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▲ 류희인 전 NSC 사무차장 류희인 예비역 공군소장은 참여정부 당시 국가안전보장회의(NSC)에서 위기관리센터장, 위기관리비서관을 지내면서 국가위기 실무 매뉴얼 작성을 총괄했다.
ⓒ 김도균	관련사진보기

가축 약 346만 마리의 살처분과 매몰지 주변의 침출수 유출 공포를 몰고 온 구제역이 오는 10일로 발생 100일을 맞는다. 지난해 11월 경북 안동을 시발로 한 구제역은 지난 4일 기준으로 전국 11개 시·도 75개 시·군·구로 번졌다. 보상금과 살처분 비용 등을 합해 피해액이 총 3조 원에 달할 것으로 추산되는 구제역 사태의 여파는 봄철로 접어들면서 매몰지역을 중심으로 대규모 환경 재앙의 우려까지 나오고 있는 상황이다.

구제역이 대란 수준으로까지 확대된 과정을 돌이켜 보면 사태 초기의 안이한 대응과 정부 부처 간의 혼선 등 이명박 정부 위기관리 능력의 총체적 한계를 실감하게 된다. 정부가 구제역 사태의 심각성을 인식하고 관계 장관 회의를 소집한 것은 지난 1월 6일, 구제역 발병사실이 공식 확인된 날로부터 무려 40여 일이나 지난 후의 일이었다. 또 당초 구제역 청정국 지위가 박탈될 수도 있다는 이유로 백신을 접종하지 않겠다고 버티던 농식품부가 청와대에서 열린 구제역 긴급대책회의 직후 180도 태도를 바꾸기도 했다.

구제역은 지난 국민의 정부, 참여정부 시절에도 발생했지만 그 대처 방법은 지금과는 달랐다. 2000년 3월 경기도 파주에서 구제역이 발생했을 때 정부는 즉각 군대를 동원해 주요 길목을 봉쇄했다. 농림부장관이 새벽 2시에 국방장관에게 군 지원을 요청하자 군 병력이 2시간 만에 출동해 도로를 봉쇄했고 출입통제와 소독, 살처분 후 매몰까지 성공적인 초기 대처를 할 수 있었다. 이런 발 빠른 대처로 당시 살처분된 가축은 2200마리에 불과했다.

지난 참여정부 시절에는 구제역과 AI(조류독감) 등의 가축 전염병을 국가안전보장회의(NSC) 산하 국가위기관리센터에서 관리하는 33개 국가위기 중의 하나로 설정해서 관리했다. 또 상황별로 세부적 대처계획까지 규정한 위기대응 매뉴얼에 따라 관련 부처들이 협력적이고 종합적으로 신속하게 대응할 수 있었다. 또 대부분의 국가위기 현장 상황은 실시간으로 청와대 지하 NSC 위기관리센터 상황실에 설치된 전자 상황판에 표시됐다. 이러니 지체나 늑장 대처가 있을 수 없었다.

사실 이 정부 출범 이후 금강산 관광객 피살사건, 황강댐 방류 사건, 천안함 사건, 연평도 포격 등 국가적 위기 상황이 닥칠 때마다 위기관리 시스템의 부재 문제는 도마 위에 올랐지만 그 때마다 땜질식 처방에 그쳤다는 지적을 들었다. 전문가들은 위기 때마다 반복되는 이 정부의 실기(失機)와 혼란의 근본 원인을 범정부적 '컨트롤 타워'의 부재 때문이라고 지적한다. 총괄적으로 각 정부 부처, 국가기관, 지방자치단체에 종적, 횡적 지시를 내리고 관장하는 기능을 수행할 시스템이 없기 때문이라는 것이다.

컨트롤 타워 없앤 MB 청와대

실용주의를 내세우며 작은 정부, 슬림(Slim)한 청와대를 지향했던 이명박 대통령은 출범 직후 지난 참여정부에서 국가위기관리 시스템의 종합적 기획·조정 역할을 했던 국가안전보장회의(NSC) 사무처를 폐지하고 위기정보상황팀으로 축소시켰다. 이렇게 출발한 이명박 정부의 청와대 위기관리 체제는 이후 위기상황센터→ 국가위기관리센터→ 국가위기관리실 등으로 3번이나 그 모양을 바꿨다. 각각 금강산 관광객 피살사건, 천안함 사건, 연평도 포격을 겪은 후의 '소 잃고 외양간 고치기'식의 개편이었다는 비판이 그때마다 따라다녔다.

