겨우 부동산 광풍을 잠재운 지 1년여 된 2007년 말 현재 상황은 마치 폭풍 전야 같다.

부동산 값은 잡혔다고 하지만 거래는 동결 직전이고, 대출 금리는 가파르게 오르고, 지방의 아파트 분양은 얼어붙고, 수도권에서도 미분양이 속출한다. 아파트 가진 사람, 못 가진 사람 할 것 없이 분양가 상한제와 원가공개 본격 시행을 앞두고 눈치 보고, 부동산 규제완화를 대폭 해줄 것 같은 새 정부 출범을 앞두고 눈치 본다.

종합부동산세가 집행된 지 2년 째, 원성 자자한 양도세 현실화가 시행된 지 3년 째, 새 정부가 완화할 것이라는 기대가 거래를 숨죽이게 만든다. 재개발과 재건축 용적률 올려주고 임대주택 비율이나 중소형 아파트 비율 등 개발이익 환수 장치도 완화된다는 기대에 한껏 부풀어서 또 숨죽이고 기다린다. 혹시 전매 규제 완화도 풀어주지 않을까,  대출 규제도 완화되지 않을까 하는 기대도 작용한다.

과연 부동산 정책은 시계추처럼 다른 방향으로 갈 것인가? 

부동산 문제냐 주택 문제냐

지난 5년 동안 우리를 끊임없이 괴롭혀 온 문제는 단연 부동산 문제다. 지난 50년 동안 우리를 괴롭혀왔고 지금도 또 앞으로도 여전히 따라다닐 문제가 주택 문제다.

부동산 문제 없는 나라, 주택 문제 없는 나라에서 살 수는 없을까? 아무리 열심히 일해도 땅값과 아파트 값 절대 못 따라잡고, 돈 놓고 돈 먹는 부동산 투기자들이 쉽게 돈 버는 사회에서 어디 열심히 일하고 싶은가.

기업인들이 어디 새로운 사업 개발하겠는가. 그 어렵게 공장 운영하고 그 어렵게 회사 운영하고 싶겠는가. 어디 가게 하나라도 열심히 하고 싶겠는가. 부부 함께 열심히 10년을 저축해도 제 집 한 칸 마련하기 어렵다면 도대체 무슨 희망으로 살아가겠는가.

부동산 문제, 주택 문제는 사회 근간에 관련된 문제다. 국민 사기 문제, 국민의 희망 문제, 경제 활동 문제, 산업 발전 문제, 사회 안정의 문제다.         

부동산 문제와 주택 문제는 불가분의 관계다. 우리 사회에서는 거의 절대적이다.

21세기 초세계자본주의가 급속히 진행되면서 저금리와 투자자본의 흐름에 따라 전 세계가 부동산 광풍에 휘말렸고 선진사회에서도 부동산 값 앙등과 투기 광풍이 몰아쳤지만, 그것이 곧 주택 문제가 되지는 않았다. 하지만 우리 사회에서는 부동산 문제가 불거지면 곧 주택 문제가 심각해지고, 주택 문제가 불거지면 곧 부동산 문제가 터져버리는 악순환의 고리가 엄연하다.

이런 악순환의 고리를 끊을 수 있는 묘책은 없는가. 국민으로서는 당장 천하의 묘책이 나와서 모든 문제들이 일거에 해결되기를 바라지만 실제 그런 묘책이 있는 것은 아니다. 부동산과 주택 문제는 그 자체만의 문제가 아니라 금리 정책과 투자 환경과 경기 순환 등 여러 사안들이 얽혀 있기 때문에 어느 하나를 건드린다고 풀기 어렵다. 부동산과 주택 문제는 그 사회 특유의 구조적 문제와 역사를 안고 있기 때문에 바로 선진사회와 비교할 수 있는 것도 아니다.

