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한달 넘게 대선정국을 뒤흔들던 판교 대장동 개발사건의 최대 쟁점은 이제 '초과이익 환수'에 집중되고 있다. 지난 10월 18일 행정안전위원회 국정감사에서 야당인 국민의힘은 이재명 대선후보가 성남시장 시절, 초과이익환수 조항을 왜 삭제했는지 공세를 폈고, 20일 국토교통위 국감에서도 이 문제를 집요하게 파고 들었다. 이에 이재명 후보는 "삭제한 게 아니고 추가하자는 일선 직원의 건의를 받아 들이지 않았다"고 답변했다. 국민의힘은 "억지 궤변"이라며 위증공세를 펴고 있다. 

하지만 필자가 관련 법률조항을 검토한 결과, 이번 판교 대장동 개발사업에서 초과이익환수 조항은 공모지침서에 명시하는 것이 사실상 불가능한 것으로 드러났다. 현행 법률상 아파트 분양사업으로 인한 초과이익환수는 법률 제정이 없는 한 부과하기 어렵게 돼 있다는 얘기다.
 
25일 오후 서울 여의도 국회에서 열린 국민의힘 '이재명 발언 팩트체크' 간담회에서 김기현 원내대표가 발언하고 있다.
 25일 오후 서울 여의도 국회에서 열린 국민의힘 "이재명 발언 팩트체크" 간담회에서 김기현 원내대표가 발언하고 있다.
ⓒ 공동취재사진

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다시 말해 법률상의 문제로 인해 초과이익환수를 공모지침서에 넣더라도 실행하는 것은 불가능해서 삭제되거나 배척될 수 밖에 없는 상황이라는 것이다. 따라서 삭제되었는지 배척되었는지는 본질적인 문제와는 거리가 멀다는 얘기다. 

아파트 분양 초과이익환수, 현재는 법적 근거가 없다

초과이익환수에 대한 명시적 규정은 노태우 정부때 만들어진 '개발이익환수에 관한 법률'(이하 개발이익환수법)에 근거를 찾을 수 있다. 초과이익환수라는 개념은 이 법에서 말하는 개발부담금 혹은 개발이익환수와 사실상 동일한 개념이다.

이 법률 제2장 제5조는 개발부담금 부과대상 사업을 다음 6가지로 정하고 있다.(개정 2014. 1. 14)

1. 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함)
2. 산업단지개발사업
3. 관광단지조성사업(온천 개발사업 포함)
4. 도시개발사업, 지역개발사업 및 도시환경정비사업
5. 교통시설 및 물류시설 용지조성사업
6. 체육시설 부지조성사업(골프장 건설사업 및 경륜장·경정장 설치사업을 포함한다)


이 법률조항을 보면 알 수 있듯이, 개발부담금 부과대상을 임야나 농지를 형질변경하여 산업단지나 부지조성사업, 택지조성을 하는 사업에 한정하고 있다. 분양받은 택지에 조성한 '아파트 분양'을 통한 개발이익 부담금 규정은 법조항에 명시되지 않은 것이다. 아파트 분양 이익금에 대해 개발부담금을 부과할 수 있는 법적인 근거는 없는 셈이다. 이때문에 모든 토지개발사업의 경우 개발부담금(개발이익환수) 부과는 택지조성 개발수익금에 대한 개발이익환수에 그칠 수 밖에 없는 한계가 있다. 

따라서 성남시가 대장동개발사업 공고를 내면서 공모지침서에 왜 초과이익환수 조항을 넣지 않았느냐고 지적하는 것은, 현행 개발이익환수법에 이해가 부족한 데서 나온 지적일 것이다. 왜냐하면 모든 토지개발사업은 개발이익환수법에 따라 일정정도의 개발부담금을 내도록 되어 있고, 지자체는 인허가권을 바탕으로 개발부담금을 강제하고 이의 이행을 촉구할 수 있는 법적인 권리가 있기 때문이다.

굳이 공모지침서에 넣지 않더라도 개발부담금 환수의 법적인 근거가 명시되어 있다. 따라서 초과이익환수를 공모조건에 추가하는 것은 법위반 가능성 뿐 아니라 사업시행을 복잡하게 만들 수 있다. 택지조성사업 뿐 아니라 아파트 분양사업에까지 초과이익환수를 하는 것으로 받아들여져 사업시행 자체를 불가능하게 할 수 있기 때문이다.
  
