"도로는 관리하는 것이 아니라 사람들이 많이 이용하도록 하는 게 더 중요한 기능이다. 그러기 위해서는 가장 적절한 요금체계를 다시 만들 필요가 있다."
부산~거제를 잇는 거가대교의 통행료가 '살인적'이라는 지적을 받고 있는 가운데, 오랫동안 이 문제를 살펴온 김해연 전 경남도의원이 "해결 방안은 있다"며 이같이 강조했다(관련기사:
"'최대 3만원' 거가대교 살인적 통행료, 나쁜 사업의 표본").
김 전 의원은 지난 27일 <오마이뉴스>와 인터뷰를 통해 '민자사업자인 ㈜GK해상도로에 대한 사업비 실사', '부산시와 경남도의 기채 발행을 통한 저금리 인수', '군사적 목적인 침매터널에 대한 정부 부담', '국도 승격', '교통탄력도 조사' 등의 해결방안을 제시했다.
김해연 전 의원은 2007~2013년 경남도의원을 지내면서 거가대교 통행료 문제에 매달리다시피 했다. 그는 이후에도 경남미래발전연구소 이사장 등으로 있으면서 이 문제에 관심을 가졌다.
지난 11월에 200여 개 단체로 구성된 '거가대교통행료인하 범시민대책위원회'가 출범하자 그는 자문위원을 맡았다. 김해연 전 의원은 거가대교 입구 앞에서 1인시위를 벌이는 등 다양한 활동을 하고 있다.
거가대교는 민자사업자가 건설 당시 9996억 원을 투자했는데, 40년간(2011~2050년) 관리권을 갖는 동안 무려 10조 4123억 원을 가져가게 된다고 대책위는 파악하고 있다.
김해연 전 의원은 거가대교가 처음 계약할 때부터 잘못됐다고 지적했다. 그는 "계약 당시 정확한 공사비 산출을 하지 못했고 결국 협상에 의해 총사업비를 결정하였다"며 "그 자체가 가장 문제가 되는 부분"이라고 했다.
다음은 김해연 전 의원과 나눈 일문일답이다.
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| ▲ 200여 개 단체로 구성된 "거가대교통행료인하 범시민대책위원회" 김해연 자문위원은 오래 전부터 거가대교 요금 문제를 지적해 왔다. 사진은 김 자문위원이 경남도의원으로 있었을 때 의회에서 거가대교 요금 문제와 관련해 발언하는 모습. |
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- 먼저 2010년 개통한 거가대교의 개통 과정부터 알아야할 것 같다. 천문학적인 건설비가 들어갔다고 하던데.
"거가대교는 경남 거제시 연초면에서 부산 강서구 녹산공단 사이 국가지원지방도 58호선(나주~부산) 구간이다. 공사는 2004년 12월에 시작해 2010년 12월 개통했다.
총사업비는 협약시 1999년 불변가 기준으로 1조4469억 원으로 확정했다. 그러나 민자사업자는 9996억 원만을 투자하고, 국비 1342억 원과 부산·경남 지방비 3131억 원, 총 4473억 원을 지원받아 건설되었다. 당시 어업 피해보상금 950억 원은 별도로 지원받았기에 실제지원금은 5423억 원이 된다.
그리고 이 사업을 위해 개설된 접속도로 공사비도 엄청났다. 부산 측 접속도로구간인 강서구 가덕도 천성동~녹산공단까지 공사비 3555억 원, 경남 측 접속도로인 거제시 연초면 송정리~장목면 유호리까지 4405억 원이 들어가, 접속도로 총공사비는 7960억 원이 별도로 추가 투입되었던 것이다.
결국 거가대교의 공사비는 교량구간과 접속도로 공사비를 포함하여 모두 2조3379억 원이 소요되었다. 그런데 민자사업자는 42.7%인 9996억 원만 부담하였고, 나머지 57.3%인 1조3396억 원을 국비와 지방비로 부담한 것이 된다."
