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기본료 폐지는 실현 불가능한 포퓰리즘 공약?

이동통신 기본료가 20년 만에 폐지 기로에 섰다. 지난 대선에서 기본료 1만 1천 원을 없애 통신비 부담을 낮추겠다고 공약한 문재인 대통령이 당선하자 통신업계는 비상에 걸렸다. 통신3사는 당장 수조 원 손실이 불가피하다며 기본료 폐지에 반대하고 있고 일부 야당 정치인과 학자들도 실현 가능성이 없는 '포퓰리즘(인기영합주의)'이라고 비판하고 있다.

통신업계 반발에 국정기획자문위원회도 지난 22일 발표한 통신비 절감 대책에서 기본료 폐지를 뺐다. 앞으로 통신사와 소비자단체가 참여하는 사회적 기구에서 계속 논의하겠다고 했지만 통신3사는 물론 중소 알뜰폰 업계와 유통상들까지 반대해 앞길이 순탄하지 않다.(관련기사: 기본료 폐지 사실상 폐기? 사회적 논의기구 '불씨')

통화를 하든 말든 매달 1만 1천 원(부가세 포함 1만 2100원)씩 꼬박꼬박 내야 하는 기본료는 통신 소비자들에게 큰 부담이다. 소비자단체들은 이동통신이 필수재가 되면서 가계에 큰 부담이 되고 있고, 2G, 3G의 경우 이미 망 투자비 회수가 끝나 기본료를 없앨 시점이 됐다고 보고 있다.

반면 통신업계는 LTE 등 정액요금제에는 아예 기본료가 포함돼 있지 않고, 기본료와 통신망 투자비 회수는 아무 관련이 없다고 주장한다. 한발 더 나아가 통신소비자들이 이미 다양한 정액요금제를 선택할 수 있어 통신비 인하 효과를 누리고 있다고 말한다. <오마이팩트>는 이처럼 통신업계에서 내세우는 기본료 폐지 반대 근거들이 사실인지 팩트체크했다.
LTE 정액요금제에는 '기본료'가 없다? ⓒ 고정미
     
[쟁점1] LTE에는 '기본료' 없다? "모든 요금제에 고정비용 포함"

"현재는 기본료가 없는 정액요금제가 일반화되어 있다."(한국통신사업자연합회, 2016년 9월 27일 '이통사들 2G·3G망 고객에 수년간 5조 2천억 부당청구' 기사 설명 자료)

통신업계는 기본료 1만 1천 원이 2G와 3G 표준요금제에만 남아 있고 LTE 정액요금제엔 기본료가 없다고 주장한다. 국정기획자문위원회도 애초 2G, 3G 기본료 먼저 없애겠다고 했다가 소비자단체와 통신업계 양쪽에서 비판을 받았다. 2G, 3G 기본료만 없애면 80%가 넘는 대다수 LTE 정액요금제 가입자들은 통신비 인하 혜택을 볼 수 없어, 소비자단체는 LTE까지 포함한 '보편적 요금 인하'를 요구한다.

소비자단체에선 LTE 정액요금제에도 표준요금제와 같은 기본료가 포함돼 있다고 보고 있다. 문재인 대통령도 지난 대선 당시 "2G, 3G뿐 아니라 LTE에도 기본료가 포함돼 있다"고 밝혔다. 그렇다면 LTE 정액요금제에는 기본료가 없다는 통신업계 주장은 사실일까?

통신업계 주장과 달리 정부와 국책연구원에선 LTE 정액요금제에도 고정비용 성격의 '기본료'가 포함돼 있다고 보고 있었다. 정액요금 안에는 기본료 항목이 따로 없는데다 기본 제공되는 음성통화, 무선데이터, 문자메시지 요금도 섞여 있어 정확한 기본료 액수를 계산하기 어렵지만, 통화량에 연동되지 않는 고정비용 성격의 기본료는 모든 요금제에 포함돼 있다는 것이다.

