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▲ 국정원이 공개한 '2007 남북정상회담' 회의록 사본 지난 24일 오후 국정원이 국회 정보위 여야 의원들에게 공개하기 위해 제작한 <2007 남북정상회담> 회의록 사본의 표지.
ⓒ 권우성	관련사진보기

노무현 대통령과 김정일 국방위원장의 2007년 남북정상회담을 둘러싼 여야의 대립이 극한으로 치닫고 있다. 새누리당이 대선 당시 '노무현 대통령이 NLL 포기 취지의 발언을 했다'며 선거 운동을 하더니, 급기야 국정원은 남북정삼회담 회의록을 공개하는 초유의 사태를 초래했다.

정치권은 국정조사를 합의하기는 했지만 여전히 일촉즉발의 상황이다. 명백한 사실은 공개된 회의록 전문이나 발췌문 어디에도 NLL을 포기했다는 발언은 없다는 점이다. 노무현 대통령의 발언 취지도 북측에 NLL을 넘겨주자는 것이 절대 아니며, 군사적 충돌이 발생하는 현 상황을 극복하기 위해 평화협력지대나 공동어로구역 같은 개념으로 남북이 공동으로 이용함으로써 평화와 더불어 경제적 이득까지 함께 나누자는 것으로 보인다.

대부분의  보도들은 노 대통령이 NLL 포기 취지의 발언을 했느냐에 맞춰져 있다. 그런데 새누리당처럼 '취지가 그렇게 읽힌다'고 주장하면 상당히 난감해진다. 똑같은 글을 서로 다르게 읽는 것은 얼마든지 가능하기 때문이다. 그러나 '괴물'로 표현된 NLL의 성격에 대한 노 대통령의 발언이 진실이라면 NLL 포기가 어쩌고 하는 논쟁 자체가 무의미해 질 수 있다.

그런데 NLL이 영해선이나 군사분계선이 아니라는 것은 <조선일보> <동아일보>가 이미 자신들의 보도를 통해서 확인해준 바 있다. 심지어 UN사령부나 미국무부·CIA의 입장도 같았던 것으로 보인다. 어떻게 된 일일까.

<조선> <동아>도 "NLL은 영해선 아니다"

바다의 경우는 남-북간에 의견이 엇갈려 지금까지 정해진 경계선이 없다. (중략) 때문에 서로 간의 수역을 침범했을 경우 정전협정 위반사항이나 국제법상으로 제소할 수 있는 입장은 아니다. 무력충돌을 우려해 양측이 '힘의 균형'을 통해 자제하고 있을 뿐이다. 이 점에서 이 국방장관이 "NLL 침범이 정전협정 위반사항은 아니다"라는 답변은 맞는 것이다.(1996년 7월 18일 <조선일보> 뉴스초점 '이 국방 해상북방한계선 발언 파문')

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▲  <조선일보> 1999.7 NLL 관련 기사. 이 기사에서 조선일보도 NLL이 해상군사분계선이 아님을 인정하고 있고, NLL을 넘어도 정전협정 위반이 아니라는 이양호 국방부 장관의 답변이 옳다고 인정하고 있다. 이 기사에 딸린 지도에는 NLL남쪽 해역이 공해로 표시되어 있다. 그런데 지금은....
ⓒ 조선일보 캡쳐 편집	관련사진보기

NLL은 군사분계선이 아니기 때문에 NLL을 넘어와도 정전 협정이나 국제법 위반이 아니라서 제소할 수도 없다는 내용이 담긴 이  기사는 <한겨레>나 <경향신문>의 기사가 아니다. 지난 1996년 7월 18일 치 <조선일보>에 실린 분석기사다.

<조선일보>는 이 기사를 통해 "해상의 북방한계선은 지상의 군사분계선과 개념상으로나 법적으로나 의미가 다르다"고 해 NLL이 법적으로 군사분계선이 아님을 명확히 하고 있다. 또 NLL을 "휴전 한 달이 지난 1953년 8월 30일 (UN) 사측이 임의로 설정한 것"이라고 인정하고 있다.

