경실련통일협회는 남북경협 재개와 남북교류협력 정상화를 위해 '남북교류협력 사용설명서'라는 타이틀 아래 남북교류협력-개성공단-사회문화교류-금강산관광-인도적지원-대북정책 등에 대한 기사와 심층 인터뷰를 12회에 걸쳐 게재합니다. [편집자말]

"800만 평의 공단 부지에 2000여 개의 공단이 들어서고, 배후의 1200만 평 부지에는 50만 정도의 인구가 생활하는 종합공업도시가 들어선다. 그 도시는 연간 500억 불 이상을 생산하는 세계적 수출기지이자, 동북아 거점 역할을 한다. 이를 바탕으로 한반도 북측의 동-서 전체 해안선을 따라 해주, 남포, 원산, 신의주, 나진, 선봉, 함흥, 청진 등에 다각적 경제특구가 연쇄적으로 들어선다." 

위의 내용대로라면 박근혜 대통령이 주창한 '통일대박'을 실체화할 수 있는 대박 구상이 아닐 수 없다. 그러나 이 구상은 박근혜 정부의 구상이 아니다. 2003년 개성공단 설립 당시 구상된 개성공단의 완공 모습이다. 예정대로라면 2012년 이미 개성공단은 구상대로 완공됐어야 한다.

그러나 남북관계 경색으로 현재 개성공단은 1단계 계획 부지인 100만 평의 공장부지 중 38.3% 준공에 그쳤으며, 2010년 천안함 사건 이후 남북의 교류협력을 전면 금지한 5.24조치로 새로운 기업의 입주 역시 금지되어 있다. 이로 인해 근로자 수 증가나 생산액 증가율이 둔화되고 있는 실정이다.

남북교류협력 23억 달러 중 99.8%가 개성공단 

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▲ 연도별 남북교역액 2013년 개성공단 잠정중단으로 남북교역액은 크게 감소했으나 2014년 23억 달러로 최고치를 기록했다. 그러나 남북교역액 중 99.8%를 개성공단이 차지하고 있어, 사실상 개성공단을 제외한 남북교역은 전무한 셈이다.
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5.24조치 이후 개성공단은 남북교류협력의 절대적 비중을 차지하고 있다. 작년 남북교역량은 23억4000만 달러로 역대 최고 수준을 기록했으며, 이 중 개성공단이 차지하고 있는 비율은 무려 99.8%로 절대적이다.

개성공단이 남북교류협력의 절대적 비중을 차지하게 된 건 5.24조치 이후부터이다. 5.24조치 이전까지는 일반교역·위탁가공 또는 정부 차원의 민간지원과 같은 비상업적 거래가 남북경협사업보다 더 많은 비중을 차지했다. 그러나 2008년 MB정부 출범 이후 위탁가공 및 비상업적 거래가 점차 하락하더니 5.24조치 이후로는 사실상 전면 중단되었다.

이로 인해 수많은 경협 기업들은 하루아침에 큰 피해를 입었다. 개성공단 역시 그 실상을 살펴보면 5.24조치 이후 신규 기계설비 도입이나, 근로자 기숙사 건립 난항은 물론 남북이 합의한 3통문제(통행·통신·통관) 개선이나 개성공단 국제화 등에서도 별다른 진척이 없는 형편이다.

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▲ 유형별 남북교역 2010년 5.24조치 이후 남북경제협력을 제외한 일반교역, 위탁가공, 비상어적거래는 사실상 전무한 실정이다.
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남북관계 악화... 개성공단 본래 취지와 목적 왜곡돼

"남북교류협력을 증진하고 민족경제의 균형적 발전에 기여한다." 

'개성공업지구 지원에 관한 법률 제1장 총칙 제1조'에 담긴 개성공단 설립 목적이다. 실제 개성공단은 자본과 기술에 기반을 둔 남한의 시장경제질서와, 토지와 노동력에 기반을 둔 북한의 사회주의경제질서가 결합한 최초의 경협모델로 평가받는다.

또한 개성공단은 남북 근로자 간의 동질성을 축적해나가는 상호 소통의 장이자 북한에 시장경제체제를 전파하는 매개체이기도 하다. 여러 언론을 통해 알려진 '초코파이 계모임' 등이 이를 잘 반영해준다. 개성공단 북한 근로자들에게 지급되는 초코파이를 서로 순번을 정해 '몰아주는' 모임까지 생겼다는 것이다.

그러나 남북관계 악화로 개성공단 설립 당시의 목적과 취지가 크게 변화하였다. 본래 개성공단 법규 제정 권한은 북한이 가지고 있되, 남북이 상호 충분한 협의와 합의를 통해 개성공단 법규를 제정하도록 하고 있다.

