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▲  보건복지부가 서울시의 청년활동지원사업(청년수당) 집행을 중단하는 직권취소 조처를 했다. 서울시는 이에 불복, 대법원에 제소하기로 해 청년수당 갈등이 법정 소송으로 비화하게 됐다. 서울시는 복지부의 반대에도 3천명의 지급 대상자를 선정하고 이중 청년수당 약정서에 동의한 2천831명에게 활동지원금을 지급했다. 사진은 4일 오후 서울시청 청년정책담당관 사무실
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서울시 청년수당을 둘러싼 갈등이 한편의 블랙코미디가 돼가는 모양새다. 고용노동부가 전면에 등장해 서울시 청년수당과 유사한 현금 지급 방안을 발표하면서, 보건복지부는 당황한 기색이 역력하다.

이제껏 정부와 여당 그리고 보건복지부는 서울시의 '현금 지급' 자체에 대한 '도덕적 해이'를 근거로 반대해왔기 때문에 고용노동부가 현금 지급 방안을 내놓은 이상 기존 입장을 고수할 명분이 사라졌다. 이에 서울시는 "고용노동부는 되고 서울시는 안 되는 것이냐"며 목소리를 높이고 있고, 보건복지부는 고용노동부의 재원이 '조세'가 아니기 때문에 괜찮다는 궁색한 입장만 내놓고 있다.

고용노동부는 자신들의 현금 지급 방안은 서울시의 그것과 근본적으로 다르다고 주장하고 있다. 하지만 고용노동부의 이번 행보는 많은 이들에게 서울시가 옳았다는 '양심 고백'으로 비치는가 하면, 정부 내 '엑스맨'을 자처한 것처럼 보이기도 한다. 이유야 어떻든 정부와 여당, 보건복지부를 난처하게 만든 것만은 확실해 보인다.

고용노동부의 발표를 계기로 드디어 '도덕적 해이'나 '포퓰리즘' 같은 비생산적 프레임을 넘어서, 청년정책 전반을 둘러싼 논쟁다운 논쟁을 펼칠 제2라운드를 시작해야 한다.

고용노동부와 서울시, 무엇이 같고 무엇이 다른가?

고용노동부 역시 정부와 마찬가지로 서울시 '청년수당'에 꾸준히 반대해왔는데, 이유는 조금 달랐다. 무엇보다 '현금 지급' 그 자체를 반대하지는 않았다. 다만, 청년수당이 청년  일자리 정책의 일환이기 때문에 고용노동부 정책과 상당히 유사하다는 것, 또 그럼에도 취업훈련 및 구직활동이라는 조건이 명확하지 않아 현금 지급의 실효성이 떨어질 것이라는 두 가지 이유로 반대해왔다. 다시 말해 선심성 정책에 그칠 것이라는 게 핵심 이유였다.

실제로 고용노동부는 그동안 청년 일자리 정책에 이미 현금 지원을 결합해 오고 있었다. 이번 발표도 그동안 취업성공패키지 초기 단계에 지급하던 현금 지원을 후반기에도 확대 적용하겠다는 것이지, 그동안 하지 않던 현금 지원을 새롭게 도입하겠다는 것이 아니다. 또 지금까지의 지원이 조세로 이루어져 왔다는 점에서 고용노동부의 지원은 조세가 아니기 때문에 괜찮다는 보건복지부의 주장은 전혀 타당하지 않다.

이런 맥락에서 서울시 청년수당을 놓고 '현금 지원'에 초점을 맞춰 '도덕적 해이' 운운하는 논쟁은 종식돼야 한다.

실제로 실업정책에서 '현금 지원'은 구직자를 위한 '소득 안정책'으로 널리 활용되고 있다. OECD 국가들 대부분이 기여에 기반을 둔 고용보험뿐만 아니라, 고용보험에서 배제된 구직자의 소득안정을 지원하는 실업부조 제도를 두고 있다. 우리나라가 고용보험을 통해 실업급여를 지급하는 것 역시 대표적 사례다. 실업정책에서 소득 안정책은 핵심 정책 중 하나이며, 고용노동부 역시 고용보험뿐 아니라 청년일자리 정책에도 소득보장책을 결부시켜왔던 것이다.