양환정 미래창조과학부 통신정책국장은 지난 22일 서울 광화문우체국에서 열린 통신비 절감 대책 언론 설명회에서 "기본료는 표준요금제의 한 구성요소인 기본료(1만 1천 원)란 견해와, 통화량에 연동되지 않는 고정비용이란 견해 2가지가 있다"면서 "표준요금제가 아닌 요금제에도 통화량에 연동되지 않는 원가는 존재하고, 고정비용 성격의 기본료는 누구도 부인하지 않지만 얼마인지 밝혀내기는 어렵다"고 밝혔다.
국정기획자문위-민주당, 통신비 절감대책 발표 국정기획자문위와 더불어민주당이 22일 오전 종로구 통의동 국정기획자문회 브리핑실에서 통신비 절감대책을 발표하고 있다. 왼쪽부터 박광온 국정기획자문위 대변인, 김태년 더불어민주당 정책위의장, 이개호 국정기획자문위 경제2분과 위원장, 김정우 국정기획자문위 경제2분과 위원, 최민희 국정기획자문위 통신부문 자문위원. ⓒ 권우성
국무총리실 산하 국책연구원인 정보통신정책연구원도 지난 2001년 이동전화 기본료를 "이용자가 언제든지 이동전화서비스를 제공받을 수 있도록 하는데 소요되는 비용", 통화료를 "이동전화 이용에 소요되는 통화와 직접적인 관련이 있는 비용"이라고 구분했다(2001년 12월 이종규 외 8인 '주요 통신서비스 요금체계에 대한 국제 비교').

기존 표준요금제는 기본료와 통화료 구분이 명확한 '2부 요금제'지만 정액요금제(통합요금제)는 기본료와 통화료 외에 기본 통화량이 번들로 제공되는 '3부 요금제'다. 정보통신정책연구원은 "기존 피처폰에서의 표준요금제와 같이 월정액으로 지불하는 기본요금과 이용량에 따라 지불하는 종량요금의 합으로 구성되는 2부 가격제에 비해 현재의 스마트폰 요금제와 같이 기본요금, 종량 요금 외에도 초기 할당 이용량으로 구성되는 3부 가격제로 요금을 구성"한다면서 스마트폰 요금제 안에 표준요금제와 같은 '기본요금'이 포함됐다고 봤다.(2012년 12월 전주용·정훈·한승희 '정액요금제 확산이 이용자 후생에 미치는 영향').

초기 LTE 정액요금제에서 '기본료' 흔적을 발견할 수 있다. SK텔레콤 LTE 요금제 가운데 가장 저렴한 LTE34 요금제(부가세 포함 월 3만7400원)의 경우 2011년 9월 출시 당시 음성 120분, 데이터 350MB(메가바이트), 문자 200건을 기본 제공했다. 이를 종량 요금(음성 1초에 1.98원, 데이터 1MB당 22원, 문자 1건당 22원)으로 계산하면 기본 제공량 통화료는 2만 6356원으로 추정할 수 있고, 월 정액요금과는 1만 1044원 차액이 발생한다.

이런 차액은 비싼 요금제일수록 줄어들다가 마이너스로 돌아선다. 음성, 데이터 등 기본제공량이 늘어날수록 종량 단가는 줄어드는 통화료 구조 탓이다. 또 SK텔레콤은 LTE34 요금제의 데이터 기본 제공량을 350MB에서 550MB, 800MB로 단계적으로 늘려 차액을 줄였다.

이 차액이 곧 표준요금제의 기본료(부가세 포함 1만 2100원)에 해당한다고 단정할 수는 없지만, 그 안에 기본료를 구성하는 각종 고정비용이 포함돼 있다고 추정할 수 있다.

통신업계 한 관계자는 "3G와 LTE 초기 정액요금제는 표준요금제의 '기본료' 개념을 감안해 설계했다고 알고 있다"면서도 "데이터, 음성 통화 무제한 요금제가 나오면서 과거와 같은 기본료 개념은 사라졌고 계산하기도 어렵다"고 밝혔다.

