대선주자들, '이런' 부동산 정책을 고민하라

[대선주자 부동산 정책 평가 ⑧] 시장· 정부 황금 분할이 해법

07.04.27 09:02l최종 업데이트 07.07.08 17:50l

시장친화적 토지공개념을 통한 부동산 투기 근본 차단을 주창해온 토지정의시민연대에서 주요 대선주자들의 부동산정책 평가에 나섰습니다. 평가 대상은 여러 잠재 대선주자들 가운데 언론 인터뷰 등을 통해 앞으로 집권시 부동산정책 향방을 가늠할 수 있는 발언을 했거나 구체적 대안을 제시한 이들 가운데 선정했습니다. 그 마지막으로 김윤상 경북대 교수가 총괄평가 글을 보내왔습니다. <편집자주>

지금까지 대선주자 7인의 부동산 정책 평가(아래 표 참조)에서는 각 주자가 제공한 공약 외에 평소 발언도 대상으로 삼았다. 대부분의 대선주자들이 공약이라고 부를 수 있을 수준의 체계적인 정책을 제시하지 못하고 있기도 하지만, 후보 개인의 세계관을 반영하는 평소 발언도 중요하다고 보기 때문이다.

사실, 취임 후 처리해야 하는 일 중에는 공약으로 언급하지 않은 것이 훨씬 더 많다. 지금 나라를 뒤흔들고 있는 한미FTA(자유무역협정) 문제가 대선 당시 어느 후보의 공약에도 들어 있지 않은 것만 보더라도 잘 알 수 있다.

부동산 문제를 포함한 경제에 대한 대선 주자의 입장은 크게 두 가지로 분류할 수 있다. 그 중 하나는 '경제는 경제논리로, 정치는 정치논리로'라는 구호를 내세우며 정부는 경제에 간섭하지 말고 시장에 방임하라는 입장이다. 그리고 그 대척점에는 시장보다 정부의 역할을 강조하는 입장이 있다.

방임할 것인가, 무조건 개입할 것인가

경제와 정치를 분리하고 경제는 시장에 맡기라는 주장은 정치혐오증을 가지고 있는 국민에게 쉽게 먹혀들기도 한다. 파당적이고 부패한 정치가 경제를 망치는 사례가 적지 않았기 때문이다. 그러나 이런 주장은 원론과는 거리가 멀다.

그 이유는 첫째로, 정치는 공동체의 지혜를 모아 국민생활 전체의 방향과 틀을 정하는 활동인 반면 경제는 국민생활의 한 부분이기 때문이다. 부분은 전체의 방향과 틀에 의해 영향을 받기 때문에 경제논리는 당연히 '제대로 된' 정치논리에 종속되어야 한다.

두 번째 이유는, 시장에 맡기는 것과 방임하는 것은 다르다는 것이다. 무조건 방임하면 시장이 아니라 약육강식의 정글이 형성된다. 자칭 '시장주의자'들은 이 점을 간과하고 있거나 알면서도 그렇게 되기를 바라고 있다. '제대로 된' 시장에서는 보이지 않는 손이 모두에게 축복을 줄 수 있지만, 강자에게만 유리한 정글에서는 부당한 양극화를 초래한다.

시장주의자의 반대편에는 시장을 경시하고 규제 강화를 원하는 '개입주의자'가 있다. 이들은 현실 시장에서 여러 병폐가 발생하는 것을 보고는 정부가 시장을 대체해야 한다고 주장한다. 예를 들면 현실 시장이 빚어내는 양극화 문제를 해결하기 위해서 소유와 거래를 제한하자고 한다. 이런 정책을 펴면 경제의 효율성이 떨어지거나 암시장이 형성되고, 또 정부의 역할을 지나치게 강조하다 보면 과잉 규제와 과잉 복지가 나타난다. 그러나 이들은 이런 부작용에 대해서는 별로 신경을 쓰지 않는다.

시장이란 이기적인 본성을 가진 인간이 자연스럽게 형성하는 질서이며 분산되어 존재하는 풍부한 정보를 활용할 수 있는 장치다. 그러므로 시장의 흐름을 거스르는 정책은 실효를 거두기도 어렵고 비용도 많이 든다. 물길을 따라 내려가기는 쉽지만 거슬러 올라가기는 어려운 것과 같은 이치다.

그러므로 제대로 된 시장을 조성하여 보이지 않는 손의 축복을 누리는 동시에, 정부는 공동체의 지혜를 모아 시장이 해결할 수 없는 문제, 또는 시장으로 해결해서는 안 되는 문제에 대처하는 것이 옳다. 이것이 시장과 정부 역할에 관한 황금분할이다.

