지금 대한민국은 건국 이래 최대의 국정농단 사태로 일컬어지는 '박근혜·최순실 게이트'로 몸살을 앓는 중이다. 대통령을 비롯한 중앙정부 부처가 '비선 실세' 한 사람을 위해 조직적으로 움직였다는 사실이 드러나면서 국정이 마비되는 지경에 이른 것이다.

국회의 대통령 탄핵소추안 가결로 박근혜 대통령의 직무는 정지됐다. 지금껏 나랏일을 제멋대로 주무르며 전횡을 일삼은 이들에 대한 강도 높은 조사도 시작됐다. 특검 수사가 시작되고 국회 청문회가 열리면서 최순실 일당에 부역했던 관료 및 재계·학계 인사들이 줄줄이 불려나왔다.

그 과정에서 최순실의 딸 정유라의 이화여대 특혜 의혹, 문화체육관광부의 블랙리스트 작성 의혹, 대통령의 세월호 7시간 행적 등 무수히 많은 의혹들이 제기됐다. 까도 까도 계속 벗겨지는 양파마냥 끊임없이 폭로되는 박근혜 정권의 타락상에 온 국민은 분노를 넘어 허탈함을 느낄 지경이다.

최순실이 대통령을 움직여 얻고자 했던 것은?

아침에 일어나 뉴스를 보기가 겁난다는 말이 나올 정도로, 매일 같이 새로운 의혹들이 쏟아지고 있다. 정·재계 내부의 비리를 고발한 영화 <내부자들>의 우민호 감독은 "영화보다 더 충격적인 시국 탓에 후속작을 포기했다"고 고백할 지경이다. 이렇게 쏟아지는 의혹의 홍수들 속에서 정작 중요한 것을 놓치고 있지는 않는가. 바로 우리가 낸 세금에 대한 문제다.

최순실이 노린 것은 나라의 곳간, 즉 국가 예산이었다. 최순실 일당은 미르재단과 K스포츠재단을 통해 국가의 주요 사업을 독점하고 정부로부터 지원을 받는 형식으로 국민의 혈세를 야금야금 빼먹고 있었다. 그러나 우리는 최순실 일당이 농단한 예산의 규모를 구체적으로 파악조차 하지 못하고 있다.

아니, 다른 의혹들에 정신이 팔려 관심조차 갖지 못했다는 게 정확한 표현일 것이다. 그러나 최순실 일당이 훔쳐간 예산이 얼마인지, 어떤 방식으로 훔쳐갔는지 우리는 분명히 알아야 한다. 도둑들의 실체를 파악해야만, 다시는 도둑들이 드나들 수 없도록 튼튼한 방범체계를 세울 수 있기 때문이다.

나라살림연구소의 정창수 소장 외 연구위원 3명이 공동으로 집필한 <최순실과 예산 도둑들>은 그 실체를 규명하기 위한 첫 번째 기록이다. 저자들은 최순실 일당이 도둑질한 예산의 실체를 파악하기 위해 박근혜 정부 출범 이후 편성된 국가예산안을 꼼꼼히 분석했다. 그리고 그 속에 담긴 비밀을 밝혀냈다.

"우리의 소중한 것. 그중에서도 세금에 주목했다. 그것을 쓸 때는 예산이라 부른다. 우리의 재산이다. 우리가 그것을 대리인들인 정치인과 관료들에게 맡겼다. 그런데 머슴 혹은 고용된 그들이 주인 노릇을 하며, 마음대로 가져간다. 우리는 그것을 법적으로 횡령이라 부르고 마음속으로는 도둑맞았다고 표현한다. 그러면 가져간 그들은 도둑들이리라."(본문 14쪽)

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▲  <최순실과 예산 도둑들> 책표지
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최순실 일당이 훔치고자 한 돈, 1조4000억

1,400,000,000,000원(1조4000억 원)

최순실 일당이 2015년부터 2017년까지 미르재단과 K스포츠재단을 통해 가져가려고 했던 3년 치 예산이다. 한 개인이 평생토록 만져보기 힘든 천문학적인 액수인 탓에 얼마나 큰 돈인지 체감하기 힘들다. 일상의 가치로 환산해보면 어떨까. 그 돈이면 4000원짜리 스타벅스 커피 한 잔을 기준으로 3억5000잔에 해당한다.

