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연동형 비례대표제가 논란입니다. <오마이뉴스>는 하승수 비례민주주의연대 대표가 민주평화연구원과 정치개혁공동운동 주최로 26일 진행된 정책토론회 발제문 '연동형 비례대표제 적정 의원 수는'을 3회에 걸쳐 싣습니다. 이에 대한 반론글도 환영합니다. [편집자말]
"중요한 것은 국회의원 숫자가 아니라 국회의 질입니다. 소모적 정치공방에 발목 잡힌 국회보다, 국회의원 100여 명이 늘어나더라도 그 국회가 더 생산적일 수 있다면 그 비용은 기꺼이 지불할 가치가 있다고 생각합니다." - 고 노무현 전 대통령, 2003년 12월 국회에 보낸 편지 중에서

1. 연동형 비례대표제와 의원정수의 상관관계
 
'연동형 비례대표제 도입하자!' 지난 10월 31일 오전 국회 본관 앞 계단에서 열린 '선거제도 바꿔 정치를 바꾸자! 연동형 비례대표제 도입하자!' 공동 기자회견에서 바른미래당 손학규, 민주평화당 정동영 대표 등이 참석자들이 구호를 외치고 있다. 이 공동 기자회견에는 바른미래당, 민주평화당, 정의당, 민중당, 노동당, 녹색당, 우리미래, 정치개혁 공동행동이 함께했다.
▲ "연동형 비례대표제 도입하자!" 지난 10월 31일 오전 국회 본관 앞 계단에서 열린 "선거제도 바꿔 정치를 바꾸자! 연동형 비례대표제 도입하자!" 공동 기자회견에서 바른미래당 손학규, 민주평화당 정동영 대표 등이 참석자들이 구호를 외치고 있다. 이 공동 기자회견에는 바른미래당, 민주평화당, 정의당, 민중당, 노동당, 녹색당, 우리미래, 정치개혁 공동행동이 함께했다.
ⓒ 연합뉴스

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선거제도 개혁의 방향은 정당득표율대로 전체 국회의석을 배분하는 연동형 비례대표제의 도입 여부로 좁혀져 있다.

지금 논의되는 '연동형 비례대표제'는 여러 비례대표제 방식 중에서 독일·뉴질랜드가 택하고 있는 방식이다. '혼합형 비례대표제'(Mixed Member Propotional Representation)로도 불리는 이 방식은 지금처럼 지역구 후보에게 1표, 정당에게 1표를 던지는 '1인 2표' 투표방식을 유지하되, 전체 의석을 정당투표에 따라 배분하는 방식이다.

간단하게 설명하자면, 300석의 국회의석이 있고, A당이 10% 득표를 하면 A당은 10% 의석인 30석을 배정받는다. 그리고 A당이 지역구 당선자가 20명이 있다면, 그 20명은 우선 국회의원이 되고 모자라는 10명은 비례대표로 채우는 것이다.

이 방안은 유일하게 객관성과 독립성을 갖춘 방안이기도 하다. 2015년 2월 독립적인 국가기관인 중앙선거관리위원회가 제안한 방안이고, 학계에서도 대체로 지지를 받는 방안이기 때문이다. 

소위 중·대선거구제같은 경우에는 학계나 시민사회에서도 거의 지지하는 여론이 없고, 일본과 대만도 시행하다가 버린 제도라는 점에서 이젠 논외로 하는 것이 옳다.

연동형 비례대표제는, 지금의 의원정수를 갖고도 도입할 수 있다. 병립형이냐 연동형이냐는 의석 배분 방식의 문제이기 때문에 지금의 의원정수 300명으로 연동형 방식을 도입할 수 없는 것은 아니다. 그리고 지금의 지역구 253 대 비례 47로 연동형을 도입할 경우에, 초과의석이 많이 발생할 수 있지만, 그것도 전체 의석 총수를 고정하는 총의석 고정방식(스코틀랜드 방식)으로 해결하면 된다.

스코틀랜드 방식은 총의석을 고정하기 때문에, 초과의석이 발생하게 되면, 상대적으로 초과의석이 발생하지 않은 정당이 손해를 보게 되고 비례성이 훼손될 수 있다. 그러나 현재의 병립형보다는 획기적을 비례성이 개선되는 효과가 있다.

즉 연동형 방식을 도입하는 것이 반드시 의원정수 확대를 전제로 하는 것은 아니다. 정치적 의지만 있으면 연동형 방식을 도입할 수 있는 것이다. 따라서 의석수 확대가 연동형 비례대표제 도입의 필수조건은 아니다.

'민심 그대로'의 방법론

아래의 <표1>을 보면, 현행 300석(지역구253, 비례47)을 가지고도 '연동형' 개념을 도입할 수 있다. 다시 한 번 강조하지만, 현행 300석으로는 '연동형' 개념을 도입할 수 없다는 것은 선거제도에 대한 오해에서 비롯된 것이다.

그리고 '연동형' 개념을 도입하면서 초과의석이 발생하더라도 총의석을 늘리지 않고 고정시킬 경우에도 비례성은 획기적으로 개선된다. 가령 20대 총선에서 국민의당의 의석은 38석에서 62석으로 늘어나고 정의당의 의석은 6석에서 12석으로 증가한다. 
 
 20대 총선에 연동형 + 총의석 고정방식을 적용할 경우 의석배분.
 

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정당득표율과 의석비율간의 격차도 줄어든다. 아래의 <표2>를 보면 새누리당과 민주당의 의석비율은 정당득표율에 보다 근접하게 낮아지고, 국민의당과 정의당의 의석비율은 정당득표율에 근접하게 올라가는 것을 볼 수 있다.
 
