큰사진보기
▲  이명박 대통령과 조지 W 부시 대통령은 2008년 4월 19일(현지시각) 캠프 데이비드에서 첫 정상회담을 한 뒤 공동 기자회견에서 한미동맹을 '전통적 우호관계'에서 '21세기 전략동맹'으로 격상하기로 합의했다고 발표했다.
ⓒ 청와대 제공	관련사진보기

지난 2008년 4월 19일(현지시각) 이명박 대통령과 조지 부시 대통령의 첫 한미정상회담이 열렸다. 장소는 미국 메릴랜드주의 캠프 데이비드. 캠프 데이비드는 미국 대통령의 공식 별장(휴양지)으로서 부시 대통령이 '친밀하고 좋은 관계를 유지해야 하는 정상'과 회담하는 장소이기도 하다. 그만큼 부시 대통령이 이 대통령을 각별한 관계로 예우했다는 것이다.

두 정상은 이날 회담에서 ▲ 한미자유무역협정 연내 비준 ▲ 주한미군 감축 백지화 ▲ 6자회담을 통한 북핵 조기 폐기 ▲ 한국의 미국 비자면제프로그램 연내 가입 ▲ 한국의 미국산 쇠고기 수입 재개 ▲ 방위 분담금 제도 개선 ▲ 한국의 FMS 지위 격상 등에 합의했다. 특히 한국의 FMS 지위 격상은 미국산 쇠고기 수입 재개와 맞바꾼 것이라는 지적이 나왔다.  

FMS(Foreign Military Sale)는 미국이 자국의 안보정책에 따라 동맹국에게 무기·기술을 판매하는 제도를 가리킨다. 이날 한미정상회담에서 합의한 '한국의 FMS 지위 격상'이란 미국의 무기수출통제법을 개정해 한국을 '나토(NATO)+3국'(일본·호주·뉴질랜드) 수준으로 대우한다는 것을 뜻한다.

무기수출통제법(AECA: Arms Export Control Act)의 뿌리는 지난 1968년에 제정된 대외군사판매법(FMSA: Foreign Military Sales Act)이다. 지난 1976년 대외군사판매법의 명칭을 '무기수출통제법'으로 바꾼 것이다. 'FMS법'으로도 불린다. 무기수출통제법은 1968년에 생긴 이래 단 한 차례도 개정된 적이 없다. 그런데 이날 한미정상의 합의로 같은 해 10월 49년 만에 처음으로 무기수출통제법이 개정됐다. 한국에 불평등한 법이었던 무기수출통제법이 49년 만에 개정되는 과정에서 가장 큰 역할을 한 이가 문창수(58) 예비역 대령이다.

미국에 '바가지' 쓰고 무기 구입한 17개 사업 최초 확인

육사 39기인 문창수 예비역 대령은 지난 2002년 12월부터 2005년 12월까지 국방부 획득실에 근무하면서 무기조달사업 등과 관련한 정책을 다루었다. 그 과정에서 한국이 미국에 '바가지'를 쓰고 무기를 구입한 17개 사업을 처음으로 확인했다.

그동안 한국이 미국으로부터 무기를 구매할 때 비순환비용(연구개발에 소요된 비용, NRC) 약 5%, 군수지원비용(무기유지관리비용) 3.1%, 계약행정비용(무기판매시 소요되는 행정비용) 1.7% 등 총 9.8%의 부가비용을 부담해왔다. 그런데 이러한 비용들은 나토+3국(일본·호주·뉴질랜드)에는 면제되는 비용이었다. 핵심기술 이전과 최첨단장비 판매 조건에서도 한국과 나토+3국을 차별하고 있다는 사실도 확인했다.

이후 문창수 예비역 대령은 지난 2004년 4월과 5월에 비순환비용과 군수지원비용을 환수받고 줄이기 위한 지침('NRC 사업추진 지침'과 '군수지원비용 관리 및 사업추진 지침')을 만들어 관련부서와 부대에 하달했다. 무기수출통제법과 안보지원교범, 국방안보지원교범, 자금관리규정, 국방수송규정 등 총 2000쪽이 넘는 미국쪽 영문자료를 분석한 결과였다. 이어 같은 해 6월 제주도에서 열린 한미연례안보협의회(SCC)에 직접 참석해 미국쪽에 무기수출통제법 개정을 공식 요구했다.

