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연동형 비례대표제가 논란입니다. <오마이뉴스>는 하승수 비례민주주의연대 대표가 민주평화연구원과 정치개혁공동운동 주최로 26일 진행된 정책토론회 발제문 '연동형 비례대표제 적정 의원 수는'을 3회에 걸쳐 싣습니다. 이에 대한 반론글도 환영합니다. [편집자말]
문 대통령 맞이한하는 여야 의원들 문재인 대통령이 1일 오전 국회 본회의장에서 2019년도 예산안 시정연설을 하기 위해 입장하며 의원들과 인사를 하고 있다. 자유한국당 의원들도 자리에서 일어서긴 했으나 더불어민주당 의원들처럼 박수를 치진 않았다.
▲ 문 대통령 맞이한하는 여야 의원들 문재인 대통령이 1일 오전 국회 본회의장에서 2019년도 예산안 시정연설을 하기 위해 입장하며 의원들과 인사를 하고 있다. 자유한국당 의원들도 자리에서 일어서긴 했으나 더불어민주당 의원들처럼 박수를 치진 않았다.
ⓒ 국회사진취재단

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(* 앞선 기사 <이해찬 대표님, 표 계산 그렇게 하시면 안 됩니다>에서 이어집니다)

2. 왜 360석인가?

지난 글에서 살펴본 것처럼, 총 의석을 300석으로 하고도 연동형 방식을 도입하는 것이 불가능하지는 않다. 그리고 초과의석 문제도 총의석 고정방식을 도입하면 해결할 수 있다. 따라서 '의석을 늘리지 않으면 연동형을 할 수 없다', '초과의석 때문에 연동형을 할 수 없다'는 것은 모두 핑계에 불과하다.

연동형 방식을 도입해도 유권자들의 투표방식은 지금처럼 지역구 후보에게 1표, 정당에게 1표를 투표하면 되므로 혼란도 없다.

다만 앞서 언급한 것처럼 연동형 방식을 도입했을 때 실효성을 생각하면 총 의석을 늘리고 비례대표 의석을 최소 100석 이상 확보하는 것이 바람직하다. '연동형 비례대표제'가 도입되면, 원칙적으로 10%의 정당 지지를 받는 정당은 지역구에서는 당선이 어렵더라도 비례대표 의석을 배분받아 10%의 국회 의석을 채울 수 있는 게 바람직한데, 그러기 위해서는 배분할 비례대표 의석이 충분하게 있는 것이 좋기 때문이다. 

그래서 나온 방안이 '360석' 안이다. 현재 47석인 비례대표 의석을 100석 이상으로 늘려야 하는데, 지역구 253석을 줄이는 것은 현실적으로 불가능하기 때문이다. 이것은 단지 지역구 국회의원이 기득권 때문이 아니라 농·어촌지역의 지역대표성 확보 때문이다. 지금도 인구가 줄어든 농·어촌지역의 경우에는 3~4개 시·군을 합쳐서 1명의 지역구 국회의원을 뽑는 경우들이 많은데, 지역구 의석을 더 줄이면 농·어촌지역의 지역구는 더 넓어질 수밖에 없기 때문이다.

그렇다고 해서 연동형을 도입하면서 지역구는 중·대선거구제 또는 도·농복합선거구제로 하자는 것은 제도를 너무 복잡하게 만드는 것이고, 이론적으로도 논란의 여지가 많다.

따라서 가장 바람직한 대안은 국회의원 총의석을 360석으로 늘리는 방안이다. 여기에 대해서 360석이 아니라 400석 또는 500석으로 줄여서 비례대표 의석비중을 더 늘리자는 제안도 있다.

그러나 선거제도 개혁은 현실의 문제이다. 정치세력간에 타협이 가능하고, 주권자인 국민들이 받아들일 수 있어야 한다. 그래서 비례성을 확보하면서도 현실가능한 의석수를 정하는 것이 필요하다. 그래서 나온 방안이 20% 의석을 늘리는 360석 안이다.