실제 2009년과 2010년 개성공단 실무회담에서 북한은 법규 개정을 위한 논의를 남한에 제안한 바 있으나, 당시 MB정부가 이를 무시하면서 실효성 있는 법규 개정이 진행되지 못했다. 최근 개성공단 임금인상 문제 역시 갑작스러운 현상이 아니라 법규 개정을 둘러싼 남북의 소모적 갈등 끝에 2014년 11월 북한이 일방적으로 노동규정을 개정하면서 촉발된 현상이다.

2008년부터 2011년까지 4년간 개성공단 관리위원회에서 기업지원부장을 역임한 김진향 카이스트 미래전략대학원 교수는 현재의 개성공단을 "비정상적 상황이 일상화된 상황"이라고 표현했다. 김 교수는 "남북의 갈등과 대립이 일상화되면서 개성공단이 기존 남북공동공단에서 북한 주도의 공단으로 변화되고 있다"라며 개성공단이 가지고 있는 본래의 목적과 취지가 퇴색되어가고 있는 점에 우려를 표명했다.

반복되는 개성공단 위기... 전문가들 한목소리로 남북대화 촉구  

▲ [2013년 개성공단 잠정중단] "나는 9살입니다" 2013년 개성공단 중단 당시, 경실련통일협회에서 제작한 동영상 "나는 9살입니다." 개성공단을 9살 어린이로 의인화 해 표현하고 있다.
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남북 대립과 갈등의 극명하게 드러난 사건이 바로 2013년 개성공단 잠정중단 사건이다. 박근혜 정부 출범 직전 북한은 3차 핵실험을 강행했고, 이후 박근혜 정부와 김정은 정권의 힘겨루기는 3월 한미군사훈련 시기에 정점으로 치달으면서 전쟁위기의 성명전이 오고 갔다.

남북관계 악화는 바로 개성공단의 위기로 이어졌다. 2013년 4월 3일 북한은 개성공단의 출입을 제한한 데 이어, 8일 개성공단의 근로자 철수와 잠정중단을 통보하면서 우리 정부 역시 입주기업을 남한으로 철수시켰다. 이후 개성공단은 166일간 잠정적으로 중단됨에 따라 남북교류협력은 사실상 전무한 지경에 이르기까지 했다.

최근 남북 간 임금인상을 둘러싼 갈등이 계속됨에 따라 다시 개성공단 위기설이 커지고 있다. 2월 24일 북한은 개정된 노동규정을 바탕으로 5% 임금인상 규정을 상회하는 5.18% 임금인상을 통보했다. 북한은 최고인민회의 의결을 거친 고유 주권권한이라는 입장이며, 우리 정부는 합의 사항을 어긴 부분을 지적하고 있다.

그 사이 개성공단 입주기업들의 입장만 난처해지고 있다. 일부 입주 기업들은 정부의 최저임금 인상 조치를 수용하지 말라는 지침에도 불구하고 임금을 납부하거나, 북한이 제시한 연체 담보서에 서명하거나, 야근수당 등의 다른 항목으로 북한이 제시한 임금 수준에 맞춰 임금을 지급한 경우도 있는 것으로 전해지고 있다.

임금문제 해결의 실마리가 보이지 않는 가운데 4월 임금지급일(5월 10~20일)마저 다가오면서 정부는 지난 12일 개성공단 입주기업들에게 임금을 북측에 직접 내지 않고 정부에 공탁하는 방안을 제시했다. 그러나 이 경우 북한이 반발할 가능성도 커, 북측 근로자의 태업이나 잔업 거부가 심각해질 가능성도 제기된다. 개성공단 임금문제의 해법에 대해 전문가들은 한목소리로 남북대화를 강조하고 있다.

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▲ 2013년 개성공단 잠정중단 당시 녹슨 개성공단 설비 2013년 개성공단이 166일 간 잠정중단 되면서 장마철 개성공단 설비가 녹스는 등의 문제가 발생했다.
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유창근 개성공단기업협회 부회장은 "남북 간 대화가 단절되다 보니 개성공단 임금문제가 남북 간 현안으로 부각되어 애꿎은 기업들이 고통받고 있다"며 "남북의 조속한 대화로 문제를 풀어내는 방법밖에 없다"고 남북대화를 강조했다.