실제 '데이터중심요금제'를 비롯해 음성 통화나 데이터 사용량 제한이 거의 없는 이른바 '무제한 요금제'부터는 이런 식의 기본료 추정조차 불가능하다. 다만 이후 요금제들 역시 초기 정액요금제를 기초로 설계할 수밖에 없어 기본료 개념이 완전히 사라졌다고 볼 수 없다.

결국 정액요금제에 숨어 있는 기본료가 표준요금제와 똑같은 1만 1천 원인지 확인할 수 없지만, 고정비용 성격의 기본료가 포함돼 있는 건 사실이다. 이에 <오마이팩트>는 LTE 정액요금제에는 기본료가 없다는 통신사 주장을 '대체로 거짓'으로 판정했다.

[쟁점2] 망 투자비 회수해도 기본료 못 내린다? "2G-3G 이용자 역차별"

"기본료는 망 투자 회수 관점에서 설정한 요금이 아니라, 고객의 사용패턴에 따른 다양한 요금부과 방식 중 하나"(한국통신사업자연합회(KTOA), 앞의 자료)

지난 23일 여의도 국회의원회관에서 더불어민주당 주최로 열린 '통신 기본료 폐지 무엇이 해답인가' 토론회에 통신업계 대표로 참석한 이상헌 SK텔레콤 CR전략실장은 "기본료가 특정 항목 회수 목적이라는 건 지금은 안 맞는 개념"이라면서 "10년 된 택시라고 기본료를 적게 내지 않는 것처럼 망 투자비용이 회수됐다고 기본료를 받지 않아야 한다는 논리는 맞지 않는다"고 주장했다.

이상헌 실장 비유대로 한다면, 적어도 새 택시나 10년, 20년 된 낡은 택시나 같은 요금을 받아야 한다. 그런데 3G 택시 요금이 속도가 3배 이상 빠른 LTE 택시보다 수십 배 비싸다면 어떻게 봐야 할까?

실제 3G 이용자가 내는 데이터 종량 요금은 LTE보다 25~28배 더 비싸다. SK텔레콤 LTE 정액요금제 데이터 종량 요금은 패킷(0.5KB)당 0.011원(1MB에 22원)인데 비해 3G 표준요금제 데이터 종량 요금은 패킷당 0.275원(1MB에 550원)으로 25배 비싸다. KT 선불요금제도 3G 데이터 요금(패킷당 0.28원)이 LTE(패킷당 0.01원)보다 28배 비싸다.

스마트폰으로 똑같이 100MB짜리 영화 한 편을 보더라도 LTE 이용자는 2000원만 내면 되지만, 3G 이용자는 5만 6000원을 내야 한다.(관련기사: 100MB만 써도 5만원? KT 선불요금의 함정)

소비자들이 초기 통신망 투자비가 모두 회수된 2G와 3G 기본료 폐지나 요금 인하를 요구할 때마다, 통신사는 기본료와 통신망 투자비 회수는 무관하다고 맞섰다. 오히려 소비자단체 요구대로 2G, 3G 요금만 내리면 통신망에 따른 이용자 차별이라고 주장한다.

한국통신사업자연합회는 "특정망의 투자비나 내용연수 경과 등을 기준으로 기본료 인하를 주장하는 것은 통신요금 구조의 특성을 감안하지 않은 주장"이라면서 "망 세대별로 요금을 설정하면 기존 통신망 요금은 낮아질 수 있으나 새로운 통신망 요금은 높은 비용 수준에 따라 훨씬 높게 설정되어 이용자간 차별 등 사회적 논란만 야기"한다고 주장했다.
국정기획자문위앞, '통신비 인하' 촉구 소비자시민모임, 참여연대, 한국소비자연맹 등 시민단체 회원들이 15일 오후 종로구 통의동 국정기획자문위앞에서 ‘통신비 인하 촉구 기자회견’을 열어, 기본료 폐지 등을 촉구했다. ⓒ 권우성
이동통신 기본료가 애초 막대한 통신망 설비투자비용 회수 목적으로 도입됐다는 건 누구도 부인하지 않는다. 통신사가 전국적인 통신망 설비를 갖추려면 수조 원에서 수십조 원에 이르는 막대한 초기 비용이 들어간다. 이를 바로 통신요금에 반영하면 너무 비싸져 아무도 쓰지 않기 때문에 통신사는 기본료를 만들어 초기 투자비를 수년에 걸쳐 회수한다. 통신사가 매달 1만 원이 넘는 비싼 기본료를 받는 이유다.