따라서 논쟁의 핵심은 현금지원을 통한 소득보장 여부가 아니라, 소득보장에 '어떤 조건'이 결합돼야 하는가에 있다. 실업자를 위한 소득보장은 장기실업을 방지하는 데에 그 목적이 있기 때문에, '구직'을 위한 소득보장책이어야 한다. 즉, 핵심은 일을 하지 않아도 되도록 하는 게 아니라, 이직을 위한 기간을 안정적으로 보장해주는 것이다. 특히 현 정부와 기업이 강하게 주장하는 노동유연성을 위해서라도, 이직을 위한 안정적 기간을 확보해주는 것은 중요할 수밖에 없다.

바로 이 지점에서 고용노동부와 서울시의 논쟁점이 생긴다. 고용노동부는, 서울시 청년수당은 실업자에게 현금을 지급하면서도 '구직'을 조건으로 하지 않기 때문에 '잘못된' 정책인 반면, 자신의 정책은 '구직'을 위한 '취업훈련'과 '취업'까지를 조건으로 하기 때문에 '좋은' 정책이라고 주장한다.

우리는 여기서 논쟁을 새롭게 시작해야 한다. 과연 고용노동부의 '구직' 조건이 현 시대변화를 반영하고 있는 것인지, 서울시 정책은 정말로 '구직'을 위한 정책 지원이나 조건이 부재한지, 나아가 청년세대의 문제를 넘어 변화하는 노동시장에 대응하는 '미래의 정책'은 어떠한 방향이어야 하는지에 대해 진지하게 논해야 할 시점이다. 그래야 청년들에게 단순히 돈 몇 푼을 주느냐 안 주냐는 식의 민망한 싸움을 넘어서, 한국의 미래를 위한 '노동시장 정책'을 이야기해 볼 수 있을 것이다.

고용노동부 청년 정책, 진짜 '좋은' 정책인가?

고용노동부의 주장처럼 과연 취업성공패키지를 비롯한 정부의 청년 정책이 실효성이 있는지를 따져보기 위해서는, 무엇보다도 더 나은 일자리로의 취업으로 이어지는지를 살펴봐야 한다. 대표적 지표가 적정수준의 임금과 근속연수다.

정부는 그동안 청년정책에 8조 원이 넘는 돈을 투입했고, 2016년 예산만도 2조 원이 넘는다고 강조하고 있다. 하지만 청년 실업률은 더욱 높아지고 있으며, 취업성공패키지를 통한 취업자의 경우 절반 이상이 근속연수 1년을 넘기지 못하고 있다. 임금 150만 원 이상의 일자리도 절반이 되지 않는다.

고용노동부는 서울시 청년수당으로 인해 청년들이 정부의 취업성공패키지에서 이탈할 것이라고 우려하지만, 이는 정부 정책이 별로 좋은 정책이 아니라는 것을 시인하는 것과 다름없다. 청년들이 당장 손쉽게 돈을 벌기 위해 서울시 청년수당을 택한다는 고용노동부의 주장은 청년들의 현실을 외면하면서 오히려 손쉽게 자신의 책임을 떠넘기는 것에 지나지 않는다. 정부 주장처럼 취업성공패키지에 참여하는 구직자에게 "1년에 1천만 원"의 혜택이 돌아간다면, 누가 거부하겠는가? 청년들이 '1년에 1천만 원' 대신 '6개월간 월 50만 원'을 택한다면 그만한 이유가 있을 것이다.