그러한 노력을 인정받아 국방부 혁신사례집에 '혁신사례'로 선정됐고(2005년 1월), 노무현 대통령에게도 보고되어 전자결재까지 받아(2005년 2월) 중요정책으로 추진됐다. 당시 문창수 예비역 대령으로부터 대면보고를 받았던 서주석(현 국방부 차관) 국가안전보장회의(NSC) 전략기획실장은 "일본도 나토+3국의 대우를 받고 있는데 대한민국이 그렇지 못한 것은 자존심의 문제다"라며 "우리 자존심을 걸고 개정하도록 노력하자"라고 말했다. 그렇게 노력한 결과 2008년 4월 이명박 대통령과 부시 대통령의 한미정상회담 합의를 거쳐 같은 해 10월 무기수출통제법이 개정됐다.

지난 16일 기자와 만난 문창수 예비역 대령은 "그동안 미국은 한국을 혈맹이라고 얘기해왔는데 (군사분야에서는) 실질적으로 그런 대우를 하지 않았다"라며 "무기수출통제법이 개정됨으로써 한국은 군사적으로 나토+3국에 준하는 국가로 대우받게 됐다, 이것은 한미관계에서 하나의 역사적인 전환점이다"라고 의미를 부여했다.

문창수 예비역 대령은 "이명박 정부 때 무기수출통제법이 최종 개정되긴 했지만 90% 이상은 노무현 정부의 노력으로 이루어졌다"라며 "법이 개정된 이후 방위사업청이 포상을 건의했지만 이명박 정부는 '당연히 할 일을 한 것'이라고 일축했다"라고 전했다. 그는 "국익과 관련된 문제는 정권과 상관없이 신상필벌이 이루어져야 하는데 무엇인가 잘못됐다고 생각한다"라고 덧붙였다.

특히 문창수 예비역 대령은 육사 동기인 조헌주 예비역 중령을 꼭 기억해야 한다고 강조했다. 그는 "당시 조달본부에 있던 조헌주 중령이 처음 문제점을 발견해 그것을 저에게 알려줬다"라며 "조헌주 중령은 무기수출통제법 개정의 물꼬를 튼 선구자다"라고 말했다. 

큰사진보기
▲  무기수출통제법 개정의 주역 문창수 예비역 대령.
ⓒ 구영식	관련사진보기

다음은 문창수 예비역 대령과 나눈 인터뷰 전문이다.

미국이 무기를 판매할 때 부과하는 비용들

▲ 포장, 결박, 취급비용(Packing, Crating & Handling) : 미 정부 창(무기고)에서 출고시 5만 달러까지 3.5% 부과하고, 초과분은 1% 추가 부과. ▲ 행정비용(Adminstration Services : 판매협상, 사업이행, FMS자금통제, 기타 비용으로 2.5-5% 부과. ▲ 수송비용(DTS, Defense Transportation Services : 0%-16.25%까지 6개 코드(DTC)로 세분화해 부과. 특히 보안.위험물자는 이를 수행할 능력 있는 미국업체에 전담(Depot 31개, Vendor 469개: 미시시피강 기준 동부 240, 서부 260개).  ▲ 군수지원비용(LSC, Logistic Support Charge) : 창고에 보관 중인 무기를 관리한 비용으로 3.1% 부과(수리부속, 부속품, 정비 활동시 발생하는 비용). ▲ 계약행정비용(CAS, Contract Agreement Services) : 계약 관련 활동 시 발생하는 비용으로 0.2-1.7% 부과(해외 무기판매 사무실 운용, 품질 보증, 검사 비용 등). ▲ 비순환비용(NRC, Non-Recurring Cost) : 무기 개발에 소용된 비용을 구매국에 약 5% 부과.