수석비서관실급의 국가위기관리실을 설치토록 한 지난해 12월의 마지막 개편은 참여정부 당시의 NSC 사무처로 도로 돌아갔다는 지적도 받고 있다. 조직 형태와 규모가 과거로 회귀했고 수석비서관급의 위기관리실장이 NSC 회의를 주관하기로 함에 따라 폐지됐던 NSC 사무처의 기능도 사실상 모두 부활했다.

하지만, 청와대 김태효 대외전략비서관은 "NSC 회의 운영을 위기관리실에서 한다는 것일 뿐이지 사무처 기능이 부활하는 것은 아니다"고 주장했다. 그는 또 "노무현 정부의 NSC 사무처는 외교·안보 전략 수립과 기획, 각 부처에 대한 업무 지시까지 했다"며 "이는 헌법이 대통령 자문기구로 규정한 NSC의 권한을 넘어서는 것으로 위헌"이라고 말했다. 그의 발언에는 참여정부의 NCS 사무처를 '옥상옥', '부처 업무까지 관여하면서 군림한다'고 비판했던 현 정부·여당의 인식이 잘 드러나 있다.

그렇다면 이명박 정부의 국가 위기관리 능력은 과거보다 나아졌을까? 이런 의문에 대해 참여정부 당시 NSC 사무차장을 지냈던 류희인(55) 예비역 공군 소장은 "그렇지 않다"고 비관적인 견해를 밝혔다.

정부 위기관리 능력 나아졌나?

공군사관학교(27기) 출신으로 전투기 조종사, 주미한국대사관, 국방정보본부와 국방부정책실 근무 경험을 가진 류 전 차장은 국민의 정부 출범 직후 NSC 사무처 창설요원으로 청와대에 들어간 이래 NSC 위기판단관, NSC 위기관리센터장, NSC 사무차장을 역임했다. 국민의 정부와 참여정부 10년 동안 국가 위기관리 시스템 구축을 기획, 주도했던 그는 범정부차원의 위기관리 지침을 최초로 체계화했다는 평가를 받고 있다.

현재 충북대학교에서 위기관리론을 가르치고 있는 류 전 차장을 지난 4일 오전 서울 용산의 한 커피숍에서 만나 참여정부에서 국가위기관리 시스템을 도입했던 배경과 경과, 국가적 위기 상황에서 나타났던 참여정부와 이명박 정부의 차이점 등에 대해 들어보았다.

- 종합적인 국가 위기관리시스템에 대해서 언제부터 고민했나.
"지난 2000년 6·15 남북 공동선언 당시 김대중 전 대통령께서 방북하기 위해 비행기 트랩을 오르시는 걸 TV 화면으로 지켜보면서 불현듯 한 가지 걱정이 떠올랐다. 대통령님뿐만 아니라 외교안보를 책임지고 있는 대부분의 요인들이 한 비행기를 타고 가는데 혹시라도 잘못되면 어떡하나 하는 불안감이었다. 또 평양 체류 중에 예기치 못한 상황이 발생할 가능성과 함께 만약 그런 상황이 벌어지면 국가통수는 어떻게 해야 되는가 하는 걱정도 하게됐다.

대통령의 평양 방문이 진행되는 동안 이 문제에 대한 답을 찾기 위해 여러 정부문서들을 살펴보았다. 결과는 4·19나 5·16, 그리고 10·26을 겪었으면서도 우리에게는 국가통수 위기에 대한 정부의 구체적인 조치절차 규정이 거의 없다는 것이었다. 대통령 궐위나 사고 시에 권한대행 순위와 내우·외환·천재지변 시의 대통령 긴급조치, 전시나 사변시의 대통령 계엄에 관한 헌법 조항과 관련 법규가 전부였다. 그때부터 국가 위기관리에 대해 연구하기 시작했다."