"정확한 예측과 실측 통한 공사비 산출 불가능"
- 공사비 산출이 정확하게 됐는지.
"현재 거가대교와 유사한 방법으로 계획하고 있는 국도5호선의 구마산과 거제 구간 해저구간의 8Km 예정사업비는 5780억 원이다. 거가대교 침매터널 구간 3.7Km로 환산하면 거가대교 침매터널 공사비는 2673억 원에 불과하다는 결론에 도달한다.
그런데 거가대교 침매터널은 3.7Km에 불과한데도 침매터널 공사비는 5568억 원이다. 이 기준을 적용하면 국도5호선 해저구간의 추정사업비보다 2배가 넘는 208%되며, 침매터널 구간에서만 2895억 원이나 과다 계상한 것이 된다.
그러나 거가대교는 정확한 예측과 실측을 통한 공사비 산출은 불가능했다. 거가대교는 설계도 패스트 트랙(Fast Track) 방식을 차용해, 설계와 시공을 동시에 하는 것으로 했기에, 당시로서는 정확한 공사비 산출을 하지 못했고 결국 협상에 의해 총사업비를 결정하였다. 그 자체가 가장 문제가 되는 부분이다."
- 현재 통행료를 결정하게 된 배경이 어떻게 되는지, 개통 이후 변화 추이는 어땠는지.
"현재 가장 문제가 되는 것이 통행료다. 이것은 2003년 협약체결 당시인 1999년 불변가 기준으로 8000원(승용차 기준)으로 결정하였다. 당시 주협상대상자였던 부산광역시가 2003년 6월 발행한 <부산~거제간 연결도로 민간투자사업 협상 추진 백서>(95쪽)에 보면, 도로개설로 인한 이용자의 편익(통행요금절감액과 유류비절감액, 시간비용절감액)은 2만7000원이고 이용자의 실질적 절감액(통행요금과 유류비절감액)은 1만400원이지만, 당시 시외버스 요금(부산~거제)이 8700원인 것을 감안하여 그보다 낮은 8000원으로 합의 결정하게 되었다고 밝히고 있다. 이처럼 주먹구구로 결정하게 되었던 것이다.
결국 통행료 결정을 통행요금에 따른 탄력도 조사가 아니라 시외버스 요금보다 다소 낮은 수준인 8000원으로 주먹구구식 결정을 했다는 것이다. 2011년 감사원에서도 교통탄력도 조사를 실시할 것을 권고하였으나 이를 묵살했고 감사원에서는 6000~8000원 사이가 적절하다는 의견까지 제시하기도 하였다.
시행사인 GK해상도로(주)는 2003년 6월에 1조3197억 원을 대우건설컨소시엄에 발주하였고 2007년에 1조6384억 원으로 변경하였다. 이 사업의 공종별 원도급 계약 현황과 하도급은 당초 원도급협약에 PC(사장교의 교각 철골) 제작현장 3746억 원, 사장교 현장 3153억 원, 침매터널 현장 5568억 원, 지원팀 216억 원으로 1조2683억 원으로 협약되어 있었다. 이는 총사업비 대비 87.6%를 차지하는 것으로 경상가로 환산하여 실투입 내역을 분석하면 1조8399억 원이 투입된 것이 된다.
그러나 제가 2009년 하도급 내역을 분석 조사한 바에 의하면, PC 제작현장 1613억 원, 사장교 현장 2159억 원, 침매터널 현장 2543억 원, 기타 83억 원 등 6400억 원에 불과한 것으로 나타났다. 자재대 2079억 원과 에스컬레이션 계약(물가 변동에 따른 계약)을 추가하더라도 공사비는 크게 증가하지 않고, 원도급 계약에 대비하면 하도급율은 34.7%에 불과한 것으로 당초 불변사업비에 대비하더라도 50.2%에 불과한 것으로 나타난다."
- 당시 감사원이 감사를 했는데.