NLL은 해상군사분계선이 아니며, 북한 군함이 NLL을 넘어와도 정전협정이나 국제법 위반이 아니라는 주장을 <조선일보>가 당당하게(?) 하고 있었던 것이다. 최근 <조선일보>가 2007년 노무현 대통령과 김정일 국방위원장 사이의 NLL 발언을 두고 연일 비난을 쏟아내는 것에 비하면 너무나 차분하고 180도 다른 입장인 것이다.

더 충격적인 것은 이 <조선일보> 기사에 함께 실려 있는, 서해5도 주변 해역과 NLL을 표시한 장의 지도다. 놀랍게도 <조선>의 이 지도에는 NLL 남쪽바다가 우리의 '영해'가 아니라 '공해'로 표시돼 있다. 백령도와 대청소·소청도 주변 3마일 그리고 연평도와 우도에서 인천에 이르는 바다만 영해로 표시돼 있고, 그 사이 NLL 이남의 광활한 바다는 공해로 돼 있다.

지금도 이 기사는 <조선일보>의 인터넷판에 "[해상북방한계선 파문] '합의된 선' 없어 논란 무의미"라는 제목으로 실려있다. 다만 기사에 실려 있던 지도만 화면에서 보이지 않을 뿐이다.

이렇게 <조선일보>는 NLL이 군사분계선이 아니며, 그 남쪽이 영해도 아님을 명확하게 알고 있었다. 그러면 현재 노무현 대통령의 NLL 발언 공격 선봉에 선 또 다른 보수신문인 <동아일보>는 어떤 입장이었을까? 1999년 6월 11일 <동아일보> 기사를 보자.

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▲  <동아일보>의 1999.6 NLL 관련 기사. 이 기사에서 <동아일보>는 북방한계선 NLL 남쪽 해상이 우리 영해가 아님을 인정하고 있다. 많은 국제해양법 전문가들도 NLL을 우리 영해라고 보기 어렵다는 입장도 소개하고 있다. 특히, 지도에서는 유엔사령부가 NLL을 해상분계선으로 인정하지 않고 서해5도 주변 3해리만 인정하고 있음을 표시하고 있다. 그런데 지금은....
ⓒ 동아일보 캡쳐	관련사진보기

국제법상 영해란 어디까지나 특정 주권 국가가 3마일 또는 12마일 범위에 설정하고 만약 주변 국가와 상충되는 부분이 있으면 서로 협의해서 인정하는 개념이란 점을 감안하면 NLL 이남은 영해는 아니다.('북방한계선 南쪽해상 우리 영해인가 아닌가?', 1999년 6월 11일 <동아일보>)

'북방한계선 南(남)쪽 해상 우리 영해인가 아닌가?'(1999.06.11.) 기사에서 던진 이 질문에 스스로 "NLL 이남은 영해가 아니다"라고 답하고 있다. 현재 <동아일보>가 노무현 대통령을 그토록 강하게 비난하는 것에 비하면, 그리고 당시가 제1차 서해교전이 일어난 직후라는 점을 감안하면, <동아일보>의 이 기사는 차분하다 못해 냉랭마저 느껴진다.

이 기사에서 <동아일보>는 "NLL 남쪽 해상은 '국제법적 개념'의 우리 영해가 아니라 '관할구역'"이라고 정의하고 있다. "NLL은 1953년 휴전협정 당시 해상경계선을 놓고 유엔군과 북한 중국간에 의견이 엇갈리자 그해 8월 유엔군사령관이 우리 측 함정과 항공기의 초계 활동의 북방한계를 정하기 위해 설정했다"고 밝혀 북한을 통제하기 위해서가 아니라 우리 측이 더 이상 올라가지 못하게 하기 위해 일방적으로 그은 선이라는 것을 인정하고 있다.