- 국가 위기관리시스템이 제도화된 과정이 궁금하다.
"노무현 전 대통령이 당선자 시절인 2003년 1월 5일, 대통령직 인수위원회에서 외교안보분과 회의 참석자 20여 명과 당선자가 함께 도시락 간담회가 있었다. NSC 대표로 그 자리에 참석했던 내가 국가 위기관리 시스템을 도입할 필요성에 대해 말씀드렸는데 노 당선자께서 과거 해양수산부 장관을 했던 경험 때문인지 '정부에 이미 그런 기능을 하는 시스템이 존재하고 가동되고 있다'고 말씀하셨다. 아마 행정안전부에 비상설 회의체로 설치되어 있는 중앙재난안전대책회의를 말씀하셨던 것 같았다.

나는 그런 차원이 아니고 통일·외교·군사 분야 등 전통적 안보개념에다 재난과 국가 핵심기반 마비 사태 같은 분야를 다 아우르는 종합적인 국가 위기관리 시스템이 필요하다고 주장을 해서 한 30분간 논쟁 아닌 논쟁이 벌어졌다. 그때는 내가 대령 계급이었는데, 지금 생각해도 참 당돌했다 싶다. 그 이틀 후 당선자 비서실 측에서 종합적인 계획을 짜보라고 연락이 왔다."

- 당시 참여정부가 국가 위기관리 시스템의 필요성에 대해 공감하는 특별한 계기가 있었나.
"참여정부가 출범하기 한 달 전쯤인 2003년 1월 15일, 소위 인터넷 대란이라고 하는 사이버 마비사태가 서울 혜화 전화국을 기점으로 벌어진 적이 있었다. 그때 금융과 통신, 항공권 발권 시스템 등 이런 것들이 모두 올스톱되면서 국가 기간망이 일시에 마비 상태에 들어갔다. 그리고 2월 18일, 정부 출범 약 1주일 전에는 대구 지하철에서 180여 명의 무고한 시민이 화재로 사망하는 대참사가 일어났다. 참여정부 출범 전에 연이어 일어난 이 두 가지 사건을 계기로 우리 정부 내에는 새로운 국가 위기관리 시스템이 필요하다는 아주 광범위한 공감대가 형성됐다. 참여 정부는 국민의 생명과 재산을 위협하는 모든 분야를 다 안보 영역에 집어넣은 포괄적 안보개념을 국가안보 개념으로 설정했다."

- NSC에 신설되었던 위기관리센터장을 역임했는데 어떤 업무들을 했나.
"당시 NSC에는 전략기획실과 정책조정실, 정보관리실 그리고 위기관리센터가 만들어졌다. 위기관리센터만 '센터'라는 영어로 갔는데, 내 생각에 센터는 조금 더 현장밀착형, 그러니까 전쟁에서부터 구제역까지 대통령 또는 청와대 차원의 어떤 지침에 따른 어느 정도의 지시와 지휘가 이루어질 수 있도록 한다는 개념을 집어넣은 것이 바로 이 위기관리센터였다. 국가위기의 징후가 포착될 때 관련 기관들이 신속히 가동되도록 격발시키고, 대통령의 지침 또는 정부의 위기관리 방향으로 움직이도록 관련기관들을 조정하며, 평시에는 범정부 차원의 국가위기관리 체계를 기획·구축·정비해 나가는, 즉 국가위기관리시스템의 컨트롤 타워가 바로 센터의 역할이었다.

그리고 관련 정부 부처 및 기관과 긴밀한 네트워크를 구축, 모든 국가위기와 관련된 각종 상황정보와 징후정보가 실시간으로 보고되고, 대한민국 어디라도 통화가 가능한 각종 형태의 첨단 통신 시스템이 구비되어 필요시에는 국가위기에 관한 대통령 지휘소 기능을 수행할 수 있도록 이른바 '청와대 지하벙커 상황실'을 만들었다. 이곳 벽면에 설치된 대형 전자 상황판엔 국내 22개 주요 기관으로부터 전송되는 그래픽 상황 정보가 실시간으로 떴다. 이곳에서는 합참과 육·해·공군 작전사령부, 소방방재청, 산림청, 한국전력 상황실에서 보는 정보가 곧바로 청와대 상황실로 연결된다. 때론 위성정보도 받는다. 2006년 8월 독도 근해에서 우리 해경 순시선과 일본 순시선이 대치할 때는, 위성을 통해 대치 상황을 청와대 상황실에서도 생생하게 파악할 수 있었다.

