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 서보학 경희대 법학전문 대학원 교수
 서보학 경희대 법학전문 대학원 교수
ⓒ 이영광

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지난달 21일 정부는 경찰에 1차 수사권과 종결권 부여를 주요 내용으로 하는 검경 수사권 조정 합의문을 발표했다. 사실 검경 수사권 조정 논란은 어제오늘 일이 아니다. 국민의 정부 출범 때부터 이야기가 나온 것이다. 약 20여 년 만에 검경의 합의가 도출됐다고 볼 수도 있다.

이번 검경 수사권 조정 합의문을 분석하고자 지난달 26일 서울 광화문역 근처 커피숍에서 서보학 경희대 법학전문 대학원 교수를 만났다. 검경 수사권 조정 합의안 총평과 성과 그리고 아쉬운 점 등을 짚어 보았다. 다음은 서 교수와 나눈 일문일답을 정리한 것.

- 지난달 21일 정부가 검경 수사권 조정합의안을 발표했어요. 먼저 총평 부탁드려요.
"그동안 검경 관계가 일방적인 지휘 복종의 관계였습니다. 검찰이 수사권, 기소권, 영장청구권 등 많은 권한을 독점하는 것에 반해 경찰이 실질적으로 검찰을 견제하는 역할을 전혀 못 했어요. 하지만 이번엔 검경 관계를 수평과 협력관계로 설정했고, 수사 지휘권을 없앴습니다. 앞으로 경찰이 실질적으로 검찰을 견제할 수 있는 역할을 할 수 있게 되었다는 면에서 긍정적으로 평가할 수 있을 것으로 생각합니다."

- 검경 수사권 문제는 어제오늘 문제가 아니잖아요. 그동안 어떻게 진행되어 왔나요?
"1954년 형사소송법이 만들어지면서 검찰은 지휘를 하고 경찰은 지휘를 받는 지휘 복종 관계가 형성됐습니다. 70년 간 유지된 체제였죠. 그러다 보니 검찰에 권한이 집중되어 점점 힘이 세지는 반면 경찰은 검찰을 견제하는 역할을 제대로 하지 못했습니다. 아울러 대부분의 형사사건을 수사하면서도 수사의 주체로서 대접받지 못했죠.

경찰 수사권 독립 문제가 본격적으로 논의되기 시작한 건 DJ 정부 때였습니다. 김대중 대통령이 대선 공약으로 대통령 되면 일정 부분 경찰의 수사권을 독립시키겠다고 했죠. DJ가 대통령이 된 후 경찰이 수사권 독립을 주장했지만 검찰이 반발했습니다. 또한 사회 일각에서 경찰 수사의 인권보장 수준이 매우 낮다는 문제점이 지적됐고, 논란이 심해졌습니다. 이에 당시 김대중 대통령이 논란을 중단시켰습니다.

이 문제가 수면 아래로 가라앉았다가, 뒤를 이은 노무현 정부에서 다시 수사권 조정 논의를 진행했습니다. 인권변호사 출신인 노 대통령 스스로가 검찰 권한의 남용으로 인한 폐해를 직접 몸으로 겪었던 사람입니다. 또한 검찰을 개혁하지 않으면 우리 사회가 선진사회로 나가기 어렵다는 문제의식을 가진 대통령이었습니다. 그래서 검찰 개혁을 시도했습니다.

그런데 잘 아시다시피 그때도 실패했어요. 당시 노 대통령과 평검사들과의 대화에서 대통령에게까지 대들던 젊은 검사들의 모습을 국민들이 보고 분노하지 않았습니까? 힘센 검찰이 워낙 심하게 반발했던 데다가, 그 당시 강금실 법무장관이나 천정배 법무장관이 검찰 개혁작업을 제대로 수행하지 못했습니다.

그리고 실패에 결정적인 사유가 된 것은 대선 자금 수사였습니다. 당시 검찰은 대통령뿐만 아니라 국민들에게서 큰 불신을 받고 있었는데 송광수 검찰총장과 안대희 중수부장 등이 대선자금 수사를 원칙대로 했거든요. 검찰에 대한 국민 지지는 올라가고 검찰에 대한 여당의 발언권은 낮아지다 보니 검찰 개혁이 실패했던 거죠."
 