서울YMCA는 지난 2007년 "지금처럼 높은 기본료를 유지할 명분은 시장 초기 막대한 설비비 재원을 안정적으로 감당하기 위한 측면이 있었으나 이제는 환경이 크게 바뀌어 여전히 높은 기본료 체계를 유지해야 할 명분은 없어진 상태"라며 기본료 반값 인하를 요구했다. 10년 사이 소비자단체 요구가 '반값 기본료'에서 '기본료 폐지'로 바뀐 데는 나름 근거가 있다.

통신사가 초기 설비투자비용을 회수하는 데 8년 정도 걸린다고 알려져 있다. 하지만 지난 1996년 서비스를 시작한 2G(CDMA)는 20년이 넘었고, 2003년 서비스를 시작한 3G(WCDMA)도 14년째다. 지난 2012년 전국망 서비스를 시작한 4G(LTE)도 이미 5년째 접어들고 있다. 그런데 통신사는 투자비 회수가 끝난 2G, 3G 기본료를 줄이기는커녕, 오히려 LTE보다 더 비싼 요금을 받고 있다.

일부 통신사에서 이용자 숫자가 줄어든 2G나 3G 기본료 폐지를 검토하는 것도, 기본료와 통신망 투자비 회수 연관성을 뒷받침한다. 현재 LTE와 2G 서비스만 제공하는 LG유플러스의 경우 전체 가입자의 5% 수준인 2G 이용자 64만여 명의 기본료 폐지를 검토하고 있다. KT는 3G 가입자 238만 명, SK텔레콤은 2G, 3G 가입자 518만 명 정도가 남아 있다.

통신사 주장대로 기본료가 망 투자비 회수 목적이 아니라면, LTE 통신요금은 지금 수준보다 훨씬 비싸야 한다. 속도와 품질이 뛰어난 LTE 데이터 요금이 3G보다 오히려 싸다는 건, LTE 이용자들이 내는 정액요금 안에도 망 투자비 회수를 위한 기본료가 포함돼 있다는 의미다. 이에 <오마이팩트>는 기본료가 통신망 투자비 회수 목적이 아니라는 통신사 주장을 '대체로 거짓'으로 판정했다.

[쟁점3] 정액요금제 덕에 통신비 싸졌다? "비싼 요금제 유도해 낙전수입 늘려"

"과거 음성 위주 시대와 달리 데이터 중심의 통신소비 변화에 따라 이용자는 자신의 통신소비 패턴에 맞는 다양한 요금제를 선택할 수 있다."(통신사업자연합회)

통신업계에서 통신비 인하를 반대하는 주된 근거 가운데 하나는 이미 '데이터 중심 요금제'를 비롯한 다양한 정액요금제 덕에 소비자들이 통신비 인하 효과를 누리고 있다는 것이다.

이른바 '무제한 요금제'까지 등장하면서 일부 헤비 유저들의 통신비 부담이 크게 줄어든 건 사실이다. 하지만 평균 사용량(월 1.8GB)에 가까운 대다수 소비자들은 자신의 사용 패턴에 비해 비싼 요금제를 선택해 통신사들의 '낙전수입'만 늘려주고 있다.

지난 2014년 8월 한국소비자원 LTE 이용자 실태조사 결과 LTE 정액요금제 기본 제공량 가운데 미사용량이 절반에 육박했다. 그만큼 소비자들이 자신의 씀씀이에 비해 비싼 요금제를 쓰고 있다는 의미다.