다만, 이 시점에 짚어야 할 기본을 짚어보자. 혹시 정상궤도로 갈 수 있는 단초를 잡을 수 있지 않을까? 적어도 공통적인 상황 인식은 할 수 있지 않을까? 부동산 문제, 주택 문제 해결에 대한 조급증을 벗어나기 위해서라도 냉철한 상황 인식은 필요하다. 

우리 상황 열두 가지, 선진사회와 너무 다르다

[① 부동산 불패 심리] 쉽게 끓고 무섭게 식는다

부동산 불패 신화는 끈질기다. 오를 땐 양은 냄비처럼 쉽게 달아오르고 내릴 땐 무섭게 빠른 속도로 차갑게 식어버린다. 부동산 심리 문제는 다른 어떤 실체보다도 우리의 부동산 문제를 풀기 어렵게 만드는 요인이다. 전 국민의 부동산 불패 환상은 중증이다. 부동산에 돈을 잠가 놓는 관성은 다른 유동 투자방식이 더욱 활성화되고 보편화될 때가 되어서야 풀릴 터인데, 주식시장 성장 등 현재 그 방향으로 가고 있기는 하지만 시간은 걸린다.   
  
[② 주택 보급률] 개미처럼 지어서 가까스로 100%

지난 30년 동안 신도시·재개발·택지개발 등으로 개미처럼 지어서 가까스로 100%를 넘겼지만(2006년 기준 106%) 아직도 이른바 안정적 주택시장을 형성할 수 있는 110%대 보급률은 2012년경이 되어야 한다. 일본은 1970년대에 이미 110%를 넘었다. '닭장'이라 불릴 정도로 나라 경제 규모에 비해서 초라한 중소주택이라도 하더라도 그에 집중했기 때문에 시장은 일찍 안정된 편이어서 우리처럼 중대형 민영 아파트가 대세였던 것과 대비된다.

부동산 광풍이 몰아치긴 우리보다 더한 1980년대를 겪었지만, 일본의 부동산 거품 문제는 주로 상업시설에 몰아쳤고 부동산 문제가 곧 주택문제가 되지는 않았다. 일본에서는 최근 부동산 활성화가 두드러지고, 중대형 고급아파트 개발 붐이 일고 있지만, 여전히 실수요자 중심이 대세인지라 우리처럼 급등 문제는 덜 생기고, 일부 지역이나 부분 시장에 국한될 뿐이다.     
 
[③ 지역별 주택 보급률 차] 120% 호남과 90% 수도권

지역별로 주택 보급률이 너무 차이난다. 지방 도시들은 대개 110%대에 육박하고 이미 120%까지 된 도시도 있지만(인구 정체·감소 지역인 호남 도시들), 서울과 수도권은 아직 90%대에 불과하다. 지역 맞춤형의 주택정책이 필수불가결한 상황이다. 이런 상황에서 지방에 아파트 대량 공급을 해야 하는지 의문이 들지 않을 수 없고. 그만큼 이제 더욱 정교한 주택정책이 필요한데, 그에 대한 대응은 아주 초보적이다.

사람들이 여러 지역에 고루 퍼져 산다면 주택 문제, 부동산 문제도 훨씬 줄어들련만 왜 서울과 수도권에 전체 인구의 48%가 모여 살아야 하는지 의문이 가지 않으려야 않을 수 없다. 과연 지역균형발전정책의 기조가 인구 분산에도 이어질 수 있을까, 앞으로의 과제가 아닐 수 없다. 
  
[④ 세대수 급증] 1인 가구 늘어나는데 중대형 아파트 지어야 하나

하지만 이제 통상적인 주택 보급률만 가지고 주택 시장 안정을 논하기도 어렵다. 이른바 세대수 증가 때문이다. 4인 가구는 줄고 3인 가구, 2인 가구도 많아졌고, 1인 가구 역시 급증하고 있다. 최근 신도시의 세대 당 가족원 수 계획기준은 2.3~2.7인에 불과하다.