또 참여정부는 위기요인에 대한 국가 위기관리 활동의 개념과 기준, 방향을 제시하는 '국가위기관리기본지침'을 제정하고 해외자료수집과 관계기관 협조, 외부 전문가 자문 및 연구용역 등을 통해 범정부 차원에서 관리해야 할 33개의 국가 위기유형을 선정했다. 또 각각의 위기에 대응하는 표준 매뉴얼 33권을 작성했고 정부 272개 부처와 관계된 280여 권의 위기대응 실무 매뉴얼도 만들었다. 여기에다 실제 위기 현장에 투입되는 기관과 조직들이 현장에서 해야 될 세부적 조치들을 일일이 규정한 2400여 권의 현장조치 매뉴얼까지 작성해 놓았다."

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▲ 위기대응 실무 매뉴얼 2005년 11월 29일 노무현 대통령이 국가안전보장회의 류희인 위기관리센터장으로부터 ‘위기대응 실무매뉴얼’에 대한 설명을 듣고 있다.
ⓒ 청와대 사진기자단	관련사진보기

제설과 소방까지 청와대가 직접 챙긴 이유

- NSC 사무처가 맡은 분야가 너무 방대한 것 아닌가. 제설이나 소방 분야까지 청와대에서 직접 챙길 필요가 있었는지 궁금하다.
"지난 2004년 3월 중부지방에 시간당 13cm의 폭설이 내려 충북 청원군을 지나는 경부고속도로 하행선에서 1만여 대의 차량이 37시간 동안 고립되는 상황이 발생했다. 그런데 당시 고속도로공사와 건설교통부, 경찰 고속도로 순찰대 등의 관계기관들은 이런 폭설 비상상황에 대비한 공동의 위기관리매뉴얼을 갖고 있지 않았다. 그러니 공동조치가 필요한 제설작업과 교통통제, 고립된 차량 유류지원과 탑승자 대피 등과 같은 긴급조치가 제대로 적시에 이뤄지지 못했다. 당시의 실패를 교훈삼아서 그 해 12월 '대설 위기대응 실무매뉴얼'을 수립했다. 이듬해인 2005년 3월 4일 영남지역에 100년 만에 최고의 폭설이 내렸지만 실무매뉴얼에 따라 신속히 대응한 건설교통부와 도로공사 등의 공동조치에 따라 별다른 피해가 발생하지 않았다.

지난 2009년 9월 6일 북한의 황강댐 방류로 6명의 우리 국민이 숨진 일이 있었다. 만약 참여정부 당시였다면 이런 참사가 벌어지지 않았을 것이라고 나는 확신한다. 지난 정부에서는 주요 강의 수계가 비정상적으로 올라가면 그것을 모니터하는 수자원공사 당직자는 자신들 계통으로도 보고하지만 동시에 청와대 상황실로도 보고하게끔 되어 있었다. 청와대에 실시간으로 상황보고가 되는 그 시스템이 유지가 되었다면 언론에 보도된, 즉 임진강 수계를 모니터하는 당직자가 당직 근무 중에 문산 시내에서 당구를 치는 일이 어떻게 일어날 수 있었겠는가. 있을 수 없는 일이다. 구제역도 마찬가지다. 참여정부에서 설정했던 33개 국가위기에 해당하는 구제역 발생 상황은 안동에서 최초로 발생했지만 계통을 통해 즉시 청와대로도 보고되었을 것이고 그랬다면 국립수의과학검역원의 최종 판정이 나오기 전까지는 매뉴얼에 따른 초동 조치가 정확히 수행되었을 것이다.

무엇보다 위기관리는 긴박한 순간에 어려운 상황들에 대한 적절한 조치 절차를 취해줘야 하는데 컨트롤 타워가 없으면 그렇게 하기가 거의 불가능하다. 이 정부 들어 전통적인 안보분야에서도 부처 간에 혹은, 청와대와 부처 간에 조율되지 않은 각자의 목소리가 터져 나오는 경우가 많았는데, 그게 바로 컨트롤 타워의 기능이 없어서 그렇다고 본다.