북한 주민들까지 포함해 대한민국 국민 모두에게 커피 한 잔씩 돌리고도 한참 남는다. 등록금으로 환산해보면 2015년 연간 사립대학 등록금 평균 734만 원을 기준으로 자그마치 4만 7600여 명의 대학생들이 대학 4년을 다닐 수 있는 돈이다. 얼마나 어마어마한 액수인지 이제 슬슬 감이 오는가.

당장 4000원짜리 커피 한 잔 사먹기 부담스러워 400원짜리 자판기 커피를 마시고, 한 학기 등록금을 마련하기 힘들어 하루 종일 알바를 하고, 밥값 몇 푼 아끼기 위해 편의점 삼각김밥으로 끼니를 때우고 있을 때, 최순실과 예산 도둑들은 야금야금 우리의 세금을 빼돌려 자신들의 배를 불리고 있었다. 이쯤 되니 '내가 이러려고 열심히 알바했나' 자괴감마저 든다.

최순실 감독, 박근혜 주연... '융복합 작전'

이 대담한 도둑들은 도대체 무슨 능력이 있어 나라의 곳간을 도둑질할 생각을 했을까. 그들이 도둑질의 수단으로 활용한 것은 바로 '재단'이었다. 최순실은 아버지 최태민이 육영재단을 통해 돈을 긁어모으는 것을 고스란히 지켜봤다. 늦게 배운 도둑질이 더 무섭다고 했던가. 최순실 일당은 대통령을 주무르며 국고를 자신의 개인금고처럼 활용하고자 했다. 꼭두각시 대통령을 이용해 재벌들로부터 뜯어낸 486억 원으로 '미르재단'을 뚝딱 만들어낸 것이다.

예산을 긁어올 설계자들도 준비됐다. 이른바 '문화계 황태자'로 불리운 차은택과 친구들(김상률, 김종덕, 송성각)이다. 이들 세 명은 차은택과 혈연, 학연 등으로 맺어진 끈끈한 사이였다. 최순실이 차은택을 문화융성위원회 위원으로 앉히자마자, 차은택의 친구들도 곧바로 정부요직에 배치됐다. 각각 청와대 교육문화수석, 문체부 장관, 한국콘텐츠진흥원 원장에 임명된 것이다. 감독과 배우가 모였으니 이제 시나리오를 실행에 옮길 일만 남았다. 최순실 감독의 '융복합 작전'. 그 거대한 서막이 올랐다.

최순실 일당은 새로운 사업을 벌여 예산을 따냈던 과거 정권과 달리 기존의 사업들을 활용하는 꼼수를 부렸다. 그러나 예산을 독점하기 위해서는 남들이 넘볼 수 없는 진입장벽을 세워야 했다. 여기서 등장한 개념이 바로 '융복합'이다. 저자들은 "최순실 일당은 기존의 정부 사업들을 비틀어 융복합이라는 이름으로 재구성했다"고 주장한다.

언제나 주인공은 마지막에 등장하는 법. 최순실이 기획한 드라마 속 주연배우는 다름 아닌 박근혜 대통령이었다. 박 대통령은 최순실의 시나리오에 따라 혼신의 연기를 펼치며 화룡점정을 찍어줬다. 공식 석상에서 융복합을 자주 언급하면서 특정 사업에 예산을 몰아주도록 강조한 것이다. 물론 그 사업들은 모두 최순실이 개입한 사업들이었다.

그 결과 2016년과 2017년 두 해 동안의 문체부 예산안 중 융복합이 등장하는 사업은 무려 26개에 이른다. 그리고 이 모든 사업의 주체는 차은택의 친구 송성각이 원장으로 있던 한국콘텐츠진흥원이었다.