부동산 문제는 교육 문제와 더불어 우리 국민을 끊임없이 괴롭히고 있는 최대의 사회문제이자 사회 양극화의 근본 원인이기도 하므로, 대선 주자라면 이런 철학을 바탕으로 하여 분명한 비전을 제시해야 한다.

대선 주자들이 제시해야할 비전의 방향

▲ 서민 주택 공급에는 공공부문의 역할이 필요하다. 사진은 주공이 서울 등촌동에 건설한 국민임대아파트 전경.

안타깝게도 지금까지 평가한 여러 대선 주자 가운데 이런 수준의 부동산 공약을 제시한 사람은 없다. 하여 비전 제시에 도움이 될 자료를 제공하려고 한다. 내용을 요약하면 시장친화적 토지공개념의 바탕 위에서 시장 기능을 중시하고, 정부는 시장에 적응하기 어려운 계층의 주거를 돕자는 것이다. 세부적인 내용은 각 후보의 공약을 평가한 글에 이미 나와 있으므로 핵심만 간략하게 정리한다.

첫째로, 제대로 된 부동산시장을 조성하기 위해 아래와 같은 시장친화적 토지공개념을 확립한다.

먼저 토지에서 발생하는 불로소득을 환수하여 부동산 시장을 정상화한다. 일반 시장은 수요와 공급을 통해 불로소득을 해소하는 방향으로 작용하는 데 반해, 부동산시장은 그렇지 않다. 이런 근본적인 결함 때문에 부동산시장에는 투기적 가수요가 늘 존재한다. 부동산 불로소득은 건물 아닌 토지에서 주로 생기므로 토지불로소득을 환수하면 부동산 시장에서 투기적 가수요가 사라지고 실수요만 드러나게 된다.

또 토지불로소득을 환수하기 위해서 토지보유세를 대폭 강화해야 한다. 토지불로소득을 환수하는 방법으로는 양도소득세와 보유세가 있다. 이 중에서 양도소득세는 토지의 매각을 억제함으로써 시장을 제약하지만 보유세는 그런 부작용이 없다. 불완전한 현실 시장에서 부과되는 토지보유세는 오히려 공급을 촉진하는 적극적인 효과까지 가지고 있다.

토지불로소득을 완전히 환수하면 부동산 투기와 관련된 대부분의 다른 정책은 필요 없게 되므로 시장에 대한 제약이 그만큼 줄어든다. 나아가서, 토지보유세 수입이 늘어남에 따라 경제에 부담을 주는 다른 세금을 (부동산의 경우에는 거래세를) 감면하면 시장이 더욱 시장다워진다.

그리고 시장친화적 친화적 토지공개념을 명시하는 개헌을 추진해야 한다. 시장친화적 토지공개념은 시장경제를 추구하는 우리 헌법에 가장 충실한 정책이지만, 시장보다는 정글을 원하는 자칭 '시장주의자'들과 부동산 불로소득을 계속 얻고자 하는 부동산 기득권자들이 연합하여 위헌 시비를 벌일 가능성이 있다. 이런 딴지걸기를 사전에 차단하기 위해 시장친화적 토지공개념을 명시하는 개헌을 공약하는 것도 좋겠다.

둘째로, 주택과 관련해서는 민간부문과 공공부문이 적절하게 역할을 분담해야 한다.

먼저 공공이 조성하는 택지는 분양하지 않고 임대한다. 주택의 양을 늘리고 주거의 질을 높이기 위해서는 끊임없이 실수요에 부응하는 공급에 신경을 써야 한다. 그러나 토지불로소득이 해소되지 않는 현실 시장에서는 실수요만이 아니라 가수요까지 등장하므로 공급의 기준을 가늠하기 어렵다.

뿐만 아니라 추가 공급이 오히려 새로운 가수요를 촉발하여 투기의 불쏘시개로 작용하기도 한다. 그러므로 공공이 택지를 조성하는 경우에는 이를 매각하지 말고 임대하여 토지불로소득 발생을 원천적으로 봉쇄해야 한다. 소위 '토지임대-건물분양' 또는 '대지임대부 주택 공급' 방식이 이것이다.

일반 주택은 시장에, 서민 주택은 공공부문에

여기에 일반 주택 공급은 시장에 맡겨야 한다. 시장가격으로 거래되는 일반 주택은 시장에 맡긴다. 토지불로소득을 적절하게 환수하여 정상적인 부동산시장이 조성된다면 자연히 실수요에 맞는 공급이 이루어지게 될 것이므로 민간 주택에 대한 정부 규제는 최소한으로 줄여도 된다.

예를 들어, 불로소득을 얻을 수 없는 부동산시장에서는 과열청약도 과다소유도 있을 수 없으므로 분양가 상한제나 소유 제한은 필요 없게 된다. 또 복잡한 주택공급규칙도 대체로 필요 없게 된다.