이어 유 부회장은 정부가 12일 제시한 임금 공탁과 관련해 "만약 북한이 기존 최저임금 수준에서 4월 임금을 받지 않겠다고 하는 경우 정부에 임금을 공탁하는 것 외에는 방법이 없다. 15일 기업 회장단을 중심으로 개성공단으로 출경하여 북측 총국과 임금협의를 할 예정"이라고 입장을 밝혔다.

이상만 개성공단포럼 상임대표는 "북한의 시장화가 진전되면서 북중무역과 외화수입이 증대되는 등의 환경변화에 따라 개성공단 입금이 낮다는 북한의 입장이 반영된 것"이라며 북한의 임금인상 요구의 배경에 대해 설명했다.

이어 이 대표는 "개성공단 5% 임금인상 가이드라인을 준수하는 것이 원칙이지만 현 상황에서는 현실적인 해법이 필요하다"며 구체적으로 "남북대화를 통해 임금인상의 대략적인 가이드라인을 잡고 세부적인 임금 내용은 기업들 자율에 맡기는 방향"의 해법을 제시했다.

임을출 경남대 극동문제연구소 교수는 "북한의 일방적인 임금인상 요구는 여러 나라의 경제특구를 봐도 전무한 경우이다. 이와 같은 일방적 임금인상 요구는 개성공단 경영환경의 불확실성만 높일 뿐 아니라 남한에서도 수용하기 어렵다"며 북한의 일방적 임금인상 요구를 비판했다.

그러나 임 교수는 "북한의 물가상승률, 노동생산성 등을 고려할 때 개성공단 임금이 10년 넘게 5% 인상률로 고정되어 있는 것은 문제가 있다"고 밝히고, 임금 문제에 대한 해법으로 "남북대화를 통해 상호 윈-윈 하는 방향을 찾는 방법밖에 없으며, 장기적으로는 개성공단의 임금 현실화로 노동생산성 증대와 기술집약적 사업 유치 등을 모색해야 한다"고 밝혔다.

정부의 개성공단 자화자찬... 실상은 변화 없어

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▲ 개성공단 남북공동위원회 5차 회의 2014년 6월 26일 개성공단 5차 남북공동위원회 전체회의 모습. 이후 개성공다 공동위원회 회의는 북한의 거부로 개최조차 되지 못하고 있다.
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2013년 개성공단 잠정중단, 2015년 개성공단 임금논란 등 반복되는 개성공단 위기에도 불구하고 정부는 개성공단 정상화를 위한 근본적인 조치를 취하거나 재발방지를 위한 로드맵을 마련하기는커녕, 개성공단에 대한 자화자찬과 북한에 대한 소모적인 비판으로 일관하고 있다.

2014년 통일백서에 따르면 2013년 개성공단 잠정중단 사태 당시 정부의 노력으로 7차례 회담 끝에 8월 14일 '개성공단 정상화를 위한 합의서'를 체결하여 '개성공단의 발전적 정상화'에 합의하였다고 밝히고 있다.

정부는 구체적으로 재발방지·자유로운 경영활동 보장·국제규범에 맞는 제도개선·개성공단 국제화라는 4가지에 합의하였으며, 이는 단순히 개성공단을 가동중단 이전 상황으로 되돌린 것이 아닌 개성공단이 발전적으로 정상화한 것이라고 평가하고 있다. 그러나 개성공단의 발전적 정상화를 위해 합의된 주요 내용들은 이미 MB정부 출범 바로 직전인 2007년 12월 개성공단협력 분과위원회에서 합의된 내용들이다.

2007년 당시 개성공단협력 분과위원회는 3통문제의 핵심인 일일상시통행보장(통행), 통신센터 완공 및 유무선 전화 서비스(통신), 통관절차 간소화(통관문제 해소)를 합의한 바 있으며, 개성공단 입주기업이 만성적 부족에 시달리던 근로자들의 안정적 보장을 위해 1만5천여 명 수용 규모의 숙소 건설(근로자 문제 해결), 개성공단 출퇴근 도로 개보수와 개성-평양 간 연결진입로 건설 등에 합의했다.

이러한 합의 내용들은 MB정부 출범 이후 모두 중단되었으나. 박근혜 정부 들어 2013년 개성공단 잠정중단에 따라 '발전적 정상화'라며 다시 재합의되었을 뿐이다.

더 큰 문제는 그나마 합의된 사항조차 제대로 이행되지 않고 있다는 점이다. 개성공단 통행문제의 핵심인 일일 상시통행은, 전자출입체계(RFID) 도입의 기술적 여건은 조성되었으나 남북관계 악화로 북한이 후속협의에 응하지 않으면서 지연되고 있다. 통신문제 역시 실무접촉을 통해 인터넷 공급에 관한 협의에는 이르렀으나 남북관계 악화로 실질적 진전이 없는 상황이다.