한국콘텐츠진흥원이 주도하는 융복합 사업에 배정된 예산은 2015년부터 2017년까지 불과 2년 사이에 무려 2천억 원이 늘었다. 여기에 해외문화홍보원, 공예디자인문화진흥원 등에 배정된 예산까지 더하면 최순실 일당이 챙긴 예산은 무려 8863억원에 달한다.

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▲  지난 2015년 2월 11일, 상암동 CJ E&M센터에서 열린 문화창조융합벨트 출범식에 참석한 박근혜 대통령이 축사를 하고 있다. 문화창조융합벨트 역시 최순실과 차은택의 작품이었던 것으로 밝혀졌다.
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도둑질에 동참한 고위 관료 부역자들

최순실 일당의 마수는 체육계에도 뻗쳤다. 여기에는 수완 좋은 관료 부역자의 내통이 있었다. 바로 '체육계의 대통령'으로 불리우는 김종 전 문체부 제2차관이다. 그는 2013년 문체부 제2차관으로 부임하자마자 최순실이 자신에게 부여한 배역을 성실하게 수행했다.

마치 한 마리 적토마에 앉아 적진을 종횡무진 휩쓰는 일기당천의 기세로 그는 체육계의 예산을 K스포츠재단에 몰아주기 시작한 것이다. 저자들의 분석에 따르면 김종이 들어온 이후 2015년부터 2017년까지 편성된 정부 예산안의 최순실 예산은 총 3332억 원에 이른다고 한다.

고위 관료 부역자와 대통령의 비호 아래 K스포츠재단은 거칠 것이 없었다. 박근혜 정부는 K스포츠재단이 전국의 체육시설 관리운영권을 독점할 수 있도록 배려하는 동시에, 손쉽게 체육시설을 지을 수 있도록 그린벨트로 묶인 지역과 보전 가치가 있는 하천 지역을 '규제 완화'라는 이름으로 열어주기까지 했다.

"명확한 권한도 없는(또는 밀실에서 협약을 진행한) K스포츠재단이 문체부 공무원과 체육회를 앞세워 정부의 공모사업 응모를 지자체에 독려하고 다녔다. 관(官)과 민(民)이 결탁해 정부 예산을 밀어주려는 시도로 볼 수 있다."(본문 188쪽)

대통령 연설문은 '최순실 예산 기획서'였다

의혹만 무성하던 비선 실세의 존재는 '대통령 연설문 유출'이 폭로되며 사실로 밝혀졌다. 박 대통령의 연설문 작성에 최순실이 깊숙이 개입되어 있었다는 사실이 밝혀지면서 국정농단의 일면이 드러난 것이다. 대통령 연설문이 한 개인에 의해 기획됐다는 것만으로도 충격적인 일이다.

그러나 저자들은 최순실이 단순히 '글쓰기 봉사' 차원에서 연설문 작성에 개입했을 거라 판단하지 않는다. 그 이면의 진실을 추적하다보니 하나의 결론이 나왔다. 대통령 연설문은 최순실의 '예산사업 기획서'였다는 것이다.

그렇다면 대통령 연설문은 어떻게 예산기획서로 활용됐을까. 저자들은 정부부처 예산안을 분석하는 과정에서 이상한 점을 하나 발견한다. 수많은 부처들 중 유달리 문화체육관광부와 미래창조과학부에 대통령의 관심이 쏠려있었던 것이다. 거기엔 암호명 VIP의 비밀이 숨어있었다.

매년 각 부처별 예산을 편성하는 과정에서 해당 부처들은 기획재정부와 예산안을 협의하는 과정을 거치곤 한다. 이때 올라온 예산안을 살펴보면 VIP라는 단어가 등장한다. VIP는 대통령을 뜻하는 단어다. VIP 표시가 된 사업들은 대통령이 특별히 관심을 갖고 있거나 강조하고 있는 사업이라는 뜻이다.