미국이 무기수출통제법을 만든 이유

- 미국의 무기수출통제법(Arms Export Control Act)은 언제 생겼으며 왜 이런 법을 만들었나?
"미국은 무기판매에서는 신생국이다. 미국도 무기판매 역사와 다른 선진국을 모방할 수밖에 없었다. 역사상에 나타난 무기판매의 선구자는 그리스가 스파르타를 견제하고자 동맹도시에 무기를 지원하고 판매한 것이었다. 미국독립전쟁 당시 무기판매의 선두주자는 나폴레옹에 의해 군사혁신을 이룬 프랑스이다. 아메리카 신대륙에서 영국의 팽창을 저지하기 위해 프랑스로부터 많은 무기 등을 지원받은 미국은 세계 최강의 영국군을 아메리카 대륙에서 몰아내고 독립을 쟁취하는 데 성공했다. 이런 역사적 사실 덕분에 미국이 프랑스에 부과하는 계약행정비(CAS: Contract Administration Services)는 0.2%에 불과하다. 우방국에 무기를 판매하고 군사를 지원하는 과정에서 영국보다는 프랑스 영향이 더 켰다고 할 수 있다.

1차 세계대전 동안 미국은 중립을 선언했음에도 약 22억 달러의 무기를 유럽에 팔았고 1920년대는 세계 무기시장의 52%를 독점했다. 이로 인해 '죽음의 상인'이란 좋지 못한 별명도 얻었다. 이러한 평판을 깨뜨린 가장 큰 전기는 상원의원인 나이(Gerald P. Nye)가 위원회를 결성, 3년간 조사를 벌인 후 무기산업을 국유화했다. 2차 세계대전을 계기로 미국은 세계 무기시장에서 프랑스와 독일을 제치고 선두를 달리게 되었지만, 무기를 판매하는 과정에서 민간업체 간의 불필요한 과당경쟁과 비용의 발생, 정부와 민간업체 간의 부정과 비리가 발생하고, 민간업체의 무기판매가 정부 정책과 불협화음도 유발했다.

그래서 정부를 컨트롤 타워로 무기와 기술, 용역을 판매하게 됐다. 미국의 우방국 중 민간업체(DCS: Direct Commercial Sales)에 판매의사를 타진할 경우 정부의 정보 제공을 비롯한 일체의 판매 행위(FMS: Foreign Military Sales : 미국이 안보정책에 의해 동맹국에게 무기와 용역을 판매하는 제도)를 중단한다. 단 중요군사장비(MDE: Major Defense Equipment)나 핵심 기술(Sensitivity of Technology)이 포함될 경우 의회가 심의하고 국무부는 대외지원법(Foreign Assistance Acts)으로 그 국가에 판매 여부를 심의한 후 수출한다.

미국 정부는 군사상 필요한 방위물자와 용역을 우방국에 판매하기 위한 관련법을 1976년 대외군사판매법(FMSA: Foreign Military Sales Act, 1968년)에서 무기수출통제법(AECA: Arms Export Control Act)으로 그 명칭을 변경해 정부 대 정부 간에 판매하는 최상위법으로 현재까지 사용하고 있다.

- 우리나라는 언제부터 무기수출통제법을 적용받았나?
"우리나라는 한·미상호방위조약(1954년 11월 17일)에 따라 1970년까지 무상군원을 받았다. 하지만 '아시아 각국은 내란이 발생하거나 침략을 받는 경우 스스로 이를 해결해야 한다'는 닉슨 독트린(1969년)의 영향으로 1971년~1973년 사이에는 유상군원으로 전환되어 1974년부터 대외군사판매법(FMSA: Foreign Military Sales Act)을 적용받다가 1976년에는 무기수출통제법(AECA: Arms Export Control Act)을 현재까지 적용받고 있다."