뉴질랜드의 경험
 
'연동형 비례대표제 도입하자!' 지난 10월 31일 오전 국회 본관 앞 계단에서 열린 '선거제도 바꿔 정치를 바꾸자! 연동형 비례대표제 도입하자!' 공동 기자회견에서 바른미래당 손학규, 민주평화당 정동영 대표 등이 참석자들이 구호를 외치고 있다. 이 공동 기자회견에는 바른미래당, 민주평화당, 정의당, 민중당, 노동당, 녹색당, 우리미래, 정치개혁 공동행동이 함께했다.
▲ "연동형 비례대표제 도입하자!" 지난 10월 31일 오전 국회 본관 앞 계단에서 열린 "선거제도 바꿔 정치를 바꾸자! 연동형 비례대표제 도입하자!" 공동 기자회견에서 바른미래당 손학규, 민주평화당 정동영 대표 등이 참석자들이 구호를 외치고 있다. 이 공동 기자회견에는 바른미래당, 민주평화당, 정의당, 민중당, 노동당, 녹색당, 우리미래, 정치개혁 공동행동이 함께했다.
ⓒ 연합뉴스

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이것은 뉴질랜드의 경험도 참고한 것이다. 1993년 뉴질랜드가 승자독식의 소선거구제를 연동형 비례대표제로 바꿀 당시에도 국회의원 숫자를 99명에서 120명으로 늘려야 했다. 당시에 뉴질랜드의 시민단체들은 '99명의 독재보다는 120명의 민주주의가 낫다'라는 슬로건으로 국민들을 설득해 냈다. 뉴질랜드의 경우에도 의석을 더 늘려서 비례대표 의석을 더 확보할 수도 있었겠지만, 20% 정도의 증원을 했던 것을 우리도 참고할 필요가 있다.

그리고 60석 정도의 증원은 국회 기능의 활성화를 위해서 필요한 것이기도 하다. 의원정수 문제에 정답이 있는 것은 아니지만, 적정한 숫자의 국회의원이 있어야 국회가 입법기능, 행정부감시기능, 예산·결산심의기능을 제대로 할 수 있다. 지금 300명 의원으로 470조 원이 넘는 국가예산을 제대로 심의하고 행정부를 감시하는 데 한계가 있는 게 사실이다. 인구 8200만 명의 독일 의원 수는 지난해 총선 기준 하원의원만 해도 709명에 달한다.

지금 대한민국 국회의 상임위원회 구성을 보더라도, 환경과 노동을 합쳐서 하나의 상임위원회를 구성하고 있다. 그러나 환경 따로 노동 따로 상임위원회를 구성해도 모자랄 판이다. 현대사회의 노동문제, 환경문제가 얼마나 중요하고 복잡해지고 있는지는 강조할 필요도 없을 것이다. 이런 부분도 국회의원 증원의 필요성을 보여준다. 그래서 20% 정도 증원해서 360석으로 하자는 것이다.

여기에 대해 기득권 세력들은 '국회의원 숫자를 늘리는 것에 국민들이 반대하기 때문에 연동형 비례대표제 도입이 어렵다'는 얘기를 하고 있다. 그러나 현재의 국회예산이 늘어나지 않는다는 것만 보장되면, 국민들도 국회의원 숫자 늘리는 데 반대할 이유가 없다(구체적인 방안에 대해서는 다음 글에서 논의하기로 한다).

결론적으로, 국회의원 정수는 ① 비례성 확보 ② 현실가능성(국민적 동의가능성) ③ 국회의 기능 활성화라는 세 측면을 고려해서 정할 수밖에 없다. 그런 점에서 360석 안은 완벽하지는 않지만 비례성을 획기적으로 개선할 수 있는 방안이고, 400석 이상 늘리는 방안보다는 국민적 동의가능성도 높다고 할 수 있다. 그리고 그 정도면 국회기능을 활성화하는 데에도 도움이 되는 현실적인 방안이라고 본다. 

