보다) 높아지는 등 할당제로 인해 오히려 능력주의(meritocracy)가 강화된 것으로 나타났다고 밝혔다(Besley et al., 2017).

비례대표제와 할당제는 현재 기득권을 유지하고 있는 정당들과 정치인들이 시민들을 대표할 자격과 자질을 갖췄는지를 시민들이 평가하고 판단할 수 있는 기회를 제공해준다. 이를 통해 국회 구성원의 다양성을 확대한다는 점에서 한국 민주주의를 한 단계 성장시키기 위해 반드시 필요한 제도다. 다시 말해, 비례대표제와 할당제 확대 없는 선거제도 개혁은 현재 기득권 정당들과 정치인들에게만 유리한, 주권자인 대다수 시민을 계속 정치에서 배제하는 정치를 하겠다는 것 이상 아니다.

한 치 앞을 알 수 없는 게 정치이고, 결국 생명력을 지속하고 역사를 만들어가는 정당과 정치인은 더 많은 민주주의를 위해 헌신하는 정치를 할 때다. 민주당과 한국당이 지금과 딴지를 걸고 몽니를 부리는 것이 지금 당장은 두 정당에 이득이 될 수도 있겠지만 반드시 심판받을 것이다. 그 날은 멀지 않았다. 여천단(女千團)과 정치개혁공동행동은 3월 8일과 10일, 민주당과 한국당이 보여준 모습을 잊지 않을 것이며, 더 나은 민주주의를 위한 선거제도 개혁 운동을 멈추지 않을 것이다.

덧붙이는 글 | 글쓴이 권수현씨는 (사)젠더정치연구소 여.세.연 부대표입니다.


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