1976년에 제정된 뒤 한 번도 개정되지 않아

- 왜 무기수출통제법은 대한민국에 불평등하고 차별적인가? 
"1976년 이 법이 제정될 당시 한국은 미국의 원조를 받고 사는 하찮은 국가, C등급 국가였다. 그런데 우리가 비약적인 경제발전을 이루면서 유럽 국가보다 큰 주요 구매국가 되었지만 1976년 과거에 묶여 있는 무기수출통제법은 손을 안 보고 그대로 놔두었기 때문이다. 한국은 2000년대 들어 미국 무기 구매국가 순위 5위에서 빠진 적이 거의 없다. 그런데도 '못사는 국가'로 분류돼 미국 무기를 비싸게 구매한다. 더구나 최첨단무기는 못 산다. 반면 1등급 국가 나토+3국(일본·호주·뉴질랜드)은 최첨단 무기와 기술을 싸게 산다. 비유하자면 우리는 시골의 허름한 마트에서 먼지 쌓인 무기를 사는 반면 나토+3국은 대형마트에서 보다 싸고 좋은 최첨단 무기와 서비스를 받으며 사는 셈이다."

- 한국의 미국 무기 의존도는 점증하는데 무기수출통제법이 1976년에 제정되고 나서 한 번도 개정되지 않았다는 말인가? 한국이 미국의 주구매국인 데도 미국의 조치는 없었나?
"그렇다. 먼저 한국의 미국 무기 의존도가 점증한다는 기자의 말에 공감한다. 닉슨독트린에 의해 '1970년대에는 노후장비 교체와 고속정 건조 및 항공기(F-4)구매 등으로 FMS 판매비율은 87.5%, 1980년대~1990년대는 한국형 전차, 장갑차, 자주포 등의 생산으로 의존도는 다소 낮아졌으나 1990년 걸프전 이후 전장에서의 첨단무기 필요성이 급증했다. 국방부에서도 1990년대 중반부터 '이 법을 개정해야 하지 않나'라는 움직임이 있었지만 국내법도 아닌 안보와 관련된 무기수출통제법을 개정할 로드맵(Road-Map)을 제시할 정도로 이 분야에 정통한 사람이 없어서 이 얘기가 좀 돌다가 들어갔다고 한다.

사실 미국의 처지에서는 이 법을 그대로 놔두는 것이 자기들한테는 이익이다. 이를 그대로 보여주는 문서는 본인이 주미한국대사관 국방무관에게 법 개정 관련 업무를 지시해 2004년 받아본 암호전문이다. 해거(Barry Hager) 주미한국대사관 변호사는 '이는 입법 과정의 문제로 강력한 정치적 의지가 절대적으로 요구되고 미국 국방부는 물론 하원과 상원의 동의를 구하되 한국이 NATO+3 국가군에 포함되어 상당한 액수의 경제적 이익을 얻을 수 있다면, 이는 미국에게는 거의 동일한 액수만큼 정부수입이 줄어드는 것을 의미한다'고 적었다"

- 언제, 어떻게 무기수출통제법에 문제가 있다는 사실을 알았나?
"2002년 12월 국방부 획득실에 들어갔다. 공군의 항사단(항공사업단)에 있는 한 공군 소령이 '같은 종류의 공대공미사일 수입 가격이 왜 차이가 나냐?'고 물어서 그 이유를 캐기 시작했다. 그랬더니 미국은 자기 나라와 무기거래를 그만두거나 그 나라가 자기 무기를 많이 사서 손해를 상쇄할 수 있는 경우 비순환비용(NRC, Non-Recurring Cost : 연구개발에 소요된 비용을 구매국가에 부과하는 비용으로 투자하면 회수되지 않는 비용이기 때문에 Non-Recurring Cost 라고 불린다)을 1996년부터 면제해주고 있다는 사실을 알아냈다. 권총의 경우 1달러 정도에서 SM-2 발사대는 무려 1600만 달러로 평균 무기가격의 5% 정도를 연구개발에 소요된 비용으로 물렸다.