통일부·외교부·국방부의 부처 체제를 그대로 축소시킨 통일비서관·외교비서관·국방비서관 형태나 전문성을 가진 위기관리센터가 부재한 현재의 청와대 체제로는 구조적, 내재적 한계를 가질 수밖에 없다. 또 지금 청와대는 평시 외교안보정책은 외교안보수석실이 맡다가 위기가 발생했을 때의 상황 관리와 단기 조처는 신설된 국가위기관리실이 전담하도록 해놓았는데, 이렇게 통제 기능을 비효율적으로 이원화해 놓으면 위기관리가 제대로 될 수 없다."

- 이명박 정부는 출범하자마자 NSC 사무처를 없애버렸다. 그 배경에는 참여정부의 NSC 사무처가 위헌적인 조직이었다는 인식이 깔려 있는 듯 보인다.
"NSC 사무처가 위헌적인 조직이었다는 말은 100% 틀린 말이다. 우리 정부 조직에서 국가 안보·통일·외교와 관련된 최고 자문기구로 대통령 자문에 응하게 되어 있는 NSC는 헌법기구다. 그런 기구가 수십 년 동안 아무런 역할을 못해 왔다. 이렇게 거의 유명무실화된 NSC의 기능과 조직이 제 기능을 하도록 만들어 준 것이 바로 사무처다. 다만 법률적으로 사무처의 근거가 미약했던 점은 아쉬운 부분이다.

1998년 대통령령으로 NSC 운영에 대한 법령을 제정하면서 시행령으로 사무처를 두게 했다. 체계상 국회에서 제정하는 법에 기반 해서 설치되었더라면 더 완벽했을 텐데 그러지 못했다. 참여정부 초기 NSC 사무처를 확대하면서 법제화하는 것을 검토했지만 야당이 다수를 점하고 있던 국회에서 처리되기 어렵다고 판단해서 추진하지 못했다. 어찌되었든 NSC가 헌법에 규정된 기능을 발휘할 수 있도록 사무처가 기능했던 것은 위헌이 아니라 오히려 합헌 또는 호헌이었다고 생각한다."

- 이명박 정부는 참여정부 당시 만들어진 33개의 국가 위기유형 중 통일, 군사, 외교 등 전통적 안보분야만 청와대에 남기고 나머지 재난 분야, 핵심 기반 분야는 각 부처로 이관했다. 그래도 지난 정부에서 만들어진 위기관리 매뉴얼은 그대로 남아 있는데 현 체제에서 매뉴얼대로 위기관리를 하는 것이 불가능한가 하는 의문이 생긴다.
"불가능하다는 말은 너무 극단적인 말이고, 분명히 한계를 가질 수밖에 없다. 보통 하나의 국가위기에는 평균 9개의 정부부처가 관련된다. 이 부처가 시계의 톱니바퀴처럼 짜임새 있게 움직여야 위기관리가 제대로 되는데, 그것이 저절로 이루어지는 것이 아니다. 또 위기라는 것이 그렇게 빈번하게 발생하는 것이 아니다. 게다가 평소에 누가 계속 매뉴얼을 들여다보고 있는가? 구제역을 예로 들어보자. 주관부처인 농수산식품부에서는 평상시 축산관련 정책과 업무를 수행하지만, 그것은 어쩌다 일어나는 위기 상황을 현실로 놓고 하는 것은 아니다. 위기관리 매뉴얼은 통상 잊혀지게 된다는 것이다. 또 몇 년간 구제역이 발행하지 않아 시간이 지나면 이 매뉴얼은 현실과 맞지않는 사문서가 되어 버린다.

참여정부 위기관리 센터는 매뉴얼을 만드는 데서 끝난 것이 아니라 일 년에도 여러 차례 훈련과 부처평가 등을 통해서 끊임없이 개선사항을을 찾아내고 그것을 매뉴얼에 반영하도록 지휘, 감독했다. 즉 청와대에서 궁극적으로 매뉴얼을 종합관리 했던 것이다. 그런데 이 정부는 구제역을 포함한 재난 관련 매뉴얼을 행정안전부에 이관해 버렸다. 청와대의 그 기능을 없애 버린 것이다. 그러니 위기가 발생했을 때 즉각적으로 매뉴얼을 운용해야 할 해당부처의 준비태세가 낮아질 수밖에 없다."