최근 건설교통부는 '인구 천명당 주택수' 개념을 도입하였는데, 우리나라는 2005년 기준 전국 평균 280이다. 선진사회 경우, 프랑스 490, 미국 425, 영국 417, 네덜란드 415 등 400~450 수준이다. 정부는 주택종합계획을 통해 2012년 인구 천명 당 주택 수 목표치를 320으로 삼고 있다.

이런 통계를 보면 주택 문제는 앞으로도 상당기간 지속되리라는 것을 알 수 있다. 이런 수치가 자칫 신도시나 아파트 개발의 당위성 주장으로 바로 해석되는 것은 또 다른 문제를 야기할 것이다. 특히 최근 붐이 일고 있는 중대형 아파트 집중 개발이 바람직한 것이냐는 문제도 같이 제기될 수 있다. 특히 1인 가구를 위한 주택은 신도시보다 도심에 마련되어야 한다는 점도 고려될 필요가 있다. 

[⑤ 낮은 자가주택률] 실수요자에겐 집값이 너무 높다

지역별로 다소 차이가 있지만 우리나라의 자가 주택률은 대체로 50~60%다. 그만큼 실수요자가 집을 마련하기에 집값이 지나치게 높다는 뜻이기도 하다. 자가 주택률이 높지 않더라도 주택시장 안정이 이루어질 수 있음은 선진사회에서 증명되고 있지만, 우리 사회처럼 아파트 값 급등이 주기적으로 되풀이되는 사회에서 상대적 박탈감은 심각하다.

아래 6번처럼 공공임대주택이 워낙 적다는 것과 민간 주택 임대시장이 항상 불안하다는 것이 문제다. 자가 주택률을 올릴 수 있는 장치(예컨대, 안정된 주택모기지 제공), 민간임대주택 시장에 대한 안정된 정책 수단(예컨대, 임대등록제·임대비관리제·임대비에 대한 세금부과제 등 우리 사회에서 엄두를 못 내고 있는 제도) 도입이 절대적으로 필요하다. 하지만 워낙 도입하기 어려운 과제이기 때문에 누가 고양이 목에 방울을 달 수 있을 지가 관건이다.   

[⑥ 낮은 공공주택률] 이제야 5.1%, 장기임대주택은 2.9%

우리나라의 공공주택(임대주택)은 5.1%(2005년 기준)에 불과하다. 그것도 참여정부에서 주력한 결과가 이 정도다. 그런데 이것도 완전 임대주택이라기보다는 장기임대주택으로서  언젠가 분양 전환을 전제로 하고 있으니, 엄밀한 의미의 공공주택(저소득층에 대한 영구임대주택의 개념)이라 보기 힘들다. 이 중에서 10년 이상 장기임대주택 비율은 2.9%에 불과하다.

경제대국이라 자랑하는 것에 비해 정말 부끄러운 수치다. 선진사회의 공공주택 비율은 15~20%대에 이른다. 유럽에서는 최근 공공주택을 민영 주택화하는 추세도 있지만(이른바 자가주택으로 전환하는 민영화), 여전히 공공임대주택의 버팀목은 튼튼하다.       

우리 사회에서 어떻게 공공주택 비율을 늘일 수 있을까? 아무리 주택 시장이 불안하더라도 저소득층에 대한 주택 공급이 안정되면 상대적으로 주택 시장 불안으로 인한 사회 불안정성은 줄어든다는 점에서 공공주택의 확대는 시급하고 중요한 정책 사안이다.

참여정부는 2030년까지 16%로 공공임대주택 비율은 올리기로 '비전 2030' 계획을 세웠지만, 공공주택 재고를 늘이기 위한 '임대주택법'은 17대 국회에 계류되어 있고 17대 국회와 함께 소멸될 공산이 크다. 우리 사회에서 립서비스로서의 공공임대주택 논의는 무성하지만, 실제 정책과 액션으로 이어지지 못하는 한계를 어떻게 극복할 것인가? 앞으로의 과제다.