이 기사에도 서해5도 주변 수역을 표시한 한 장의 지도가 딸려 있는데, 여기에는 NLL 외에 유엔사령부가 설정한 3마일 해역이 표시돼 있다. 이 기사는 "유엔군은 이(NLL)와 별도로 서해 5도마다 주변 3마일을 작전구역으로 설정해 놓고 유사시 즉각 대응하되 이를 제외한 NLL 남쪽해상에선 우리측이 단독대응토록 하고 있다"고 밝혀 유엔군도 NLL을 영해선 또는 군사분계선으로 인정하지 않았으며, 서해5도 주변 3해리만 인정했음을 밝히고 있다.

NLL과 독도를 영해에서 제외시킨 이는?

지난 대통령 선거 제1차 TV토론에서 박근혜 후보가 "NLL이 영토선이 아니라고 얘기했는데 목숨을 걸고 수호한 장병에 대한 모욕이 아닌가 생각한다"며 안보관을 공격하자, 통합진보당 이정희 후보는 "NLL을 영해에서 제외한 것이 박정희 대통령"이라며 반격했다. 사실일까?

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▲  박정희 정부에서 만든 '영해법'의 직선기점 기준. 박정희 정권 시절인 1977년 영해법을 만들면서 일본, 북한과의 마찰을 피하기 위해서 서해5도와 독도를 영해의 기점에서 제외하였다. 그래서 NLL영해 논란의 근본적인 원인제공자가 서해5도를 영해에서 제외한 박정희 대통령이라는 비판이 지난 대선 기간 동안 제기되었다.
ⓒ 김행수	관련사진보기

박정희 정권 시절인 1977년 영해법(현행 '영해 및 접속수역법')이 정부 입법으로 통과됐고, 1978년 대통령령이 제정됐다. 당시 영해법 시행령에는 서해상 영해의 기준점으로 최남단은 북위 34도 06분의 흑산도 부속섬인 소국홀도, 최북단은 북위 36도 58분의 태안반도 앞 소령도를 삼았다. 이는 서해5도 최북단인 백령도의 북위 37도 52분에 비하면 한참 남쪽이다. 이때 만들어진 법령이 큰 수정 없이 현재까지 유지되고 있다.

이렇게 법을 만든 이유는 헌법 3조의 한반도 부속도서 영토 조항과 주변국과의 마찰 우려 때문이라 한다. 독도 주변을 두고는 일본과, NLL 주변을 두고는 북한과의 마찰을 피하기 위해 이 수역을 영해 규정을 별도로 하지 않았다는 것이다. 그러나 법적으로 영토와 영해는 엄연히 다른 것이며, 이런 논리라면 영해를 법으로 별도 규정할 필요성 자체가 없다.

박정희 정권에서 영해법을 제정할 때 서해5도와 독도를 제외한 것은 주변국과의 마찰을 피하자는 현실론일 수 있는데, 이는 박근혜 대통령이나 새누리당, 그리고 <조선일보>와 <동아일보> 등 보수언론의 현재 시각과는 완전히 다르다. 굳이 따지자면 서해평화협력지대나 공동어로구역 같은 대안을 모색한 노무현 대통령의 인식과 훨씬 가까워 보인다.

물론 박정희 대통령이 서해5도 주변 수역을 우리 영해가 아니라고 선언한 적은 없다. 그러나 적어도 박정희 정권에서 법을 이렇게 만들면서 국내법인 '영해 및 접속수역법'에도, 국제법인 '해양법에 관한 국제연합 협약'에도 NLL이 우리 영해라는 명시적 법적 근거가 있다고 주장하기에 민망한 상황을 만든 것은 확실해 보인다. 이로 인해 NLL을 영해라고 주장할 수 있는 국내법적 근거 조차도 없애버렸다는 비판을 받고 있는 것이다.

국방부장관·미 국무부 대변인·UN사령부·CIA도 인정한 사실

알려진 바와 같이 휴전협정은 서해5도를 비롯한 섬들의 관할권 문제는 서로 합의를 했지만 해상 분계선에 대해서는 아무런 합의를 하지 못했다. 즉 정전협정에는 한강 하구부터 군사분계선이 없다. NLL이 영해선이냐 아니냐의 논란은 이때부터 필연적으로 벌어질 수밖에 없었다.