마지막으로 밀실공천이 문제돼 왔던 비례대표 공천 문제도 개혁할 수 있는 방안이 있다. 지금은 정당의 내부공천에 대해 법이 사실상 방치하고 있는데, 앞으로는 민주적 공천을 하도록 법으로 강제하면 된다. 독일은 선거법에서 민주적 공천을 의무화하고 있다.

3. 대한민국의 역사적 경험과 외국 사례
 
주인 기다리는 배지 4.13 총선을 이틀 앞두고 11일 국회에서 제20대 국회의원들에게 지급할 배지가 공개되고 있다.
 2016년 4월 11일 국회에서 제20대 국회의원들에게 지급할 배지가 공개되고 있는 모습.
ⓒ 공동취재사진

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360석으로 국회의원 숫자를 증원하는 것은 대한민국의 역사적 경험이나 외국사례에 비춰보더라도 타당한 방향이다.

우선 대한민국의 역사적 경험을 되돌아볼 필요가 있다. 1948년 제헌국회를 구성할 당시에 인구는 2000만 명이 조금 넘는 수준이었다. 그리고 당시에 국회의원 숫자는 200석이었다. 대략 국회의원 1명이 대표하는 인구수가 10만명 정도 수준이었던 것이다.

그런데 1987년 민주화 이후 첫 번째 국회의원 선거를 할 1988년 당시에 국회의원 1명이 대표하는 인구수가 14만 명을 약간 넘어섰다. 당시에 국회의석이 299석이었다. 그런데 그 이후 인구는 5000만 명이 훌쩍 넘었지만 국회의원 정수는 299석에서 1석이 늘어난 300석이다. 국회의원 1명이 대표하는 인구수가 17만명을 넘어섰다.

물론 인구가 늘었다고 해서 반드시 국회의석이 늘어야 한다고 할 수는 없지만, 그래도 제헌국회 당시와 비교할 때에 현재의 국회의원 정수는 인구대비 적은 편이라는 것은 분명한 사실이다. 
 
 인구수의 변화와 국회의원 숫자 변화 비교.
 

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그렇다면 다른 민주주의 국가들의 국회의원 숫자는 어떨까? 아래에서 보는 것처럼 미국, 일본을 제외하고는 국회의원 1명이 대표하는 인구수가 17만 명을 넘는 국가는 없다.

그런데 미국의 경우에는 연방제 국가라는 점을 고려해야 하고, 인구가 우리보다 훨씬 많은 국가라는 점도 고려해야 한다. 일본의 경우에도 인구가 대한민국의 2배 이상이라는 점을 고려해야 한다.

실제로 인구가 대한민국과 비슷한 독일, 스페인, 영국의 경우에는 국회의원 1명이 대표하는 인구수가 12만 명 이하다. 만약 대한민국이 국회의원 1명이 대표하는 인구를 12만 명으로 하려면 국회의원 숫자는 400명이 넘어야 한다. OECD 국가 평균은 국회의원 1명이 대표하는 인구수가 10만 명 남짓이다. 따라서 한 가지 분명한 사실은 대한민국의 국회의원 숫자가 많은 편은 아니라는 점이다.

 
 주요국가의 국회의원 1인당 인구수.
 

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(* 다음 기사 <300명에 목숨걸지 말고 6300억원 제대로 쓰자>로 이어집니다.)

덧붙이는 글 | 글쓴이 하승수씨는 비례민주주의연대 공동대표입니다.


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비례민주주의연대 공동대표, 예산감시 전문시민단체인 '세금도둑잡아라' 공동대표, 녹색당 공동운영위원장으로 활동하고 있습니다. 그전에는 참여연대, 풀뿌리자치연구소 '이음', 투명사회를 위한 정보공개센터에서 시민운동에 참여해 왔습니다.

오마이뉴스 정치부 기자입니다. 조용한 걸 좋아해요.


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