고용노동부가 주장하듯 우리나라 실업정책이 과연 '좋은' 정책인지를 살펴보기 위해, 정부가 자주 인용하는 독일을 포함한 주요 OECD 국가들과 비교해 보도록 하자. 실제로 각 정부의 노동시장 정책 재정 지출을 비교해보면 정부의 주장이 얼마나 공허한지 알 수 있다.

아래 표는 OECD 주요 국가들의 GDP 대비 노동시장 정책 지출 비중을 보여준다. 덴마크는 약 3.5%, 네덜란드는 약 2.8% 수준으로 가장 높고, 독일은 1.7%이다. 한편 우리나라는 0.57%로 독일의 절반 수준이다.

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▲  Source: active labor market spending as percentage of GDP (OECD Stat Database)
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우리나라 고용노동부 예산만 보더라도, 정부가 과연 청년일자리를 비롯한 노동시장 정책에 중요성을 두고 있는 것인지 의문이 생긴다. 2016년 정부 예산 총 386.4조 원 중 고용노동부 예산 비중은 4.5%로 총 17.3조 원인데, 이 중 사용자와 고용자가 같이 부담하는 고용보험기금 15.2조 원을 제외하면, 실제 정부 재정이 투입되는 비중은 0.8%인 2.1조 원에 불과하다.

실업자를 위한 소득보장 정책은 더욱 한심한 수준이다. GDP 대비 정부의 실업급여 지출 비중의 경우, 덴마크와 네덜란드는 약 1%로 가장 높고 독일은 약 0.6%인 반면, 한국은 0.2% 수준으로 가장 낮다.

실업급여 대상자가 아닌 구직자에게 지출하는 실업부조의 경우, 네덜란드는 약 0.9%, 덴마크는 약 0.5%, 독일은 0.34%를 지출하고 있는 반면, 우리나라는 실업부조 자체가 존재하지 않는다. 우리나라 고용노동부 예산의 중 약 90%가 고용보험 기금임에도 불구하고 실업급여 지출비중이 최저 수준을 보이는 이유는 바로 고용보험 기금의 절반 정도만 실업급여로 지출되고 있기 때문이다. 나머지 기금은 구직자에게 돌아가지 않고 육아휴직비용 및 공급자를 위한 인센티브로 지출되고 있다. 더욱이 정부가 고용보험 기금에 투입하는 재정은 2014년 기준 약 372억 원으로 우리나라 GDP의 0.002%도 되지 않는다.

결국 정부는 청년실업을 최우선 과제로 내세우고는 있지만, 노동시장 정책에 투입하는 정부재정은 GDP(1729조 3천억 원) 대비 0.6%로 OECD 국가 중 하위권을 기록하고 있는 것이다.

이처럼 구직자를 위한 소득보장 정책을 외면한 결과, 우리나라는 근속 기간이 가장 짧으면서도 실직 기간 역시 가장 짧은 비참한 현실에 처하게 되었다. 2014년 기준 우리나라 '1년 미만 근속자 비중'은 31.9%로 OECD 평균 18.1%보다 월등이 높으며, 독일 14.1%보다 두 배 이상 높다. '2006년~2014년 노동이동률 평균'을 비교해보면, 우리나라 노동이동률은 70%로 독일 30.4%보다 두 배 이상 높다.

문제는 이처럼 단기간 직업이동률이 다른 OECD 국가와 비교해 월등이 높음에도 불구하고, '1개월 미만 실업자 비중' 역시 63.4%로 OECD 평균 14.4%보다 4배 이상 높다는 것이다. 독일과 비교하면 약 6배를 넘는 수치이다.

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▲  출처: OECD Statistics, 국회입법조사처(2015)에서 재인용
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이처럼 직업이동이 상당히 잦음에도 불구하고 대다수가 1개월도 쉬지 못한다는 것은 그만큼 직업 훈련 기간을 확보하기 어렵다는 것을 의미한다. 직업능력 향상을 통한 이직이 아니라 당장의 생계를 위해서 어떠한 일자리든 찾을 수밖에 없는 현실은 결국 질 나쁜 일자리를 지속적으로 양산하는 결과를 초래한다.