- 그럼 DJ 정부 이전에는 문제 제기가 아예 없었어요?
"그전에도 일부 학자들이나 경찰 내부에서 경찰 수사권 독립을 외치는 아주 작은 목소리가 있기도 했습니다. 하지만 아시다시피 우리 사회가 기존에는 YS 정부까지 포함해서 군사정부, 권위주의 정부였잖아요. 그때 정권의 하수인 노릇을 한 것이 중앙정보부와 검찰, 경찰이었죠. 경찰이 하수인 노릇을 많이 하고 반정부 시위대를 폭력 진압하는 사례가 많았기 때문에 경찰 수사권 독립에 대한 지지 여론이 높지 않았고, 이런저런 사연 때문에 그 이전에는 크게 쟁점화가 안 된 거죠,"

- 이승만 정부에서 경찰의 힘이 컸던 것으로 아는데.
"그렇죠. 이승만 정부뿐만이 아니라 박정희 정부에서도 한동안은 경찰의 파워가 매우 셌어요. 당시는 법치주의 국가라고 할 수가 없었던 상황이었기 때문에 경찰이 법 집행 기관이면서도 사실상 불법적인 폭력이 많이 저질러서 경찰에 대한 신뢰도가 굉장히 낮았죠. 그래서 그 이전에는 이런 문제가 본격적으로 제기되기 어려웠고요."

- 그럼 언제 바뀐 거죠?
"노태우 정부는 6.29 선언 이후로 적어도 표면적으로는 법치주의를 존중하고 민주주의를 표방하는 정부라고 볼 수가 있는데요, 그러다 보니 과거처럼 국가공권력이 법 따로 폭력 따로 식으로 법 집행을 할 수는 없었거든요. 어쨌든 형식적으로라도 법치주의를 강조하다 보니까 실제 법률상 제도상 권한을 가진 검찰에게 점차 힘이 실리기 시작한 거죠."

"수사는 경찰이, 기소는 검찰이 하면 폐해 줄어들어"

- 기소권을 가진 검찰에게 수사권이 있을 때 폐해가 있을 거 같은데.
"수사권과 기소권이 한 기관에 결합되어 있을 때 발생하는 폐해는 매우 크죠. 수사권은 범죄 혐의를 밝혀내는 거고 기소권은 범죄혐의가 드러난 사람을 기소할지 결정해서 법정에 세우는 권한이죠. 영미국가에서는 수사기관과 기소 기관이 서로 나눠져 있어요. 수사는 경찰이 기소는 검찰이 합니다. 독일 같은 경우에도 검사가 수사권은 가지고 있지만, 실제 수사를 안 하죠. 왜냐면 수사 인력이 없기 때문에 수사할 시엔 경찰 도움을 받아서 검찰은 지휘만 하고 실제 수사는 경찰이 한다는 말이죠. 그리고 경찰이 수사한 결과는 놓고 검사는 기소 여부를 결정하는 거죠.

그런데 수사권과 기소권이 각각 막강한 권한이라 이걸 한 기관이 모두 가지고 있으면 권한은 배가 되는 거예요. 보통 수사 단계에서 수사를 잘 못하게 되면 기소 기관에서 그걸 통제해야 하는데 만약 검찰이 수사도 하고 기소 권한도 가지고 있으면 수사단계에서 인권을 침해하거나 불법 행위가 있어도 그걸 제대로 통제하지 못하죠. 그래서 검찰권 남용으로 인한 인권침해, 폐해가 발생하는 거죠.

작년 대한변협의 발표에 따르면 지난 2005년부터 2015년까지 10년간 검찰에서 조사받은 뒤 자살한 사람이 100명에 이른다고 합니다. 때문에 대한변협도 검찰의 수사가 아직도 여전히 인권 침해적이라고 비판했고요. 수사권 독립이라는 거도 결국 수사는 경찰이 하고 검사는 기소 기관으로서 그걸 통제하게 되면 서로 감시하고 견제가 돼서 인권침해나 권한 남용의 폐해가 줄어든다는 얘기죠."