그동안 무기구매 실무자들이 똑똑하면 면제받아서 무기가격이 낮아졌고, 그렇지 못하면 면제를 못 받아 높은 가격에 사왔던 실정이었다. 이는 무기수출통제법과 우리의 방위사업청에 해당하는 미국의 국방안보협조본부(DSCA: Defense Security Coordination Agency)의 안보지원교범(SAMM: Security Assistance Management Manual)에 명확하게 규정되어 있는 내용이다. 특히 NATO+3 국가는 1978년부터, 다른 국가는 무기수출 경쟁이 심해진 1996년부터 조건부로 면제받아왔던 차별조항을 확인한 것이 이 법을 꼭 개정하고야 말겠다는 동기를 부여했다.

우선 NRC가 포함된 모든 미국 무기가격을 다운받았다. 하달될 정책문서에 면제조건(영어원문 포함)과 오퍼요청서(LOR : Letter of Request) 및  오퍼수락서(LOA : Letter of Offer and Acceptance)를 작성하는 상세한 내용까지 포함해 2004년 4월 'FMS 사업추진 지침'을 관계기관과 예하부대에 하달했다."    

미국의 무기수출통제법 개정 일지

▲ 2002년 12월 국방부 획득실 근무 시작(획득정책총괄 임무) ▲ 2003년 9월과 10월 월간 <국방과 기술>에 무기수출통제법 개정 필요성 글 게재 ▲ 2004년 4월 비순환비용을 조건부 면제 받을 수 있는 'NRC 사업추진 지침' 하달 ▲ 2004년 5월 '군수지원비용 관리 및 사업추진 지침' 하달 . ▲ 2004년 6월 한미연례안보협의회(SCC: Security Cooperation Committee)에 직접 참석해 무기수출통제법 개정안(무기나 기술 도입 의회심의 대상과 기간, 제3국 이전승인 절차를 완화하고, 계약행정비를 감면받을 수 있도록 NATO+3국 수준의 최혜국 대우 보장)을 정식 문서로 요구 / 아시아지역 판매담당 로스 국장 "이 사안은 정치적 의지가 중요한 법안으로 로비스트를 고용해서라도 성사시킬 문제이며 폴란드 등 동구권 유럽국가도 기존 나토국 대우를 받는다."   ▲ 2004년 10월과 12월 주미한국대사관 국방무관에게 한국을 NATO+3국으로 격상시키는 무기수출통제법 개정과 관련한 미국 상·하원과 국방부 및 국무부 반응을 보고하도록 지시하고 암호전문 확인 ▲ 2004년 11월과 12월 월간 <국방과 기술>에 무기수출통제법 개정 로드맵과 방법, 한국이 개정으로 얻는 이익 등을 상세하게 기술한 글 기고 ▲ 2005년 1월 국방부 혁신사례집에 '혁신사례'로 선정됨 ▲ 2005년 2월 노무현 대통령, 국방부 혁신사례집에 게재된 내용을 요약한 '미 FMS 방식에 의한 무기구매조건 개선 검토'(NSC 사무처) 전자결재 ▲ 2005년 3월 '대미 무기구매 조건 개선 대책 연구보고서' 전달(NSC 전략기획실, 외교통상부) / 서주석 NSC 실장 "일본도 NATO+3국인데 우리도 자존심을 갖고 개정합시다." ▲ 2005년 11월 미국이 한국에 글로벌 호크 무인정찰기 판매 거부로 무기수출통제법 개정 필요성 고조 ▲ 2006년 12월 국회에서 송영선 의원 발의 'FMS 지위 향상을 위한 결의안' 통과 ▲ 2008년 1월 공직자의 창의적 제안에 무기수출통제법 개정 내용 제출 / 대통령직 인수위원회 외교.안보분야 책임자인 박진 의원에 편지 보내 법 개정 필요성 강조   ▲ 2007년 7월~ 2008년 2월 미 상원 외교위원회와 하원 외무위원회, '한국의 FMS 지위 향상을 위한 법안' 발의 ▲ 2008년 4월 한·미 정상회담시 부시 미 대통령 지지 의사 표명 ▲ 2008년 10월 '한국의 FMS 지위 향상을 위한 법안' 무기수출통제법 개정