 20대 총선에 연동형 + 총의석 고정방식을 적용할 경우 의석비율 변화
 
ⓒ 하승수

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물론 연동형 비례대표제의 실효성, 즉 비례성을 높이기 위해서는 비례대표 의석이 충분하게 확보될수록 좋다. 즉 비례대표 의석을 늘릴수록 비례성은 보장된다. 그런 점에서 의석수 확대는 연동형 비례대표제의 실효성과 연관된 중요한 문제다.

가령 똑같은 20대 총선결과를 놓고 비례대표 의석이 107석이고, 총의석이 360석이라고 가정해 보자. 그럴 경우에는 아래의 <표3> <표4>와 같이 선거결과가 변한다. 정당득표율과 의석비율간의 격차는 300석일 때보다 줄어든다. 
 
 20대 총선에 연동형 + 총의석(360석) 고정방식을 적용할 경우 의석배분.
 

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 20대 총선에 연동형 + 총의석(360석) 고정방식을 적용할 경우 의석비율 변화.
 
ⓒ 하승수

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20대 총선의 경우에 '연동형' 개념을 적용하면 손해를 보는 것은 더불어민주당이다. 그리고 더불어민주당의 경우에는 300석이든 360석이든간에 지역구 당선자가 할당의석을 초과하므로 비례대표 당선자가 없게 된다. 이를 두고 최근에 이해찬 대표가 '받아들일 수 없다'는 발언을 한 바 있다.

그러나 이것이야말로 근시안적인 발상이라고 하지 않을 수 없다. 20대 총선은 정당득표율과 의석비율간의 격차가 이례적으로 크게 나타난 선거였다. 따라서 20대 총선 결과를 가지고 유불리를 따진다는 것 자체가 맞지 않다.

역대 선거에서 승자독식 선거제도의 최대수혜자는 지금의 제1야당인 자유한국당(그 이전의 새누리당-한나라당)이었다. 그리고 역대 선거결과를 보면, 총의석수만 360석 정도가 되면 초과의석도 발생하지 않고, 민주당도 비례대표 의석을 배분받을 수 있다.

가령 19대 총선에서 새누리당은 42.8%의 정당득표로 152석이라는 단독과반수를 차지했다. 당시에 민주통합당은 36.5%의 정당득표로 127석을 차지했다. 19대 총선의 결과에 연동형 개념+총의석 고정방식을 도입하고, 현재 논의 되는대로 360석 정도로 의석을 늘리면 아래의 <표5> <표6>과 같은 결과가 나온다.

즉 19대 총선의 경우에는 360석 총의석 고정방식으로 연동형을 택할 경우에 초과의석이 발생하지 않는다. 그리고 민주당의 경우에는 지역구 당선자외에 비례대표 34석을 배분받을 수 있다. 

'연동형 하면 비례 못 받는다'? 민주당의 근시안적 사고
 
 19대 총선에 연동형 + 총의석(360석) 고정방식을 적용할 경우 의석배분.
 

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 19대 총선에 연동형 + 총의석(360석) 고정방식을 적용할 경우 의석비율 변화.
 

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그런 점에서 최근 이해찬 대표를 비롯한 민주당 일각에서 '연동형이 되면 민주당은 비례대표 배분을 못 받는다'는 것은 지난 20대 총선과 6.13 지방선거 결과 정도를 갖고 하는 근시안적인 얘기이다. 앞으로 각 정당의 지지율이 어떻게 변할지 모르는 상황에서 이런 얘기를 갖고 연동형 비례대표제에 반대한다는 것은 참으로 한심한 일이다. 한국 정치의 미래는 물론이고 자기 정당의 과거와 미래조차도 보지 못하는 것이다.
 
굳은 표정의 이해찬 더불어민주당 이해찬 대표가 26일 오전 국회에서 열린 최고위원회의에 입장하고 있다.
▲ 굳은 표정의 이해찬 더불어민주당 이해찬 대표가 26일 오전 국회에서 열린 최고위원회의에 입장하고 있다.
ⓒ 남소연

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어쨌든 위와 같은 분석결과가 시사하는 것은 대체로 한국에서는 360석 정도의 총의석에 비례대표 의석이 100석 정도 확보되면 초과의석이 아주 많이 발생하지는 않는다는 것이다.

그리고 비례대표 의석이 100석 정도 확보돼야 한다는 것은 혼합형 비례대표제(연동형)이든 혼합형 다수대표제(병립형)이든 혼합형 선거제도를 택하는 이상, 필요한 부분이다. 아래의 표에서 보는 것처럼 혼합형 선거제도를 택하고 있는 국가 중에서 대한민국이 비례대표 의석 비율이 카자흐스탄을 제외하면 가장 낮은 편에 속하기 때문이다.
 
 혼합형 선거제도를 택하고 있는 국가의 비례 : 지역구 의석비율.
 

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(* 다음 기사 <왜 360석이 필요한가>로 이어집니다.)

덧붙이는 글 | 글쓴이 하승수씨는 비례민주주의연대 공동대표입니다.


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비례민주주의연대 공동대표, 예산감시 전문시민단체인 '세금도둑잡아라' 공동대표, 녹색당 공동운영위원장으로 활동하고 있습니다. 그전에는 참여연대, 풀뿌리자치연구소 '이음', 투명사회를 위한 정보공개센터에서 시민운동에 참여해 왔습니다.

오마이뉴스 정치부 기자입니다. 조용한 걸 좋아해요.


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