[⑦ 보유세와 거래세 현실화의 안착] 국민적 거부감과 근본적 원칙 사이

근본적인 정책방향은 맞음에도 불구하고, 현장 적응에서 상당한 반발을 자아낸 제도가 보유세와 거래세의 현실화다. 종합부동산세와 양도세 현실화가 바로 그것인데, 참여정부가 총대를 멨다. 대다수 국민 정서에 반함에도 불구하고 2003~2006년 사이에 부동산값 앙등 문제가 워낙 거셌기 때문에 오히려 제도화될 수 있었다.

덕분에 참여정부의 국민지지가 땅에 떨어졌지만, 그 악역을 해낸 것은 미래를 위해서 평가받을 일이다. 법 수립 과정에서 야당인 한나라당도 맹목적으로 반대하지 못했고, 차기정부에서도 결코 종부세와 양도세의 근간을 흔들 수는 없다는 의견이 지배적이다. '보유세는 올리고 거래세는 내린다'는 원칙으로 선진사회로 가는 제도 기반 중 하나이기 때문이다.

종부세와 양도세 현실화는 현재로서는 초기 반발이 두드러질 뿐 그 실제 효과가 아직 주택시장에 반영되지 못하고 있다. 전체 가구의 2%에 불과하지만 종부세를 내야 하는 가구의 반발, 양도세 내기 무서워서 집을 팔지 않는 아파트 소유주들의 반발과 그로 인한 거래 동결 등의 문제를 표출하고 있을 뿐이다.

아파트 한 채에 살아오면서 당장 늘어나는 세금을 생돈으로 내야 하는 부담이란 상당한 거부감을 만들 수밖에 없고, 양도세 내기 무서워서 아파트 못 팔고 움직이지 못하는 사람들의 심리를 이해하지 못할 바 아니다. 아마 참여정부가 당장 세금을 내야 하는 국민 입장에 서서 현장 안착의 수단을 고민하였더라면 그렇게까지 국민의 지지를 잃지는 않았을 것이다. 

하지만 새 정부가 종합부동산세를 없애거나 양도소득세를 대폭 감면하기도 어려울 것임에 틀림없다. 부동산 불안을 야기할 수도 있기 때문이다. 필요한 제도를 현장에 안착시키는 과제, 차기 정부의 중요한 과제다. 

[⑧ 높은 분양가] 자율화 다시 분양가 상한제

2000년대 부동산 가격 상승을 끌어올린 이유는 높은 분양가가 주 원인이다. 참으로 아이러니다. 1997년 외환위기 이후 마이너스 성장과 고금리에 시달리다가, 김대중 정부에서 꺼내든 정책수단이 분양가 자율화다. 고급 시장을 중심으로 주택 시장과 건설 경기 활성화를 가능케 했고 외환 위기에서 빠르게 탈출하는 데 상당한 기여를 한 것도 사실이다. 하지만 이것이 다시 참여정부의 발목을 잡은 꼴이 되었다. 온갖 고급 아파트들이 등장하였고, 갖은 수단으로도 아파트 분양가 상승을 막지 못했고 지자체들도 수수방관했다.

'환매조건부 분양주택, 토지임대부 분양주택' 등 분양가를 낮추기 위한 새로운 제도들이 제안되기도 했지만 현장 적용에는 시간이 걸릴 것이다. 도저히 못 버티다가 2007년에 아파트 원가공개와 분양가상한제가 다시 도입되었고, 그제서야 비로소 부동산 값이 잡혔으니 우리의 시장 기능은 분명 제대로 기능을 하지 못하고 있다.

분양가상한제는 시장 사회에서는 참으로 궁색한 제도임에도 불구하고, 현실이 그런 제도를 요청했던 것이니, 주택 보급률, 지역별 주택 보급률, 공공임대 주택 확대와 더불어 주택 시장 안정이 이루어질 때가 되어서야 분양가 규제에 대한 재조정이 가능할 것이다. 운용에 따라서는 시장에서 비교 기준의 역할을 할 수 있는 원가공개가 진즉 채택되었더라면 하는 아쉬움이 크다. 주택 공급 업계가 원가공개보다 오히려 분양가상한제를 선호했다는 것도 아이러니가 아닐 수 없다. 그만큼 우리의 주택 시장은 아직도 자율 조정 기능이 미흡하다.