한국소비자원이 당시 LTE 가입자들 518명 가운데 '무한요금제' 가입자를 제외한 일반 정액요금제 가입자 135명의 기본 제공량 대비 사용량을 조사했더니, 음성은 평균 기본제공량 211분 30초 가운데 평균 133분 22초를 사용해 미사용률이 36.9%였고, 데이터는 평균 3.09GB 가운데 평균 1.68GB를 사용해 45.6%를 사용하지 않았다. 문자는 평균 219건 가운데 평균 62건을 사용해 미사용률이 71.6%에 달했다.

평균 미사용량을 종량 요금으로 환산하면 음성(78분8초, 9282원), 데이터(1.41GB, 3만1020원), 문자(157건, 3454원)를 합해 4만 3756원어치다. 무한요금제 가입자까지 포함한 518명의 월 평균 통신요금이 4만 5306원인 걸 감안하면 적지 않은 액수다.

음성, 데이터, 문자 조합을 자유롭게 선택할 수 있는 SK텔레콤 맞춤형 요금제에서 평균 기본 제공량에 가까운 음성 200분, 데이터 3GB, 문자 200건을 조합한 요금은 5만 7200원이지만 실제 평균 사용량에 가까운 음성 100분, 데이터 1.5GB, 문자 100건 요금은 4만150원으로 1만 7000원 정도 차이가 났다.

결국 소비자가 자신의 소비 패턴보다 비싼 요금제를 쓰면, 통신사는 이른바 '낙전수입'이 늘어나게 된다. KT는 지난 2015년 5월 '데이터 중심 요금제'에 데이터 당겨쓰기와 이월하기 제도를 도입하면서 낙전수입이 연간 1287억 원 정도 줄어든다고 전망했다. SK텔레콤도 데이터 선물하기 등을 도입해 낙전수입을 줄이고 있지만 그 효과가 요금 인하 만큼 직접적이진 않다.

한국통신사업자연합회도 스마트초이스에서 소비자 이용패턴에 맞는 요금제를 추천해 주고 있지만, 정액요금제 자체가 소비자 이용 패턴을 제대로 반영하지 못해 역부족이다. 

실제 한국소비자원에서 당시 LTE 이용자 518명의 데이터 사용량과 요금제별 데이터 제공량을 500MB 단위로 분석했더니, 이용자 수요가 많은 저용량 구간에는 요금제 숫자가 적었고 수요가 적은 고용량 구간에 요금제가 몰렸다. 한 달에 15GB 이상 쓰는 헤비 유저는 1.7%에 불과했지만 이 구간이 전체 223개 요금제 가운데 12.6%에 달했다. 반면 이용자 22.6%를 차지하는 500MB 이하 구간 요금제는 11.7%에 불과했고, 이용자가 19.5%인 3GB~5.5GB 구간 요금제도 6.3%에 그쳤다. 이용자들이 주로 사용하는 구간에서 요금제 선택 폭이 그만큼 좁다는 의미다.

통신사들은 표준요금제 데이터 종량 요금을 25배 비싸게 책정하고, 고액 요금제에 더 많은 스마트폰 보조금을 지원하는 방식으로 정액요금제 가입자 비중을 꾸준히 늘렸다. 덕분에 2만 원대 중반에 머물던 통신사의 무선 가입자 1인당 매출(ARPU)도 LTE 도입 이후 3만 원대 중반으로 급증했다.

정액요금제 도입 이후 소비자들의 통신비 부담은 데이터 이용량 증가와 맞물려 늘었으면 늘었지 줄어들진 않았다. 오히려 소비자들은 자신의 이용 패턴보다 더 비싼 요금제를 선택해 통신사들의 낙전 수입 증가로 이어졌다.  반면 통신사 주장대로 정액요금제 덕분에 소비자들 통신비 부담이 줄었다고 볼만한 객관적 근거는 없어 '대체로 거짓'으로 판정했다.
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