이후 남북은 서해 해상 분계선을 두고 어떤 합의도 이루지 못하고 현재에 이르렀다. 그러나 최근까지도 우리 정부도 서해 NLL을 군사분계선으로 인정하지 않은 증거는 많다. 가장 잘 알려진 게 김영삼 정부 시절인 1996년 7월 사건이다.

당시 국민회의 천용택 의원이 "4·11 총선 후 북한함정의 서해상 도발에 대해 우리 대응이 왜 소극적이었느냐?"라고 묻자, 당시 이양호 국방부 장관은 "북방한계선은 (우리) 어선 보호를 위해 우리가 그어놓은 것으로 정전협정위반은 아니다"라고 답했다. 이어 "그렇다면 침범해도 문제가 아니냐?"라고 추궁하자 이 장관은 "상관하지 않겠다"고 답변해 논란이 일었다.

김대중 정부 시절인 1999년 6월 제1차 서해교전이 발생했을 때에도 비슷한 일이 벌어졌다. 긴급 소집된 국회 국방위원회에서 한나라당(현 새누리당) 하경근 의원이 조성태 국방장관에게 "이번 충돌이 발생한 해역이 영해입니까? 공해입니까?"라고 질의했다. 이에 장관은 답을 못했다. 배석한 합참 작전참모본부장은 "영토입니다"라고 했지만, 합참 차장은 "영해라고 답변 드리기는 곤란하다"고 답변했다. 국방부 장관은 난감해서 어쩔 줄 몰라했다.

미국에서 국제법을 전공했고, 국제정치학회장을 지낸 저명한 국제정치학자 출신인 하경근 의원은 "이 지역(NLL)을 우리의 영해 운운하기에는 국제해양법의 일반 원칙에 볼 때 약간의 무리가 있고 NLL은 어디까지나 휴전상태의 연장이기 때문에 우리의 관할수역이라 표현함이 가장 타당"하다고 소신을 밝혔다. 그는 민주당이 아닌 한나라당 의원이었다.

제1차 서해교전 직후 열린 기자 브리핑에서 미 국무부가 제임스 폴리 대변인은 "교전이 일어난 해역이 사실상의 공해(international waters)가 맞느냐"는 질문에 "나는 그렇게 이해하고 있다"고 대답했다. 그러니까 미 국무부 대변인이 서해교전 직후에 가진 공식적인 기자회견에서 NLL 수역을 우리 대한민국의 '영해가 아니라 공해'라고 답변한 것이다.

이런 입장은 미 중앙정보부(CIA)도 마찬가지였다. 정욱식 평화네트워크 대표에 의하면, 최근 해제된 CIA의 1974년 1월 내부 기밀문사에는 NLL의 목적에 대해 "유엔사령부 함정이 특별한 허가 없이는 NLL의 북쪽을 항해하는 것을 금지함으로써, 사고를 피하는 데 있었다"고 돼 있다. 또 NLL을 해상 경계선으로 설정하고 있는 남한의 입장에 "국제법적으로도 어떠한 근거가 없고 NLL의 일부는 영해에 관한 최소한의 조항에도 부합하지 않는다"고 적혀 있다고 한다.

정 대표에 의하면 박정희 정부 시절인 1973년 12월 NLL 문제로 한미 사이에 의견 대립이 있자 미국 정부는 "북한에게 NLL을 부과하려는 시도에 미국이 동참할 것이라고 한국 정부가 가정한다면 잘못된 것"이라고 미국 정부의 공식 입장을 주한 미 대사관에 보냈다.

1975년 2월 미 국무부장관이었던 헨리 키신저가 "미국이 전부터 말해왔듯이, 북방정찰한계선(Northern Patrol Limit line)은 국제법적 지위를 갖고 있지 않다... (중략)... 더구나 그 선은 일방적으로 국제수역을 분리한 것이기 때문에, 명백히 국제법과 미국 정부의 해양법에 반하는 것"이라는 외교문서를 주한미대사관과 주한미군사령부 및 유엔사령부에 보냈다.