그리고 서민주택 공급은 공공부문이 담당해야 한다. 주거는 생존에 필수 불가결하지만 가격이 높아 시장에서 이를 마련할 수 없는 계층이 많이 존재한다. 최저생활보장제 등 복지 정책도 있지만 그 급여액으로 주거문제를 해결하지 못하는 경우가 많고 차상위 계층도 적절한 주거를 마련하기 어렵다.

따라서 서민의 주거는 공공이 직접 시장가격보다 싸게 공급하거나, 민간 주택 입주를 희망하는 서민에 대해서는 입주자에게 주거 바우처를 지급하는 등의 방법으로 지원할 필요가 있다. 그 비용은, 현재의 서민주택용 각종 재원과 주거복지 재정 외에 토지불로소득 환수액을 추가로 활용하면 더 쉽게 조달할 수 있다.

대선주자별 부동산 정책 평가표

		← 규제 강화 시장 우선→
		노회찬	심상정	천정배	김근태	원희룡	이명박	박근혜
부동산 세제	보유세 강화	찬성	찬성. 종부세를 부동산부유세 수준으로 인상	찬성	찬성	찬성	1주택 장기보유자 및 은퇴자 종부세 경감. '보유세 전가론'과 '서민피해론' 답습.	대체적으로 반대 (보완 필요. 제도 시행 후 문제점 보완)
	거래세 인하	신중히 (민노당은 인하 방침)	신중히 (민노당은 인하 방침)	찬성	완화 불가	취득세 인상 주장한 바 있음.	찬성	찬성
	양도세 강화	찬성	찬성	찬성	“양도세 완화는 시기상조”	양도세 인하 주장한 바 있음.	대체적으로 소극적. 1주택 장기보유자는 경감.	2주택 중과세는 찬성. 6억원 이상 1주택 장기보유자는 경감.
공급확대	신규 공급 확대	반대	반대	반대	“무조건 공급확대만 강조하다가 실패한 예가 많다.”	반대(?)	신도시 개발은 반대. 강북 재개발과 강남의 재건축 규제완화 통한 공급 확대.	찬성
	재건축 등 완화	반대	반대	반대	반대	재개발, 재건축의 투명성 강조.	찬성	찬성
	공공임대주택 확대	찬성	공공택지에는 공공주택만 건설	찬성	환매조건부 주택 통해 평당 500만원 수준에 주택공급	찬성	-	국가시행분양제
분양제도	분양원가공개	찬성	찬성	찬성	찬성	찬성	민간아파트까지 확대하는 것은 신중히	“반시장적”
	분양가상한제	찬성	찬성	찬성	찬성	찬성	-	“반시장적”
	토지임대부 방식	“홍준표 법안은 가짜”	토지임대부와 환매조건부 결합 방식 찬성	-	-	한나라당 당론	한나라당 당론	한나라당 당론
	환매조건부 방식	찬성	토지임대부와 환매조건부 결합 방식 찬성	찬성	찬성	-	-	-
관련규제	금융 규제	찬성	찬성	찬성	-	찬성	“과잉유동성 회수하지 않은 채 대출규제만 하는 것은 잘못”	“반시장적”
관련규제	소유 제한	찬성	찬성	찬성	-	찬성	반대	“반시장적”
시장친화적 토지공개념		“어설픈 타협”	소유제한 등을 통한 토지공개념 주장	찬성. “현행 헌법으로도 가능”	부동산 공개념 필요 (헌법 명기 및 개헌 필요)	근로소득세 폐지. 보유세 강화.	헌법 명기에 입장 유보	헌법 명기에 반대
비고		분양원가공개. 공공주택(임대 및 환매방식). 주택 초과보유 제한. 부동산 투기수익 몰수 및 추징.	공공적 부동산 공급체계 구축 및 정부 국책개발사업 공영개발, 장기 공공임대주택. 투기수요근절, 주택담보대출 규제강화, 분양권 전매금지 및 실수요자에게 주택제공. 취약한 부동산세제 전면 강화, 개발이익 전면 환수.	분양가 상한제, 분양원가공개 등을 통한 분양가 인하와 공공주택 확대.	분양원가공개 및 분양가상한제, 환매조건부 주택 공급 및 부동산 공개념 도입.	서민과 연소득 5천만원 이하 중산층 근로소득세 폐지 및 연소득 4천만원 이하 자영업자 종합소득세 폐지. 1가구 다주택자를 중심으로 한 보유세 강화	시장과 복지 이원적 접근(집 있는 사람은 시장경제원리로 집 없는 사람은 복지로). 국가가 복지 차원에서 주택을 지어서 1가구 1주택을 책임.	수요공급의 시장원리를 따르면 됨. 국가시행분양제(원가아파트)