"민간투자사업은 주무관청인 부산광역시와 경상남도가 민간사업자와 협상하면서 공사량과 공법 등을 정하지 않고, 개념적으로 검토한 '개념설계'를 근거로 총사업비를 불변가격으로 확정하였고, 주무관청의 사업계획변경 요구와 불가항력적인 사유 이외에는 설계변경 등 공사비의 변동 요인이 있어도 사후 정산하지 않고 당초 협상한 총사업비 범위 내에서 추진하도록 협약하였던 것이다.
감사원도 2011년 감사를 통해 거가대교 건설사업의 경우, 저가 하도급으로 인하여 하도급 낙찰차(3874억 원)가 큰 사실을 확인한 바 있다. 그러나 협약서에서 확정된 금액을 변경할 수 없다는 단서조항 때문에 권고만 하였다.
GK해상도로(주)는 40년 동안 통행료를 징수하여 경상가로 36조3600억 원의 통행료를 징수하는 것으로 되어 있다. 이는 총민간투자비 불변가 9996억 원 대비 3637%, 경상가인 1조3976억 원에 대비하더라도 2601%라는 막대한 수익을 발생시킨다. 또 운영비와 법인세 등 관리비 예상 총 경비 8조6173억 원을 차감하더라도 27조7427억 원의 순익이 발생한다. 이는 경상가 대비 1985%라는 막대한 것으로 '황금알을 낳는 거위'가 되도록 했던 것이다."
하루 평균 2만3천대 운행... 명절 무료 때는 6만대 이상 통행
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| ▲ 김해연 전 경남도의원은 통행료 인하를 요구하며 12월 19일 거가대교 입구 앞에서 1인시위를 벌였다. |
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- 현재 거가대교 하루 통행량은 어떤지.
"통행료를 징수하지 않았던 2010년 12월 14일부터 31일까지 통행차량은 93만3258대로 하루 평균 5만1847대였다. 하지만 유료화 이후 총 통행차량은 1월 72만9764대, 2월은 63만745대로 집계됐다.
1·2월 하루 평균 2만3255대로 집계돼 당초 예상보다 상당히 적었다. 지금도 평균 2만3000대 안팎이 운행하는 것으로 나타나고 있다. 그러나 명절 등 무료화하였을 때는 하루 6만대 이상이 통행한다."
- 사실 거가대교 통행료는 화물차 운전자들 사이에서 살인적이라며, 개통 직후부터 인하해야 한다는 목소리가 많았다. 다른 고속도로에 비해 엄청나게 비싼 걸로 알고 있는데 비교해보면 어떤지.
"한국도로공사가 운영하고 있는 서울에서 부산까지의 경부고속도로 395.1Km의 통행료는 1종 차량이 1만8100원, 2종이 1만8400원, 3종은 1만9100원, 4종은 2만5300원, 5종은 2만9800원을 징수하고 있다.
전국의 주요 민자사업의 차종별 통행료의 최대 편차를 조사한 결과, 인천대교는 소형차가 5500원이고 대형차는 1만2200원으로 221%, 천안논산간 고속도로는 승용차가 8500원인데 특대형차가 1만4000원으로 164%이다.
신대구고속도로의 경우 승용차 9300원과 특대형차 1만5600원으로 167%, 인천공항고속도로는 승용차 7500원과 대형차 1만6500원으로 220%, 서울춘천간 고속도로는 승용차 5900원과 특대형차 9900원으로 167%로, 비교적 차종간 통행요금에 대한 편차가 많지 않은 것으로 나타났다. 재정사업인 광안대교는 소형차 1000원과 대형차 1500원으로 단순화되어 있으며, 통행료편차가 150%에 불과하다.
차종별 통행료에 대한 편차가 가장 적은 곳은 광안대교로 150%다. 표준이 되는 한국도로공사의 통행료 편차는 164%다. 신대구고속도로도 167%, 천안논산간 고속도로는 164%, 서울춘천간 고속도로는 167%, 마창대교는 200%, 인천대교는 221%이지만 거가대교는 차종별 통행료 편차가 300%다.