'토지임대부 분양주택제도' 및 '환매조건부 분양 주택'은 앞으로도 계속 검토 보완해서 시장에 안착시켜볼 만한 제도다. 2007년 시범 사업이 미분양으로 실패했다고 하지만, 아직 본격적인 도입을 하지 않았기 때문에 시장의 기대를 만들지 못했다는 이유가 더 크다. 앞으로의 발전을 기대한다.  

[⑨ 토공과 주공의 역할 조정] 직접 집 짓지 말고 관리운영을

'높은 땅값의 주범은 토공, 높은 아파트 분양가의 공범은 주공'이라는 세간의 비판도 있지만 이 말을 액면 그대로 받아들이지 않더라도 토공이나 주공이 토지와 주택의 공공성을 높이는 데 기여해왔느냐에 대해서는 의문을 가지지 않을 수 없다. 과연 우리처럼 시장 규모가 커지고 지방자치제도가 운영되는 사회에서 토공이나 주공과 같은 중앙집중형 공기업이 제 역할을 할 수 있는지 역시 의문이다.

이러한 문제의식이 꾸준히 제기되었음에도 불과하고 참여정부에서 행복도시·혁신도시 등 주요 국책사업의 시행주체 활용이 필요하기 때문에 건드리지 않았던 것은 나의 불만 중 하나이다.

선진사회에서 토공이나 주공 같은 기능은 아주 적다. 예컨대, 공공주택의 공급에서도 주공 같은 중앙 공사가 직접 담당하지 않는다. 중앙에서는 주로 금융과 재정 배분 기능을 맡고 지자체나 지방공사에서 책임을 맡고, 직접 짓기보다는 관리 운영을 하고 실제 개발과 건설에서는 민간을 활용한다. 궁극적으로 우리 사회도 이 방향으로 가야 한다. 이렇게 되어야 주택정책의 계획 수립, 주택 재고 관리, 주택 시장 관리에 대해 지자체의 책임감이 커진다. 대규모 택지개발이 앞으로도 계속 필요한 것인가에 대한 의문과 함께, 토공․주공의 통합 또는 기능 조정은 차기 정부의 과제가 될 것이다.

[⑩ 아파트 선호와 대형 단지 선호] 단독주상복합아파트는 찬밥

우리나라처럼 아파트 좋아하고 특히 대형 단지 선호하는 사회도 드물다. 이른바 선진사회에서는 아파트와 대형 단지 시대는 대체로 1970년대에 끝났고, 최근 도심을 중심으로 한 복합시설에 일부 단지들이 들어오는 정도다. 우리의 아파트 중심 개발, 대형 단지 개발은 환금성, 편리성, 가격상승 기대 등 나름의 논리 구조를 갖추고 있기는 하지만, 최근의 편향 현상은 지나치게 불안하다.

이런 대형화 시장이 전체를 장악하면 시장을 조정하는 미세 장치, 즉 공급과 수요를 조정하는 쿠션 장치가 없어진다. 이른바 다세대 주택, 다가구 주택, 연립빌라와 같이 소형 개발로 시장 상황에 따라 기동성과 탄력성 있게 대응할 수 있는 장치는 최근 거의 소멸되었다.

최근에는 단독 주상복합아파트도 찬밥 신세를 면치 못하고 있는데, 과연 이런 시장 구성이 건강한가에 대해 고민할 필요가 있다. 대형화가 되면 그 안에 사는 사람들은 좋을지 모르지만 개발의 소요 기간도 길어지고 시장 교란의 영향력이 커져서 온탕·냉탕을 반복하게 되는 문제가 심각해지기 때문이다.   