실제로 아래 그림은 우리나라 임시직의 경우 1년 뒤에도 약 70%는 여전히 임시직에, 약 20%는 실직 상태에 놓인다는 것을 보여준다. 다른 국가와 비교해보면, 우리나라의 경우 여전히 임시직에 머무는 비율이 상당히 높음을 알 수 있다.

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▲  출처: OECD Statistics, 국회입법조사처(2015)에서 재인용
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이상에서 알 수 있듯이, 우리나라는 노동정책 지출 비중 및 구직자 소득안정을 위한 실업급여 지출 비중이 가장 낮고 실업부조는 존재하지도 않는다. 그 결과 실직 기간은 가장 짧고 직업이동은 가장 잦으며, 질 좋은 일자리로는 나아가지도 못한다. 이런 현실을 목도하면서, 고용노동부 및 정부가 여전히 우리나라 실업정책이 '좋은' 정책이라고 할 수 있는지 의문이다.

이처럼 우리의 소득보장정책이 정부가 입이 닳도록 칭찬하는 독일과 비교했을 때 현저히 떨어지는 수준임에도, 정부는 이번 고용노동부의 현금지원이 '조세'가 아닌 '청년희망펀드'이기 때문에 괜찮다고 주장한다. 무책임하다는 말로도 부족한 태도다. 청년실업 문제는 산업구조 재편과 노동시장 불안전성이라는 '구조적인 변화'로부터 비롯된다는 점에서 일회성 재난 구제와는 전혀 성격이 다르다. 현세대의 청년에게만 해당되는 문제도 아니다.

따라서 지속가능한 정책설계를 통해 '안정적인 미래의 제도'를 구축하는 것이 핵심이다. 고용노동부도 나름의 구직자 소득안정책을 확대한 이 시점에, 이제 우리는 소득안정 기간에 어떻게 실효성 있는 취업훈련 프로그램을 제공할지를 논의해야 한다.

서울시 청년수당, 이제는 '청년 정책' 큰 그림 제시할 때

서울시 청년수당은 정부 정책과 정반대에 있다고 할 수 있다. 기존 정부 정책처럼 빠른 취업을 재촉하며 경직된 취업훈련을 강제하기보다는, 구직을 위한 탐색 정도의 느슨한 조건으로 어느 정도의 소득을 보장한다는 것에 방점을 두고 있다. 노동시장 불확실성을 감안했을 때, 향후 어떠한 직업능력이 노동시장의 수요-공급 간 미스매치(불일치)를 해결할 수 있을지 특정하기 어렵다.

따라서 특정 산업 방향을 유도하여 경직된 취업훈련을 제공하기보다는 다양한 훈련을 제공하는 것이 더욱 필요한 시점일 수 있다. 이런 측면에서 서울시 정책은 취업훈련을 특정하지 않고 개인이 스스로 탐색할 수 있는 기회를 제공한다는 점에서 정부의 경직된 취업훈련 프로그램보다 실질적 도움이 될 수 있다.

물론, 한계도 분명하다. 6개월의 현금지원이 종료됐을 때, 대부분의 구직자들이 자신에게 맞는 일자리를 찾을 수 있다고 보기는 어렵다. 6개월이라는 짧은 시간도 문제지만, 느슨한 방식의 취업훈련이라도 구직자들에게 필요한 훈련 기회를 제공해야 실효성 있는 취업정책이 될 수 있다.

이를 보완하기 위해 서울시는 청년수당 외에 다양한 청년 정책들을 도입해왔다. 대표적으로 '뉴딜 일자리'는 청년들이 실제 사업장에서 일하며 배울 수 있는 기회를 최대 2년간 제공하고 있으며, 최저임금도 보장한다. '청년교육' 정책을 통해 현장에서 필요한 교육 프로그램도 제공하고 있다.