"해당 예산사업은 무려 대통령의 지시사항이라고 어필하는 것이 기재부와의 예산 협상에서 매우 효과적이다. 그래서 'VIP'라는 단어는 해당 사업부서가 기재부와의 업무협의 과정에서 자신의 예산을 지킬 수 있는 좋은 무기가 된다. 정리하자면 대통령이 언급한 예산 사업은 예산 금액이 인상될 확률이 높아진다는 얘기다."(본문 88~89쪽)

그런데 VIP라는 코드명은 무수히 많은 부처들 중에서 유독 문체부와 미래부에 두드러지게 나타나고 있다. 저자들의 주장에 따르면 여성가족부, 통일부, 고용노동부 예산서에 나타난 VIP 표시는 통틀어서 10회에 그친다고 한다. 반면 문체부 예산안에는 VIP 표시가 87번, 미래부 예산안에는 90번이나 등장했다. 주지하다시피 최순실 예산들은 대부분 문체부와 미래부 예산에 배정된 것으로 드러난 바 있다.

정리하자면 최순실은 대통령 연설문을 통해 자신이 관여하고 있는 특정 사업을 강조하도록 조종했고, 각 부처는 대통령의 발언을 바탕으로 최순실 예산을 대폭 증가시켰다는 얘기다. 실제로 VIP 발언이라고 강조한 예산의 경우 기재부에서 예산을 깎기는커녕 오히려 대폭 늘렸다고 한다. 금은보화가 가득한 동굴을 여는 주문이 '열려라 참깨'였듯이, 최순실에겐 'VIP'라는 단어가 나라의 곳간을 여는 주문이었던 셈이다.

여전히 지워지지 않은 최순실의 그림자

여기서 끝이 아니다. 저자들은 미르재단과 K스포츠재단이 사실상 박 대통령의 퇴임 이후를 대비한 보험이라고 봤다. 대한민국이 존립하는 한, 영원히 빼먹을 수 있는 빨대를 꽂고자 했다는 것이다.

"최순실 일당의 최종 목표는 항구적으로 예산을 빼먹을 수 있는 파이프라인을 건설하는 것이다. 그리고 이미 파이프라인 건설은 '홍해의 기적' 속에 완료되었다. 그리고 그 파이프라인 건설 비용조차도 본인이 지출하지 않았다. 재벌들을 동원하여 파이프라인을 건설했다. 최순실 일당은 박근혜 괴뢰정부 퇴임 이후에도 미르재단, K스포츠재단이라는 파이프라인을 건설하여 정부 예산을 지속해서 유용하고자 했다."(본문 29쪽)

실제로 2017년 정부 예산안을 살펴보면 여전히 최순실의 그림자가 어른거리는 것을 확인할 수 있다. 문체부가 최근 '최순실 의혹 사업'으로 밝힌 사업들이 기재부에서 당초 요구안보다 오히려 증액된 예산안으로 최종 확정된 것이다. 최순실이 개입한 스포츠산업 예산 역시 국회 심의에서 거의 깎이지 않고 살아남았다고 한다. 최순실은 사라졌지만 그 틈을 타고 제2, 제3의 최순실이 나타나 우리의 혈세를 야금야금 도둑질해갈 우려가 크다.

국회의 예산 심의 기능 강화해야

이대로 발만 동동 구를 수는 없는 노릇이다. 우리의 피땀 어린 세금이 깨진 유리창 사이로 줄줄이 새는 것을 그냥 지켜만 보고 있을 수는 없지 않겠는가. 그래서 저자들은 도둑들의 실체를 밝히는 동시에 예산 도둑들을 막을 수 있는 대안을 제시하고 있다.

저자들은 가장 먼저 국회의 예산 심의 기능을 확대해야 한다고 주장한다. 저자들의 주장에 따르면 정부의 예산안은 국회의 심의를 통과해 최종 확정되지만, 실질적으로 국회에서 변경되는 예산은 1%에 불과하다고 한다. 따라서 저자들은 국회의 예산 심의 기능을 확대할 수 있는 다양한 조치들이 필요하다고 입을 모은다. 예컨대 '국회 예결위 옴부즈맨 제도'도 하나의 대안이 될 수 있다.