"조달본부의 조헌주 중령이 제보해왔다"

- 당시 육사 동기(39기)인 조헌주 중령이 백두·금강사업(통신감청용과 영상정보수집용 정찰기 도입사업)의 군수지원비용(LSC: Logistics Support Charge: 창고에 보관중인 무기를 구매국가에 수출 전 이를 관리·유지 위해 무기가격의 3.1%를 부과하는 비용)와 관련된 내용을 제보했다고 들었다.
"2003년 당시 조헌주 중령은 조달본부에서 외자무기 구매담당자였고 나는 국방부 획득정책을 총괄하는 직책을 맡고 있었기에 업무상 많은 교감이 있었다. 내가 조달본부를 통제하는 국방부 획득실에 근무하고 있긴 했지만 오히려 조헌주 중령에게 많이 배웠다. 조헌주 중령은 외자구매 업무를 3년 전부터 해오던 전문가로 백두·금강사업 외에 다른 4개사업에도 비용이 잘못 부과된 것 같다고 주장했다. 미국이 권위있게 부과하던 비용에 최초 의심을 시작했고 이를 논리적으로 조사한 사람이 조헌주 중령이었다.
  
백두·금강사업은 이양호 전 국방장관과 로비스트 린다 김의 연애편지로 유명해진 사업이다. 이 사업은 영상으로는 금강산까지, 음성 감청으로는 백두산까지 감청할 수 있는 최첨단 무기를 구입하는 사업이다. 그런데 이런 최첨단 무기를 창고에 보관하고 있다는 것 자체가 말이 안 된다는 것이다. 미국이 부과하지 않아야 할 비용을 우리에게 부과했다는 것이다."

- 조헌주 중령으로부터 제보를 받은 이후 어떻게 조치했나?
"이것을 근본적으로 막아야겠다고 생각했다. 그러나 안타깝게도 조헌주 중령이 개인적인 문제로 전역했다. 그래서 혼자 뛰는 수밖에 없었다. 그 시작은 최상위법인 무기수출통제법과 대외지원법을 파고들어 기초를 만들고 그 위에  세부적인 안보지원교범과 국방안보지원교범(DISAM : Defense Institute Security Assistance Manual)을 읽으면서 뼈대 위에 벽을 쌓았다. 끝으로 자금관리규정(FMR : Finance Management Regulation)과 국방수송규정(DTR: Defense Transportation Regulation)을 독파하고 미국 역사교과서를 읽어 내부 인테리어를 마쳤다.

이제 미국인의 관점에서 군수지원비용을 부과하면 된다. 2004년 5월에 하달된 'FMS 군수지원비용 관리 및 사업추진 지침'이라는 정책 문서는 이렇게 역으로 파고들어 만든 것이다. 먼저 미국은 장비관리를 위해 발생하는 여러 가지 비용을 보상하기 위해 종별부호(Generic Code)에 포함된 품목은 장비원가의 3.1%를 부과하는 개념으로, 종별부호에 없는 비표준체계에 의해 획득된 최첨단 무기와 중요군사장비(Major Defense Equipment), 미 국방회전자금으로 구매한 수리부속·윤활유·수공구 등 소모성 물품은 부과하면 안 되는 것이 핵심 골자이다.

종별부호에 포함된 목록을 얻기 위해 주한군사지원단(Joint US Military Assistance Group-Korea)에 협조를 요청해 많은 자료를 다운받아 분석해서 다시는 바가지 쓰고 무기를 구매하면 안 된다는 정책지침을 하달했다. 그 범위는 국방부의 사업담당부서와 육해공군 기획관리참모부, 전발단, 조함단, 항사단, 국방조달본부장, KMH(한국형 다목적헬기사업) 사업단장이었다. 이렇게 무기관련 모든 부서가 관계되어 있는 대단히 중요한 정책문서였다."

[관련기사]
[인터뷰②] "그동안 미국이 바가지 씌우는지도 몰랐다"
[인터뷰③] "노무현 정부의 노력으로 무기수출통제법 개정됐다"