따라서 만일 '청년수당-청년교육-뉴딜 일자리'가 연계된다면, 이는 실업부조가 결합된 선진국형 직업훈련 제도와 유사한 구조를 갖게 된다. 가령, 청년수당은 구직 초기 단계에 일정 부분의 소득보장을 통해 스스로 직업을 탐색하도록 하는 '비활성화 조치' 기간에 해당하는 것이다. 이후 '청년교육'을 통해 구직자가 원하는 직업능력을 향상시킨 뒤 또 다음 단계에서 실제 사업장에서 일하면서 구체적 직업 선택의 기회를 보장받도록 하는 것이다.

이 정책들 역시 한계는 있다. 무엇보다 참여 사업장 및 교육 분야가 한정적이기 때문에 다양한 구직 청년들을 포괄하기 어렵다. 취업훈련의 경우 자부담도 존재한다. 무엇보다 근본적 한계는 개별 정책들이 서로 '연계'돼 있지 않다는 점이다. 위 정책들은 서로 목적과 특성이 다르기 때문에 파편적으로 운영될 경우 취업 전반을 지원하는 정책으로는 부족할 수밖에 없다. 이런 측면에서 서울시 청년수당은 '청년정책 패키지'가 될 때, 고용노동부가 '좋은 정책'이라고 주장하는 '취업성공패키지'와의 차별성을 보여줄 수 있을 것이다.

최근 서울시는 청년수당을 넘어 '청년활동기본법' 제정을 촉구할 것이라고 밝혔다. 환영할만한 일이다. 청년수당 대상자를 통해 실제 필요한 취업프로그램이 무엇인지 전수조사하고, '민관합동태스크포스'를 만들어 청년이 필요로 하는 양질의 지원프로그램을 제공하는 한편, 뉴딜 일자리, 직업교육, 창업 정책 등과도 연계하겠다고 밝혔다.

이 과정에서 서울시가 기존 정부 정책과 어떤 차별성을 갖고 있는지를 보여줄 때, '청년수당'을 통해 불거진 실업정책에서의 '소득보장' 정책이 사회적 정당성을 획득할 수 있을 것이다.

서울시 청년수당, '소득보장'의 중요성을 확인하다

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▲  보건복지부의 서울시 청년수당 직권취소 후 나온 포스터
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노동시장의 변화가 빠르게 진행되고 있는 것은 부정하기 어렵다. 이는 기존 정규직 중심의 평생직장 일자리가 줄어들고 있으며, 새로운 일자리가 어떤 분야에서 어떤 유형으로 창출되는지는 예측하기 어렵다는 것을 의미한다. 다시 말해 현재 구직자에게 필요한 직업훈련이 무엇인지를 예측하는 것 역시 어려운 일이다. 이런 맥락에서 고용노동부의 구직훈련 및 취업정책이 실효성 없다고 마냥 비난만 할 수도 없다.

하지만 적어도 기존 정책과 같이 공급자 중심, 실효성 없는 취업훈련, 최소한의 소득보장조차 결여된 취업정책은 구직자의 직업능력 향상을 도모하고 변화하는 노동시장에 대응하는 인적투자정책으로 나아갈 수 없다. 이는 그동안 정부의 막대한 예산과 수많은 취업정책을 쏟아부었음에도 구직자의 대부분이 질 나쁜 일자리를 전전하고 있는 현실이 증명하고 있다.

향후 청년정책은 변화하는 노동시장에 대응해 구직자들이 보다 안정적으로 직업능력을 향상시킬 수 있는 기회를 보장함으로써 질 나쁜 일자리가 양산되는 것을 방지해야 한다. 나아가 이직이 두려움이 아니라 능동적인 도전이 될 수 있도록 제도를 개선하는 데 노력을 기울여야 한다. 서울시의 청년수당을 계기로, 노동시장 불안정성에 대응할 수 있는 구직자 소득보장과 실질적 수요를 반영하는 취업훈련 제도 구축을 위한 진지한 논의가 이어지길 기대한다.