민자사업자는 협약에 따라 총사업비 1조961억 원의 52%인 5699억 원만을 투자하였고 48%인 5262억 원은 정부의 재정지원금으로 보조하였다. 이를 2009년 준공 당시 경상가로 환산하면 8231억 원만 민자사업자가 투자하였고 7683억 원을 정부에서 보조하였다. 이외에도 정부는 접속도로 개설을 위해 8652억 원을 추가로 투자하여 인천대교와 관련하여 부담한 공사비는 전체구간의 66.4%인 1조6335억 원이다.
인천대교와 거가대교 건설에 정부의 재정지원금만 단순 비교하더라도 인천대교는 총사업비의 48%를 지원한 반면, 거가대교는 9.3% 밖에 지원하지 않았으며, 부산경남의 지원금을 포함하더라도 30.9%에 불과하다. 이같은 불리한 협상체결은 이용자들의 높은 통행료 부담으로 돌아오게 된 것이다."
"거가대교 통행료 비싸다 보니 먼 길 우회하기도"
- 이런 비싼 통행료로 산업 경쟁력도 떨어진다는 지적이 있는데.
"맞는 말이다. 당초 거가대교를 만든 목적은 거제 조선산업과 부산 기계산업의 통합적 시너지효과를 높이는 것과 두 지역의 관광 산업을 획기적으로 발전시키겠다는 취지였다. 그런데 통행료가 관광버스 2만5000원, 산업용 트레일러 3만 원으로 정해지니까, 하루수입이 30만 원 남짓 되는데 5만 원 빼고 나면 남는 게 없는 실정이기에, 오히려 관광버스와 트레일러들이 먼 길로 우회하고 있다. 이렇게 되다 보니 거가대교는 당초 목적에도 맞지 않을 뿐더러 오히려 저해 요인으로 작용되고 있는 실정이다."
- 문제는 거가대교 관리회사가 2050년까지 이 통행료를 받기로 돼있다는 것이다. 당시 계약 내용은 어떤지, 어떻게 이런 계약이 맺어진 것인지.
"맞다. 당초 1999년에 협약이 체결되었을 때도 마찬가지였지만 전국에서 최고 높은 가격에다 최장기간인 40년으로 설정되어 있다. 2013년 기존 최소운영수익보장방식(MRG)에서 이차보전방식(SCS)으로 재협약을 했는데 이 때도 변경된 것이 전혀 없었다.
재협약은 통상 통행료를 낮추는 것과 기간을 줄이는 것, 재정부담을 줄이는 것으로 정리했어야 하는 것이 기본인데, 당시에는 지방 정부의 재정부담만 줄이는 것에 집중해서 재협약을 마쳤다. 그래서 2050년까지 통행료를 징수하고 매년 10년 단위별로 1000원씩 인상하는 것으로 되어 있다. 이 협약에 따라 2년 뒤인 2020년부터는 1만 원(승용차)이 아니라 1만1000원을 내야 하는 실정이다."
- 사실 개통 당시부터 통행료 산정이 민자투자자에게 엄청난 이익을 주는 불공정한 요금 체계라는 지적이 있었는데.
"소형차와 버스의 요금 차이라는 게 있다. 한국도로공사의 기준은 5.5%다. 대규모 민자사업으로 건설된 천안논산간 고속도로는 5.9%이고, 신대구고속도로는 5.3%, 인천대교와 인천공항고속도로는 70%, 서울춘천간 고속도로는 16.9% 차이다.
그러나 거가대교는 소형차와 버스의 요금 차이가 150%에 달한다. 전국에서 최고 높은 수치인 것이다. 한국도로공사 요금기준보다 무려 27배 차이가 있는 것이다. 이는 결국 버스운전자에게 전가되는 셈이다."
- 민자사업자는 1조 원도 안되는 금액을 투자하고 40년 동안 엄청난 수익을 거두어 간다는 것은 이해가 되지 않는 부분이 많다. 천문학적 부채를 시민들의 통행료로 부담하게 하는 것 같은데, 사실 애초부터 사업 체계와 요금 구조가 잘못된 것은 아닌지.