- 우리 국민이 검찰을 못 믿는 거잖아요, 그럼 경찰은 믿을 수 있을까요? 영화 <1987>에도 나왔지만, 박종철 열사 사망 사건 '탁치니 억하고 죽었다'는 걸 경찰이 했어요.
"그렇죠. 경찰을 우리가 믿을 수 없죠. 그래서 권한을 서로 나누고 감시시킨다는 거죠. 지금은 경찰 수사가 검찰 지휘 하에 들어가 있기 때문에 경찰이 사건을 축소, 은폐, 조작하는 것이 검찰의 이해관계나 뜻과 같게 되면 드러나지 않아요. 그래서 경찰과 검찰의 관계를 서로 감시하고 견제하는 관계로 떨어뜨려 놓아야 한다는 얘기죠.

실제 경찰이 수사한 것에 대해 검찰이 철저하게 사후 통제하면 경찰이 사건을 축소, 은폐하기 쉽지 않아요. 박종철 열사 얘기도 하셨는데, 결국 검사가 의심을 갖고 경찰의 사건 조작 은폐를 제대로 밝혀냈기 때문에 세상에 드러날 수 있었던 것이죠. 수사와 기소를 분리시키면 수사기관과 기소 기관 사이에 감시와 견제하는 관계가 더 분명해집니다.

한 가지 더 말씀드리면, 수사와 기소를 분리한다고 경찰에게 모든 걸 맡기면 안 된다는 것입니다. 수사 단계에서 인권을 보호하고 적법한 수사가 이뤄질 수 있도록 하는 제도적 장치가 계속 보완돼야 하지요. 대표적인 것이 피의자 신문 과정에 변호인 참여를 허용하고 변호인이 조사 과정에서 피의자에 대한 법률 조력권을 실질적으로 행사할 수 있도록 보장하는 겁니다.

또 수사 과정은 굉장히 불투명하거든요. 외부 사람들이 참여하거나 볼 수 없기 때문이죠. 그래서 피의자에 대한 조사과정에서 자백을 강요하거나 협박, 공갈, 심지어 폭행 등 인권침해가 벌어지는 것이거든요. 때문에 피의자가 조사받는 전 과정을 영상 녹화한다든지, 또는 영상 녹화는 시설과 돈이 필요하니까 최소한 녹음을 한다면 조사 과정에서 수사관이 강압적으로 질문하거나 답변을 강요했는지가 다 기록되고 드러날 겁니다. 조사 과정에서 인권이 보호될 수 있도록 하는 여러 가지 제도적 장치를 보완하고 개선하는 게 필요하지 검사의 수사 지휘에 맡긴다고 되는 게 아니에요.

그리고 검찰 스스로도 인권 침해를 많이 하는 기관이거든요. 대한변협에서 발표한 자료에 따르면 2005년~2015년 10년 동안 검찰에서 조사받은 후 자살한 사람이 100명에 이른다는 것이죠. 검사들이 곤궁에 처하면 항상 인권을 얘기하지만, 검찰 스스로도 조사과정에서 인권 침해를 많이 하기 때문에 검사에게 수사 지휘를 맡긴다고 해서 인권이 보호되는 건 아니에요. 조사 과정에 변호인 참여를 활성화 시키고 수사 과정의 투명성을 확보할 수 있는 제도적 장치를 보완하는 걸 통해서 우리가 경찰 및 검찰 수사 과정에서의 인권 침해를 예방할 수 있다는 거죠. 이제는 검사의 수사지휘가 인권을 보장한다는 거짓 주장에서 벗어나야 합니다."