"옴부즈맨 제도라는 것이 있다. 행정관료의 불법행위나 부당한 행정처분으로 피해를 받은 시민의 기본권을 보호하는 민원조사관을 뜻한다. 우리나라도 현재 국민권익위원회 형태로 옴부즈맨제도가 도입되어 운영되고 있다. 그런데 국민권익위원회는 행정부 소속(국무총리 산하)으로 되어있다. 논리적으로 행정부의 민원을 받고 민원조사를 주 업무로 하는 옴부즈맨이 행정부 소속으로 존재하면 그 한계가 명확하다."(본문 233쪽)

저자들은 현행 옴부즈맨 제도의 한계를 지적하며, 국회 예결위 산하에 옴부즈맨 제도를 도입할 것을 주장한다. 이를 통해 국회 예결위의 전문성을 강화하는 동시에 예산 관련 민원을 통합 처리해 투명성을 보장할 수 있다는 것이다. 한 발 더 나아가 예결위 옴부즈맨에 직권조사권을 준다면 국회의 예산 심의 및 심사권을 더욱 강화할 수 있다고 분석한다.

이외에도 저자들은 검찰, 감사원을 비롯한 사정기관의 엄격한 내부 감시와 예·결산의 통합적 공개, 부역한 재벌에 대한 엄격한 처벌로 정경유착의 고리를 끊어야 함을 강조한다. 그러나 저자들은 다른 무엇보다도 주권자인 우리들부터 스스로 깨진 유리창이 있나 없나 돌아봐야 한다고 역설한다.

"행정부의 예산집행을 국회가 예산심의와 결산심사를 통해 견제할 수단이 있다. 마찬가지로 국회의 예산심의와 심사는 전문가 및 시민이 감시해야 한다. 국회는 태생적으로 행정부를 견제하는 역할과 동시에 자신의 지역구 이기주의에 빠질 가능성이 높기 때문이다."(본문 261쪽)

국민 주권의 실현, 예산 집행에 대한 감시

박근혜·최순실 게이트가 터지자마자 국민들은 즉각 촛불로 반응했다. 촛불 민심에 놀란 국회는 박 대통령에 대한 탄핵소추안 가결로 화답했다. 박 대통령에 대한 탄핵소추안이 가결되는 날, 온 국민이 환호성을 지르며 축배를 들었다. 그러나 마음 한 구석엔 여전히 찜찜함이 남아있다. 대통령 한 사람이 마음만 먹으면 법과 제도마저 무력화할 수 있다는 것을 두 눈으로 똑똑히 봤기 때문이다. 이대로라면 제2, 제3의 박근혜가 나오지 말라는 법도 없다.

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▲  지난 12월 3일, 청와대 포위를 위해 경복궁 영추문 앞을 지나가고 있는 시민들의 행진 모습
ⓒ 김경준	관련사진보기

그렇기에 박근혜와 최순실 일당에 대한 처벌로 모든 적폐가 청산될 거라고 생각한다면 큰 오산이다. 예산 도둑들은 항상 우리 곁에 있다. 우리가 잠시 한 눈을 파는 사이에, 우리의 유리창에도 언제 다시 균열이 일어날지 모른다. 예산 도둑들은 그 균열을 틈타고 자유자재로 드나들 것이다.

그래서 이번 사태가 주는 교훈은 명백하다. 주권자인 우리부터 정신 바짝 차리고 정부를 감시해야 한다는 것이다. 적어도 우리가 낸 세금이 어떻게 쓰이고 있는지는 분명히 알고 있어야 할 것 아닌가. 당장 나부터 반성한다. 커피 한 잔 사먹을 돈이 아까워 카페 앞에서 망설이면서도, 정작 내가 낸 세금이 어떻게 새어 나가고 있는지 관심도 없었다. 이제 두 눈 치켜뜨고 감시할 것이다. 이 책을 두 번, 세 번 읽을 것을 권하는 까닭이다.