"한마디로 '특혜폭탄'이었다. 간단하게 말하면, 첫째는 통행료를 시스템에 결정한 것이 아니라 주먹구구로 결정한 것이고, 둘째는 총사업비도 실사를 통해서 한 것이 아니라 패스트트랙방식으로 개량사업비를 산출하여 협상을 통해서 결정했으며, 세번째는 부산과 경남 측 접속도로 등 7800억 원 공사를 수의계약하였다.
또 있다. 네번째는 실제 교통량보다 예측교통량을 부풀렸고, 다섯째는 감사원이 감사결과를 통해서 3300억 원의 하도급 단가차이를 확인했을 정도로 공사비를 부풀렸다. 여섯 번째는 교통탄력도를 실시하라고 하는 감사원의 권고조차도 수용하지 않았고, 일곱번째는 폭리를 취하는 구조로 만든 것이다. 1조 원도 안되는 돈을 투자하고 40년 동안 36조가 넘는 돈을 수익하도록 만들었다. 한마디로 혈세 먹는 하마이다."
"민자사업자의 사업비에 대한 실사부터 있어야"
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| ▲ 200여 개 단체로 구성된 "거가대교통행료인하 범시민대책위원회" 자문위원인 김해연 전 경남도의원이 거가대교 입구에서 요금 인하를 요구하며 1인시위하고 있다. |
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- 이런 많은 문제의 해결방법이 있다고 보는지.
"해결 방법은 많다. 먼저 민자사업자의 사업비에 대한 실사가 있어야 한다고 생각한다. 당초 정확한 투입 금액을 가지고 한 것이 아니라 개량사업비를 협상에 의해 한 것이기에 정확한 투입 내역을 실사하여 적정이윤을 보장하는 것으로 정리해야 한다. 그러면 적절한 통행료가 산출될 것이다.
두 번째는 부산시와 경남도가 기채를 발행하여 저금리로 인수하는 방법이 있다. 민자사업자가 차입하는 금리는 낮아도 4% 이상이 될 수밖에 없지만 기채는 2%에 불과하다. 그리고 경남도는 창원터널(현재 무료 통행)을 경남개발공사에서 인수해서 운영한 경험이 있다. 행정에서 운영하면 별도의 세금이 필요하지 않다. 이것만 해도 1년에 수백억 원이 될 것이다.
세번째는 침매터널의 경우, 정부에서 군사적 목적을 위해 요청한 것이기에 정부부담을 늘이는 방법이 있다. 재정지원금 4473억 원 중에서 지방비(부산경남) 3131억 원을 부담하고 국비는 불과 9.3%인 1342억 원에 불과하다. 반면 인천대교의 경우는 48%인 5262억 원을 지원했다. 국가가 군사작전상 필요해서 침매터널을 요구하고선 내몰라 하는 것도 맞는 행동은 아닐 것이다.
네번째는 국가지원지방도 58호선을 국도로 승격시키는 방법이 있다. 거가대교는 부산과 거제를 잇고 있기에 두 도시에 걸쳐있는 노선이기에 요건은 갖추고 있다. 그래서 국도로 승격시켜 정부가 인수한다면 자연스럽게 무료화가 될 수 있을 것이다.
다섯번째는 교통탄력도 조사를 실시하는 것이다. 이것은 요금이 어느 정도일 때 가장 많은 통행량이 되는 지를 실제로 예측해서 결정하는 방법이다. 그러면 적절한 답이 나올 것이다.
도로는 관리하려고 하는 것이 아니라 사람들이 많이 이용하는 것이 더 중요한 기능이다. 그러기 위해서는 가장 적절한 요금체계를 다시 만들 필요가 있다. 그리고 통행료의 결정권한은 주무관청인 부산시와 경남도가 가지고 있기에 민자사업자의 눈치를 볼 필요는 없다. 그래서 충분히 가능하다고 생각한다."