최근에는 서울이나 수도권뿐 아니라 지방도시에도 개발 대형화 추세가 늘어나고 있는데, 당장 개발의 성공 여부를 떠나서 지역 주택시장과 부동산 시장에 미치는 영향을 검토해야 한다. 시장의 공급단위를 다양화함으로써 시장 조율의 버퍼를 만드는 과제는 향후의 안정된 주택 시장과 부동산 시장을 위해 꼭 필요한 일이기 때문이다.  

[⑪ 도심재생] 고층 아파트 짓기? 생활권 재구성

통상 재개발이나 재건축이라는 말을 선호하지만, 앞으로의 절대 과제는 '도심재생'이다. 지금의 재개발·재건축처럼 아파트 개발을 중심으로 하는 것이 아니라 기본적으로 '안정되고 균형잡힌 생활권'을 만드는 것이 도심재생의 핵심 목표다. 도심재생은 절대적으로 필요하다. 이른바 지속가능한 도시개발이다. 아파트만 짓는 것이 아니라 일자리 만들고 경제활동 만들고 복합 문화생활이 가능하며 도심에 가까이 살아야 할 사람들이 살 수 있는 주거를 제공하는 것이 도심재생의 핵심인 것이다.  

지금도 재개발·재건축의 규제완화를 주장하며 용적률 완화, 중소주택 비율이나 임대비율 완화 같은 것이 거론되고, 대개 고층 아파트를 짓는 것을 당연시 여기지만, '개발 사업'이 아니라 '커뮤니티 조성' 중심으로 생각하면 꼭 지금과 같은 개발이 일어나야 할 이유는 없다. 특히 도심재생은 서울뿐 아니라 지방도시에서 적극적으로 필요하다. 차기정부가 규제완화로 부동산 급등을 초래할지도 모른다는 우려를 털고, '도심재생'이라는 패러다임 변화를 일으켜 줄 수 있을까? 
  
[⑫ 신도시 개발] 필요해서 했나' 하기 쉬워서 했나

지난 30여 년 동안 신도시들이 수없이 추진되었다. 필요해서 한 것일까? 아니면 추진하기 가장 쉽기 때문일까? 이 두 가지는 복합적으로 작용했지만, 최근에는 추진하기 가장 쉽기 때문에 신도시 개발이 이루어진 것이 아닐까 싶다. 그만큼 우리나라의 '택지개발'은 공공이 일방적으로 추진함으로써 컨트롤이 쉽다. 민간 토지소유자들은 반발하면서도 따라가는 형국이다. 토지보상금으로 새로운 부동산 수요가 생기는 문제도 낳고 있고, 현재의 생활권을 완전히 없애버리는 문제도 계속된다. 언제까지 이렇게 할 것인가? 차기 정부는 신도시 개발 방식에 대한 근원적인 문제를 회피하지 말고 대응해주기 바란다.   

주택 문제와 부동산 문제가 구분될 수 있을 때까지
 
이렇게 열두 가지 현실 상황을 짚어 보니, 머리는 명쾌해 졌을지 몰라도 오히려 가슴은 더 답답해진다. 그만큼 우리의 부동산 문제는 꼬이고 꼬였으며, 우리의 주택 문제는 아직도 갈 길이 멀다. 악순환의 고리를 끊기는 너무도 어렵다.  

주택 문제와 부동산 문제에 대한 대응은 이제서야 본격화되었다고 해도 무방하다. '공급만 하면 된다'는 과거 30여 년간의 공급 시대에서 비로소 벗어나고 보니 오히려 문제는 훨씬 더 복잡해진 것이다. 가능하면 부동산 문제와 주택 문제가 구분될 수 있는 사회로 가는 것이 지상 과제다.

부동산 게임은 일부 계층의 문제로 그치고, 보통 중산층은 오를까 내릴까 걱정 않고 살 수 있는 주택시장 상황, 사회 저소득층은 공공임대 주택에서 안정되게 살 수 있는 상황, 과연 그런 상황이 이루어질 수 있을까? 갈 길은 멀다. 그러나 그 방향으로 가야 한다. 공공이 다루어야 할 정책 과제와 민간에서 풀어야 할 시장 과제를 구분하자.