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박근혜 정부 강행한 '한일 일본군위안부 합의' 문제점 발표 강경화 외교부 장관이 27일 오후 서울 종로구 외교부 청사에서 ‘한일 일본군위안부 피해자 문제 합의 검토 TF’의 검토 결과 발표를 앞두고 발언을 하고 있다. 한일 위안부 합의는 지난 박근혜 정부 시절인 2015년 12월 28일 일본군위안부 피해자 및 시민단체의 거센 반발에도 불구하고 발표되었다.
▲ 박근혜 정부 강행한 '한일 일본군위안부 합의' 문제점 발표 강경화 외교부 장관이 27일 오후 서울 종로구 외교부 청사에서 ‘한일 일본군위안부 피해자 문제 합의 검토 TF’의 검토 결과 발표를 앞두고 발언을 하고 있다. 한일 위안부 합의는 지난 박근혜 정부 시절인 2015년 12월 28일 일본군위안부 피해자 및 시민단체의 거센 반발에도 불구하고 발표되었다.
ⓒ 이희훈

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2015년 한·일 외무장관 위안부 합의의 검토 보고서를 외교부가 발표한 데 이어, 문재인 대통령도 "절차적·내용적으로 중대한 흠결이 있다"며 재협상 가능성을 시사했다.

일본은 당연히 부정적 반응이다. 일본 언론에서는 "합의는 1mm도 움직이지 않을 거"라는 아베 신조 총리의 언급을 보도했고, 나가미네 야스마사 주한일본대사는 "합의 유지 외에 정책적인 선택지는 없다"는 입장을 임성남 외교부 1차관에게 전달했다. 

금요일인 지난 5일에는 스가 요시히데 관방장관도 한국 정부를 압박했다. 정례 브리핑에서 "합의를 1mm도 움직이는 것은 생각하고 있지 않다"며 아베 총리의 말을 되풀이했다. 그러면서 "위안부 합의는 양국 정부는 물론 국제사회에 대한 약속"이라며 합의 이행을 촉구했다.  

어떤 형태든 간에 국가 간 합의는 지켜야 하겠지만, 위안부 합의의 경우에는 따져볼 점이 있다. 이 합의는 국제법상의 조약이 아니다. 정치적 합의 성격을 갖는 일종의 신사협정이다. 지난 2017년 12월 28일 외교부 장관 직속 '한·일 일본군위안부 피해자 문제 합의 검토 T/F'가 발표한 검토결과 보고서에서도 "조약이 아니라 정치적 합의"라고 규정했다.

새로운 사정 따라 합의 변경하는 게 '신사협정 생명력' 유지하는 길

한·일 양국은 외교장관들의 구두회담과 정상들의 전화 추인으로 위안부 합의를 체결했다. 국제연맹이 1922년 설립한 상설국제사법재판소(PCIJ)가 이런 류의 구두 표명을 조약으로 인정한 사례가 있다. 덴마크가 그린란드를 상대로 주권을 행사하는 문제에 대해 1919년 노르웨이 외무장관이 덴마크 공사에게 '노르웨이는 어떤 이의도 제기하지 않겠다'고 구두로 표명한 것을 두고 1933년 PCIJ는 '노르웨이 외무장관의 코멘트가 노르웨이를 법적으로 구속한다'고 판결했다(동부 그린란드 사건).

하지만, 이런 판례는 예외일 뿐이고, 위안부 합의처럼 체결되는 것은 일반적으로 조약으로 인정되지 않는다. 조약 체결에 관한 국내법 절차를 거치지 않았을 뿐 아니라 '조약법에 관한 비엔나 협약'도 충족시키지 못했다. 

1969년 5월 체결되고 1977년부터 한국에서 발효된 비엔나 협약 제11조에 따르면, 해당 합의에 법적으로 구속되겠다는 서명이나 비준서 교환 같은 게 있어야 일반적인 조약으로 인정된다. 그 외의 것은 원칙상 신사협정이다. 정인섭 서울대 교수의 <신국제법 강의>에 이런 대목이 있다.

"국가 간 정상회담을 하면 일정한 공동합의문이나 성명이 발표되는데, 이는 분명 합의임에도 법적 구속력이 인정되지 않음이 보통이다."

1991년 9월 외교부 박희권 서기관이 <고시계>에 기고한 '국제관계에서의 신사협정'에는 이런 대목이 있다.

"신사협정의 위반은 타방 당사국의 정치적 비난을 초래할 수는 있으나, 이를 이유로 한 국가책임은 발생하지 않는다."

법적 구속력이 없다 하여 그 어떤 형태의 구속력도 없는 것은 물론 아니다. 위 논문에 이런 대목이 있다.