"검찰 개혁 측면에선 미흡... 입법은 큰 어려움 없을 듯"

- 조정안의 핵심은 경찰이 1차 수사 종결권을 갖는 것 같은데 종결권이 갖는 의미는 무엇인가요?
"종결권이라는 건 경찰이 수사해서 범죄혐의가 드러난 것은 검찰로 송치하고 혐의가 없는 건 검찰에 송치하지 않고 경찰 선에서 사건을 종결 짓는다는 의미예요. 종결권이 갖는 긍정적인 의미는 혐의가 없는 사람들에 대해 빨리 혐의에서 벗어나도록 함으로써 법적 불안정성을 빨리 해소시켜줄 수 있다는 것이죠. 사건처리가 빨리 종결될 수 있는 장점이 있는 거죠.

반면에 염려도 있죠. 무슨 염려냐면 경찰이 조사해서 혐의가 있다고 생각하는 건 검찰로 송치하니까 문제가 없는데, 실제 혐의가 있지만 없는 것처럼 사건을 축소하거나 은폐해서 자체적으로 종결하는 경우입니다. 그래서 이번 청와대 발표안을 보면 경찰이 자체적으로 사건 종결하는 경우 불기소의견서와 사건 수사기록을 복사해서 검찰청에 넘기도록 되어 있습니다. 그렇기 때문에 혹여 검찰이 판단할 때 경찰이 사건을 축소 은폐한 혐의가 있게 되면 경찰로 하여금 다시 수사하도록 요구할 수 있고 만약 하지 않으면 검찰이 스스로 경찰에 대한 범죄 혐의를 잡고 수사도 할 수 있습니다. 때문에 큰 염려는 하지 않아도 된다고 생각합니다."

- 경찰에게 수사종결권을 줬지만, 검찰이 이를 견제할 수 있는 장치도 뒀다는 게 이번 조정안의 내용인데요. 실질적으로 경찰의 자율과 검찰의 견제가 원활하게 이뤄질지 여부가 의문이기도 합니다.
"아쉬운 점이 있죠. 기본적으로는 경찰과 검찰의 관계가 상호 협력관계로 설정되어 있기 때문에 지금과는 많이 달라집니다. 그러나 경찰에게 수사 자율성이 주어지더라도 이 의미를 반감시키는 가장 큰 문제는 바로 영장입니다. 경찰이 수사하더라도 독자적으로 압수·수색영장이나 체포·구속 영장을 청구할 권한이 없고 반드시 검사 손을 거치도록 되어 있어요. 그러다 보니 검찰은 가만히 앉아서 경찰이 어떤 수사를 하는지 알 수 있게 되고 또한 영장 청구 과정에서 간섭할 수 있게 됩니다. 만약 경찰이 청구한 영장을 검사가 법원에 자의적으로 불청구하는 경우 경찰 수사가 방해받거나 심지어는 좌초되는 상황도 벌어질 수 있습니다. 때문에 영장 청구 문제가 해결 안 되면 실질적으로 경찰 수사의 자율성은 의미가 크게 반감된다고 볼 수밖에 없죠."

- 청와대의 수사권 조정안은 직접 수사권과 영장 청구 독점권을 검찰이 유지하기 때문에 검찰 개혁 측면에서 미흡하다던데.
"검찰 개혁 측면에서는 사실 많이 미흡하죠. 가장 미흡한 것이 바로 검찰에게 직접 수사의 범위를 너무 광범위하게 인정한 것이에요. 현재도 검찰이 힘쓰는 분야가 결국 특수수사거든요. 대기업이라든지 정치인이나 고위관료, 선거사범 등 정치인에 대한 수사죠. 이런 부분에서 수사와 기소권이 결합되어 가장 많이 문제점이 발생하고 있는데, 여전히 검찰에게 너무 광범위한 직접 수사권이 있어요. 따지고 보면 검찰의 권한을 거의 건드리지 않은 거나 마찬가지가 된 것이죠. 검찰개혁이라는 측면에서 보면 굉장히 미흡하죠."