특히 알려진 바와 같이 판교 대장동 개발사업의 경우 100% 민간개발에 따른 개발부담금 부과 대상 사업과는 다른 점이 있다. 성남도시공사(50%+1주)와 민간업자(50%-1주)의 민관협업 사업이어서 법에 정해진 개발부담금 부과 수준을 넘어 별도의 이익배분 협약을 만들었기 때문이다. 이에 따라 개발 총수익금 중 성남도시공사는 확정우선배당금과 개발이익 추가 환수금으로 58%(5503억원) 수익금을, 민간사업자는 42%(4040억원)의 수익금을 배분한 것이다. 통상적인 부동산 개발사업에서의 개발수익 환수와는 다른 방식의 이익배당이 이뤄졌다. 

문제는 민간사업자인 화천대유(지분1%)와 천화동인(6%)이 적은 지분으로 어떻게 4천억이 넘는 배당금을 받아 갔느냐에 집중된다. 이들이 받은 4천억원이 넘는 배당금은 최근 2~3년간 아파트가격 폭등에 따른 이익금이고, 이것이 가능했던 것은 여기에 초과이익환수를 할 수 있는 법적인 근거가 부족하다는 것이다. 
 
경기도 성남시 대장동 개발사업에서 특혜를 받은 의혹이 제기된 화천대유자산관리의 최대 주주 김만배씨가 지난 14일 서울 서초구 서울중앙지방법원에 뇌물공여와 특정경제범죄가중처벌법상 배임, 횡령 등 혐의로 영장실질 심사를 받기 위해 출석 하고 있다.
 경기도 성남시 대장동 개발사업에서 특혜를 받은 의혹이 제기된 화천대유자산관리의 최대 주주 김만배씨가 지난 14일 서울 서초구 서울중앙지방법원에 뇌물공여와 특정경제범죄가중처벌법상 배임, 횡령 등 혐의로 영장실질 심사를 받기 위해 출석 하고 있다.
ⓒ 이희훈

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물론 대장동 개발사업에서 성남시가 택지조성 분양사업에 그치지 않고 아파트 분양사업까지 했다면 초과이익환수를 통해 이익금을 더 회수할 수는 있었을 것이다. 하지만 지자체나 LH 등 공공기관은 부동산 시장의 불안정으로 인하여 대부분 택지조성사업에 그치고 아파트 분양사업은 하지 않고 있다. 미분양 물량 등으로 인해 손실을 입을 경우 지자체나 공공기관이 그 책임을 져야 하기 때문이다.

미분양이 쌓일 경우 지자체가 빚더미에 올라 앉아 파탄을 맞을 수 있다. 실제 판교 대장동 사업 공고가 나간 그해 말(2015년.12월) 경기도 전체 미분양아파트 물량이 폭증해 2만6천채에 이르렀다. 지자체가 부동산 시장이 불확실한 아파트 분양사업에 뛰어드는 것은 자살행위나 마찬가지다. 이런 상황에서 최근의 부동산 가격 폭등을 이유로 당시 왜 아파트 분양사업을 하지 않았느냐는 지적은 결과론적인 비판에 불과하다고 할 수 있다. 

초과이익환수의 최대걸림돌? 분양가상한제 폐지 

현행 개발이익환수법을 '광의로 해석하여' 아파트 가격이 폭등하여 민간업자가 과도한 이익을 취했을 경우 개발부담금을 부과할려고 해도 현실적으로 실행하기는 쉽지 않다. 분양가 상한제가 폐지됐기 때문이다.

분양가 상한제는 박근혜 정부때인 2014년 12월 국민의힘(구 새누리당)의 '주택법 개정'으로 폐지됐다. 분양가 상한제 폐지가 초과이익환수를 어렵게 하는 이유는, 지자체가 아파트 분양 사업자에게 초과이익환수를 하려고 할 경우, 부과된 초과이익금 만큼 분양가를 부풀려 분양가를 더 높일 가능성이 높기 때문이다. 최후의 분양가를 산정할 때 미리 초과이익환수금을 반영하여 분양가를 정하고 결과적으로 이를 입주자에게 부담토록 할 것이란 얘기다.

따라서 분양가 상한제가 있어야 조성원가 대비 초과이익금에 대한 비교적 정확한 계산이 가능하고 이를 통해 과도한 아파트 가격 상승을 막고, 일정 비율의 초과이익 환수금을 확보할 수 있는 기준을 마련할 수 있다. 다시 말해 분양가 상한제의 법제화는 초과이익환수의 전제조건과도 같다. 