"신사협정에서 규정되는 약속은 법률적인 것이 아니라 정치적 또는 도의적인 것에 불과하며, 또한 이러한 정치적·도의적 의무의 이행은 협정 당사자의 신의·성실에 기초하는 것으로 오랫동안 이해되었다."

신사협정도 국가 간 약속이므로 신의성실원칙에 따라 정치적·도의적으로 이행할 의무는 있다. 함부로 파기할 수 없는 것이다. 위안부 합의도 마찬가지다.

하지만, 국가들이 신사협정을 체결하는 것은 법적 구속력을 부여하지 않기 위해서다. 구속력을 부여하고자 했다면 처음부터 조약 형식으로 체결했을 것이다. 신사협정을 체결한다는 것은 합의를 유동적이고 잠정적 상태로 두려는 의사가 있었음을 보여주는 것이다.

그러므로 중대한 사정변경이 생겨 신사협정을 더는 유지하기 어렵다면, 협정을 개정하거나 파기할 수도 있는 것이다. 협정 체결 중에 중대한 하자가 있었고 한국 국민들이 진상을 듣고 놀라 경악하고 있다면, 합의를 계속 유지하기 어려운 중대한 사정변경이 생겼다고 볼 수밖에 없는 것이다.

이런 경우에는 새로운 사정에 따라 합의를 변경하는 게 신사협정의 생명력을 유지하는 길이다. 게다가 합의의 내용상·절차상 하자가 한국 정부뿐 아니라 한·일 양국 정부의 합작으로 생긴 것이라면, 일본이 재협상을 거부할 명분도 없는 것이다.

 위안부 소녀상. 서울 광화문광장 동쪽에서 찍은 사진.
 위안부 소녀상. 서울 광화문광장 동쪽에서 찍은 사진.
ⓒ 김종성

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피해자 인권 문제, 식민지배 관련 사안을 이렇게 가볍게...

애당초 위안부 합의가 너무나 가벼운 형식으로 체결됐다는 점도 고려하지 않을 수 없다. 위안부 문제는 식민지배 역사와 관련된 민감한 사안이다. 위안부 피해자들의 인권 문제도 관련되어 있다. 피해 여성들의 행복추구권·생명권·신체권을 침해한 중대 사안이다. 또 금전 문제도 들어 있다. 수십 년간 고통을 겪고 인생 자체가 짓밟힌 피해자들의 손해배상청구권이 포함된 문제다.

이 정도 사안을 외교장관 간의 신사협정 수준에서 마무리해도 되는지 고민하지 않을 수 없다. 신사협정으로 체결하는 게 부득이하다 해도, 이 같은 문제를 국민적 동의 없이 결정할 수 있는지 의심하지 않을 수 없다. 신사협정으로 체결한 것도 그렇고 국민적 동의 없이 체결한 것도 그렇고, 위안부 협의는 내용의 중대성에 비해 형식이 너무 가볍다는 느낌을 지울 수 없다.

박근혜 및 아베 신조 정권이 사안의 심각성을 잘 알면서도 신사협정으로 문제를 봉합한 동기를 짐작하는 것은 어렵지 않다. 위의 <신국제법 강의>에 이런 대목이 있다.

"국제사회에서 법적 구속력 없는 신사협정이 활용되는 이유는 무엇일까?...... 국가 간 합의에 대하여 입법부의 통제를 피하고 싶은 경우나, 합의 내용을 비밀에 부치고 싶은 경우에 활용될 수 있다."

아베 신조 정권은 위안부 피해자들에게 진지한 사죄를 할 생각도 없고 정당한 손해배상을 할 생각도 없었다. 박근혜 정권 역시 한일관계를 불안하게 하면서까지 그런 것을 요구할 생각이 없었다. 그래서 위안부 합의를 신속히 봉합하고자 외무장관 구두합의라는 약식 절차를 선택했다고 볼 수밖에 없다.

그들이 정식 조약 체결을 기피한 것은 자신들의 합의가 한국 국민과 한국 국회의 동의를 받기 어렵다는 것을 잘 알았기 때문이라고 볼 수 있다. 이것은 그들이 이 문제를 중대 사안으로 인식했음을 보여주는 방증이다. 중대 사안으로 인식했다면, 처음부터 정식 조약을 체결하든가 아니면 국민적 동의를 받아 신사협정을 체결했어야 한다. 하지만, 그들은 그렇게 하지 않았다.

그런데도 일본 정부는 자신들의 잘못을 시정하려 하지 않고 기존 합의의 이행만을 촉구하고 있다. 이런 태도는 일본 자신한테도 유익하지 않다. 일본은 이 문제를 불가역적 상태로 종결하고자 한다. 위안부 문제를 최종적으로 마무리하는 방법은, 시간이 좀 들더라도 양국 국민 및 의회의 의견을 들으면서 비중있는 형식의 합의를 체결하는 길뿐이다. 


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