- 검경 수사권 조정의 의미와 기대할 수 있는 효과는 무엇인가요?
"기본적으로는 검찰이 모든 걸 독점하는 상황에서 수사권이 경찰로 대거 넘어가게 되면 경찰과 검찰이 서로 견제하고 균형이 잡힌 관계에 놓이게 되고, 그러다 보면 한 기관의 권한 남용과 부패를 서로 감시하고 견제할 수 있게 되는 거죠. 특히 그동안 검찰 권력의 독주와 부패, 권력 남용이 심했기 때문에 그런 걸 예방할 수 있는 측면이 있는 거죠.

그리고 수사권 조정안이 입법화되면 앞으로 경찰 수사가 더 엄정해지고 공정해질 것으로 생각합니다. 지금은 경찰에게 권한도 책임도 없어요. 경찰 수사는 대강 수사해서 검찰로 송치했을 때 문제가 안 생길 정도로 수사하는 게 기본 원칙입니다. 또한 자기들에게 권한이 없기 때문에 설혹 수사에 미흡한 점이 있어서 당사자들이 이의제기해도 그냥 나중에 검사에게 가서 얘기하라고 떠넘기는 경향이 심하거든요.

그렇다고 시민이 나중에 검사 앞에 가서 하소연하면 검사들이 귀담아듣는가 하면 그렇지 않습니다. 검사들은 자기들이 수사하는 사건이 있고 경찰에서 수사해서 넘기는 사건들이 많다 보니까 경찰에서 넘기는 사건들은 대부분 제대로 모니터링하기 보다는 경찰의 수사 결과를 그대로 받아서 조서에 담고 종결하는 정도로 수사를 마무리 짓는 게 현실입니다. 그러다 보니 경찰 수사도 부실하고 검찰로 넘어가서도 부실하게 종결되는 측면이 강했습니다. 하지만 향후 경찰이 실제로 수사에 대한 권한과 책임을 갖게 되면 검찰의 사후 심사도 깐깐해질 것이고 훨씬 경찰 수사도 철저해지고 공정해질 가능성이 크다고 생각합니다.

또한 이중 수사라는 게 사라지게 됩니다. 지금은 경찰에게 조사받고 똑같은 내용을 검찰에서 거의 뒤집히지 않는 결과로 또 조사받거든요. 앞으로는 경찰 수사 한 번으로 끝나기 때문에 시민들도 그런 점에서는 편리해지는 거죠. 물론 검찰에 대한 이의제기는 언제든지 가능하기 때문에 불만이 있을 경우 검찰의 재조사를 받을 가능성도 보장되어 있고요."

- 이건 입법사항인데 어떻게 전망하세요?
"언론에서는 입법 과정이 험난할 거로 보는데 저 개인적으로는 아니라고 생각합니다. 왜냐하면 국회 사개특위에서는 정부에게 검찰과 경찰 합의안을 가져오라고 요구했습니다. 국회에서 검찰과 경찰을 다 만족시키는 안을 만들 수가 없어요. 어떤 안이 나오든 양쪽은 다 불만입니다. 그리고 국회의원들이 어떤 안을 내놓으면 검찰과 경찰 양쪽에서 다 시달리거든요. 그러니 정부에 합의안을 만들어 오라고 떠넘긴 거죠. 그래서 청와대가 주동해 법무부와 행안부 장관과 함께 정부 합의안을 만든 거거든요. 양 부처 상급기관에서 합의안이 나왔기 때문에 국회의원들은 이걸 큰 변동 없이 수용해서 입법화할 거로 보여요.

문제가 자유한국당인데, 계속 반대만 하다 지방선거에서 궤멸 수준의 참패를 당했거든요. 국민들이 요구하는 검찰 개혁, 수사권 조정에 계속 반대만 하면 2년 뒤에는 소멸할 것입니다. 그들도 국민들의 뜻을 알기 때문에 이 문제에 대해 계속 반대 못 해요. 제 생각엔 아마 자유한국당도 곧 협상에 임해서 큰 어려움 없이 입법화할 거로 생각합니다."


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독자들의 궁금증을 속시원하게 풀어주는 '이영광의 거침없이 묻는 인너뷰'를 연재히고 있는 이영광 시민기자입니다.