NLL 문제에 대한 세계 최고의 전문가라고 할 수 있는 유엔군 사령관 정전담당특별고문이었던 제임스 리(한국명 이문항)씨도 1983년 저서 <JSA-판문점>을 통해 "어로저지선이나, 북방한계선이나, 영해가 3해리니 12해리니 논의하지 말라는 미 합참본부의 지침이 있었다"며 "유엔사는 항상 함선이나 사건의 위치가 서해5도의 3해리 밖일 때는 공해상이라는 입장을 취했다"고 적어놨다. UN사령관의 정전특별고문이 'NLL은 유엔사령부의 입장이 아니'라고 확인한 것이다.

또한 1989년 6월 유엔군 총사령관이 국방부장관에게 보낸 서한에도 "정전협정에는 유엔군 사령부가 북측 선박들이 단순히 북방한계선(NLL)을 월선한 데 대해 항의할 권한이 없음"이라는 내용이 나온다고 한다.

NLL의 이런 역사 때문에 "남과 북의 불가침 경계선은 계속 협의한다, 해상 불가침 구역은 해상 불가침 경계선이 확정될 때까지 쌍방이 지금까지 관할해 온 구역으로 한다"는 1992년 남북기본합의서가 채택된 것이다. 남북 사이에 NLL을 비롯한 어떤 해상분계선도 합의된 바가 없으니 기존 관할 구역을 존중하되 군사분계선 협의를 하자는 것이 바로 그것이다.

NLL, 우긴다고 진실 되지 않는다... 노무현은 현명했다

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▲  노무현 대통령과 김정일 국방위원장이 지난 2007년 10월 4일 평양 백화원 영빈관에서 남북공동선언문에 서명한 뒤 손을 맞잡아 들어 올리고 있다.<사진공동취재단>
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NLL이 국제법적으로, 국내법적으로도 해상군사분계선이 아니라는 점은 여러 자료들을 통해 확인할 수 있다. 남쪽은 해상분계선이라고 우기고, 북은 절대 인정할 수 없다고 버틴다. 이런 상황에서 NLL은 서해의 화약고가 돼 군사적 충돌로 죄 없는 젊은 목숨들만 희생되고 있다.

서로 자기 것만 옳다고 우겨서는 이 상황이 결코 해결될 수 없다. 색깔론으로 논의를 봉쇄한다고 영원히 덮을 수도 없다. 새로운 관점에서 새로운 해결책이 나와야 하는데 아무래도 지금까지 나온 방안 중에서는 10·4 선언이 정답에 가장 근접한 것으로 보인다.

10·4 선언에는 공동어로수역과 서해평화협력특별지대를 설치 방안이 나온다. 서해5도와 해주 주변 수역에 군대 대신 민간선박이 다니게 하고 한강하구 공동이용 등을 적극 추진해 서로에게 경제적 이득을 주자는 내용이 담겨있다. 남북기본합의서 정신에 따라 군사분계선 논의를 하면 된다. 통일 이외에 이보다 더 현명한 해결책이 나오기 힘들어 보인다.

노무현 대통령이 "휴전선은 쌍방이 합의한 선인데, NLL은 쌍방이 합의하지 않고 일방적으로 그은 선"이라며 "오늘에 와서 이것을 영토선이라고 하는 사람들이 있는데 이것은 국민을 오도하는 것"이라고 한 말은 진실에 가깝다.

국제법 전문가들은 NLL이 국제법적으로도 인정받기 어려워 국제해양재판소에 제소할 경우 유리할 것이 없다고 지적하고 있다. 이제 NLL 논의에 대한 비이성적인 색깔론을 거둬야 할 때다. 과거 <조선일보>도 <동아일보>도 NLL은 영해선이 아님을 인정했고, 국방부 장관과 미국무부 대변인, CIA도 NLL 수역은 공해이며 NLL을 넘어도 정전협정 위반이 아니라고 인정했다.

이제 노무현 대통령에 대한 'NLL 부관참시'를 멈추고, NLL을 서해의 화약고가 아니라 한반도의 평화선이자 번영선으로 바꾸기 위한 지혜를 모아야 할 때다. 10·4 합의에 나오는 노무현 대통령의 서해평화협력지대의 정신은 그 기본이 될 수 있다.