또한 개성공단 입주기업들의 분쟁을 효율적으로 해결하기 위한 상사중재위원회 역시 후속협의가 개최되지 않고 있으며, 개성공단 남북공동위원회도 작년 6월 26일 5차 회의를 끝으로 회의조차 열리지 못하고 있다. 또한 2014년 1월 21일 '개성공업지구 지원에 관한 법률'을 개정하고 2014년 9월 12일 외국인투자지원센터를 개소하여 개성공단 국제화를 위한 일부 진전이 있었으나 가시적 성과는 미비한 형편이다.

개성공단의 비교우위... 남북교류협력이 우리 미래 될 수 있다

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▲ 개성공단 조감도 3단계에 걸쳐 2012년 완공 예정이던 개성공은 남북관계 악화로 현재 1단계 공사 조차 완성하지 못한 상황이다.
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개성공단의 위기가 반복되고 남북의 대립과 갈등이 장기화되고 있음에도 남북 모두 개성공단의 필요성을 부정하지는 못하고 있다. 개성공단이 남북관계에서 갖는 의미는 물론 경영 환경의 이점 역시 매우 크기 때문이다.

개성공단 기본 임금수준은 현재 약 70달러 수준이며, 베트남(150달러), 중국(200~400달러)의 절반에도 미치지 않는다. 개성공단은 규정상 초과근로 상한선도 없다. 임금인상률 역시 개성공단은 10년 넘게 5%로 고정되어 있으나, 베트남은 7~15% 수준이며, 중국은 10~17% 임금인상률을 보이고 있다.

생산성과 품질 수준도 높다. 김진향 교수에 따르면 남한 국내기업의 생산성을 100으로 기준 잡을 때 개성공단의 생산성은 77이고, 중국은 69 수준이다. 품질 수준 역시 개성공단은 85, 중국은 83이다. 뿐만 아니라 남한과의 직접적 거리가 가까워 접근성 역시 높으며, 문화적 유사성, 언어가 같다는 등의 간접적인 이점도 있다.

무엇보다 개성공단은 남북경제공동체를 실제 구현하여 북한에 시장경제를 알려주는 공간이라는 의미가 있다. 또한 개성공단 설립 당시 "개성공단 개발로 휴전선 사실상 북상"이라는 한 보수 월간지의 기사 제목처럼, 세계 최대 무장지역 중 하나인 남북 접경지역을 교류와 협력의 장으로 바꿔 한반도 평화에 기여하는 의미도 크다.

특히 5.24조치로 인해 남북교류협력이 전면 중단됨에 따라 개성공단만이 사실상 유일한 남북교류인 상황에 이르면서, 개성공단은 이제 '작은 통일'로서 마지막 창구 역할을 하고 있다.

이상만 개성공단포럼 상임대표는 개성공단을 두고 "5.24조치 이후 개성공단은 유일한 남북대화의 창이자, 유일한 남북경협, 유일한 남북교류협력 사업이다. 개성공단은 통일의 가장 큰 비전인 남북경제공동체를 실제로 제도화한 사업으로서, 북한사회에 시장경제를 접목시킬 수 있는 가장 이상적인 모델이다"라며 개성공단의 필요성을 역설했다.

또한 현대경제연구원이 지난 6일 실시한 '2015년 남북관계 현안에 관한 전문가 설문조사'에 응답한 69명의 전문가 중 87%는 개성공단 사업이 점차 확대되어야 한다고 응답했다. 반면 개성공단 사업이 축소되어야 한다는 응답은 단 한 명도 없었다.

3월 19일 박근혜 대통령은 제7차 무역투자진흥회의 중 청년실업의 해소로 중동진출을 제시하며 "대한민국에 청년이 텅텅 빌 정도로 한번 해보라. 다 어디 갔냐고, 다 중동 갔다고"라고 말한 바 있다.

그러나 2만5000km 떨어진 머나먼 중동보다, 고작 50km 떨어진 곳에, 높은 비교우위와 한반도 평화통일의 큰 가치를 가진 개성공단을 더 확대·발전시켜 한반도를 동북아 물류와 교류의 거점으로 만드는 것이 청년들에게 더 큰 기회와 꿈을 주는 것이 아닐까? "나라가 텅텅 비도록 중동으로 떠나라"는 대통령에게 오히려 5.24조치 해제를 통해 "중동보다 개성에서"라는 말을 던지고 싶은 이유이다.

○ 편집ㅣ최규화 기자