현행법상 주택초과이익환수는 재건축 재개발에만 가능 

초과이익환수에 관한 명확한 규정을 해 놓은 법률도 있다. 도시 및 주거환경정비법에 따른 재건축 사업에서다. 택지를 개발하여 신규아파트를 건축하여 분양하는 경우에는 초과이익환수에 관한 규정이 없지만 재건축아파트에 대해서는 초과이익환수를 할 수 있도록 하고 있는 것이다. 신규아파트와 달리 재건축아파트에 대해서 초과이익환수를 명문화하고 있는 이유는 재건축 허용과 용적율 상향 등으로 인하여 재건축조합원들이 명백하게 이익 내지 특혜를 받기 때문에 이에 대한 이익금의 일부를 납부토록 하여 공공의 이익에 부합하도록 하기 위함이다.   

<재건축 초과이익 환수에 관한 법률> 제7조는 초과이익환수금 부과 기준에 대해 다음과 같이 규정하고 있다.

재건축부담금의 부과기준은 종료시점 부과대상 주택의 가격 총액(종료시점 주택가액)에서 다음 각 호의 모든 금액을 공제한 금액으로 한다. 다만, 부과대상 주택 중 일반분양분의 종료시점 주택가액은 분양시점 분양가격의 총액과 종료시점까지 미분양된 일반분양분의 가액을 반영한 총액으로 한다.(개정 2020. 8. 18)

1. 개시시점 부과대상 주택의 가격 총액(이하 "개시시점 주택가액"이라 한다)
2. 부과기간 동안의 개시시점 부과대상 주택의 정상주택가격상승분 총액
3. 제11조의 규정에 의한 개발비용 등 


즉,  <재건축 초과이익=종료시점 주택가액-(개시시점 주택가액+부과기간 동안의 개시시점 부과대상 주택의 정상주택 가격상승분 총액+제11조의 규정에 의한 개발비용>이다. 여기서 개발비용은 공사비, 설계감리비, 부대비용 및 그 밖의 경비와 각종 세금, 공과금이 포함된다.

법도 없는 초과이익환수... 정치공세 할 게 아니라 법제정부터 착수해야 

따라서 이번 대장동 사업에서처럼 민간사업자들이 천문학적인 배당금 잔치를 벌이는 것과 같은 토지불공정을 해소하기 위해서는 아파트 분양사업에서도 초과이익환수를 할 수 있는 법률적 근거를 마련하는 것이 시급하다. 단순하게 계산하면, 아파트 분양 초과이익은 분양시점의 주택가액에서 분양시점의 주택조성원가를 뺀 값이다. 분양가격과 조성원가 계산은 건축비와 공사기간의 정상주택가격 상승분, 각종 세금 등을 합산해 수학적으로 얼마든지 산정할 수 있다.

관건은 분양가 상한제가 없는 상태에서 초과이익환수제도를 법제화하게 되면 분양가격 인상으로 이어져 초과이익환수금이 입주자의 부담으로 돌아갈 가능성이 높다는 데 있다. 수익자 부담원칙에 따라 초과이익 환수금 부과대상자는 아파트건설업자다. 따라서 아파트 분양사업에서 초과이익환수제를 실행하기 위해서는 분양가상한제의 법제화가 선결조건이다.
 
더불어민주당 대선 후보인 이재명 경기도지사가 25일 오전 경기도 수원시 경기도청에서 퇴임 기자회견을 하고 있다.
 더불어민주당 대선 후보인 이재명 경기도지사가 25일 오전 경기도 수원시 경기도청에서 퇴임 기자회견을 하고 있다.
ⓒ 국회사진취재단

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결론적으로 이번 대장동 개발사업에서 초과이익환수조항 삭제 혹은 배척을 이재명 당시 성남시장의 배임으로 몰아가는 것은 초과이익환수에 관한 법률적 이해가 없기 때문이다. 성남시가 하지도 않은 아파트 분양사업에 초과이익환수를 할 수 있는 법적인 근거도 없을 뿐 아니라, 분양가 상한제의 도입이 없이는 초과이익환수를 할 수 있는 최소한의 여건도 마련되어 있지 않기 때문이다.

대장동 사건은 여야 할 것없이 '신규아파트 초과이익 환수에 관한 법률' 제정의 필요성을 높였다. 특히 그동안 이에 부정적인 입장이었던 국민의힘이 적극 문제제기를 했기 때문에 법제화될 가능성이 한층 높아진 것만으로도 큰 성과다. 

덧붙이는 글 | 이 글을 쓴 갈상돈씨는 시사평론가(정치학박사)입니다.


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미국헌법 연구로 고려대에서 정치학 박사학위를 받았다. 일요신문 기자, 고려대 평화와 민주주의 연구소 연구교수, 경상대 정치외교학과 겸임교수를 지냈으며 MBC 라디오 '시선집중'에서 '갈상돈 박사의 뉴스브리핑'을 담당하기도 했다. 현재 사단법인 지방혁신연구원 이사장으로 있으면서 시사평론가로도 활동하고 있다.

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