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2007년 4월 27일 대통령기록물관리법이 제정공포됐다. 세계사에 유례없는 조선왕조실록의 나라로 현대의 사초(史草)인 대통령기록을 보존하자는 취지였다. 조선 태조부터 철종까지 472년(1392∼1863년)간을 담은 조선왕조실록이 파기나 훼손없이 이어진 것은, 후대의 왕이 이를 볼 수 없도록 했기 때문이다. 하지만 대통령기록물은 2008년 12월 국회 표결을 통해 쌀직불금관련자료가 공개됐고, 서해(NLL)북방한계선 논란속에 또 공개요구가 나오고 있다. 대통령기록물은 이같은 정치공방속에 공개돼도 되는 것일까. 이 법의 제정 취지와 제정과정, 공개주장과 반대의견에 대한 점검을 통해 이 문제를 짚어본다. [편집자말]
 29일 오후 경기도 오산시 한신대학교에서 전 한국국가기록연구원장이었던 안병우 교수를 만났다
 참여정부 시절 정부혁신지방분권위원회의 기록관리혁신전문위원회 간사로 일하며 '대통령기록물 관리에 관한 법률'의 틀을 만든 안병우 한신대 교수(전 국가기록관리위원회 위원장).
ⓒ 조재현

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'기록은 기억을 지배한다'는 말이 있다. 나아가 공공 기록은 역사를 지배한다. <조선왕조실록>처럼 그 자체가 역사가 되거나, 노근리 사건 관련 기록처럼 감춰진 진실을 드러내기도 한다.

오늘날 정부가 남기는 기록은 민주주의의 척도이기도 하다. 29일 연구실에서 만난 안병우 한신대학교 한국사학과 교수는 "부패한 정부는 기록을 남기지 않는다"며 "기록을 보면 그 정부가 얼마나 투명하고 민주적이고, 책임지는 정부였는지 알 수 있다"고 말했다.

그는 참여정부 시절 정부혁신지방분권위원회의 기록관리혁신전문위원회 간사로 일하며 2006년 7월 18일 정부가 국회에 제출한 '대통령기록물 관리에 관한 법률'의 틀을 만든 사람이다. 대통령기록물 관리법을 별도로 마련해야 했던 이유는 "대통령기록물은 임기 동안만 생산되고, 중요한 기록이 많아 거의 폐기하는 게 없다"는 특수성 때문이었다. 특히 국가안보나 정치적으로 민감한 사안에 관한 기록의 경우 부담 없이 남길 수 있도록 추가로 장치가 만들어졌다. 바로 '대통령지정기록물' 제도다.

안 교수는 "대통령지정기록물은 그 취지 자체가 '일정기간 동안 접근하지 말자'는 것"이라고 설명했다. 이른바 'NLL논란'과 관련해 대통령지정기록물인 '노무현-김정일 회담록'을 공개하자는 주장은 "기록물에 대한 이해보다는 눈앞의 욕심이 커서 그 유혹을 이기지 못하는 것"이라고 비판했다. 또 지금처럼 대통령지정기록물을 둘러싼 정치 공방이 계속 된다면 "아예 기록을 안 남기는 걸 택할 수도 있다"고 우려했다.

"정치인들이 눈앞의 정략적 이해에 끌려들어가지 말고 정말 국가에 중요한 일이, 국익에 부합하는 것이, 후손들에게 남겨줄 수 있는 문화자산이 무엇인지, 또 어떻게 하면 남길 수 있는지를 진지하게 고민해야 한다"며 현재의 논란은 "사회적으로나 정치적으로나 성숙하지 못하다는 것"이라고 지적했다.

안 교수는 국무총리 소속 국가기록관리위원회 위원장과 한국기록학회 회장을 역임했고,  현재는 한국기록전문가협회 회장으로 활동하고 있다.  다음은 그와 나눈 일문일답이다.

- 2007년 4월 '대통령기록물 관리에 관한 법률'이 처음으로 만들어졌다.
"'공공기관의 기록물 관리에 관한 법률'이 2000년부터 시행됐다. 여기선 대통령기록물을 별도로 규정했지만 특별히 중요한 의미를 두지는 않았다. 그런데 노무현 대통령이 2005년 10월 19일 '대통령기록 관리방안 내용을 구체화하라'고 지시하면서 청와대와 국가기록원, 정부혁신지방분권위원회의 기록관리혁신전문위원회가 참여한 전담팀(TF)이 구성됐다. 여기서 논의한 결과 따로 법을 만들고, 기구를 설치하는 게 바람직하다고 봤다."

- 법과 기구를 따로 두어야 한다고 판단한 이유가 무엇인가.
"대통령기록물은 일반 기록물과 많이 다르다. 다른 공공기관 기록물의 경우 매년 생산되지만, 대통령기록물은 재임기간 동안에만 만들어진다. 임기가 끝나면 전부 중앙기록물관리위원회로 이관한 다음 대통령기록관에서 관리하는 특수한 기록물이다. 워낙 중요한 기록들이 많아서 폐기하는 것도 거의 없다. 여러 가지 면에서 (일반 기록물과) 성격이 다른데, 이 내용을 하나의 법에 넣으면 법이 복잡해진다. 그래서 대통령기록물 관리법을 별도로 만드는 쪽으로 의견이 모아졌다. 2006년 7월에 국회에 제출했다."

- 2007년 4월 2일 국회 본회의를 통과한 법안은 정부의 대통령기록물 관리법과 2005년 정문헌 당시 한나라당 의원이 발의한 '예문춘추관법'을 합친 것이라고 알고 있다.
"우리가 논의하고 있던 중에 정 의원이 예문춘추관법을 발의했다. 거의 같이 작업했던 셈이다. 대통령기록물을 공공재로 보고 국가가 체계적으로 관리·보존하기로 한 것, 대통령기록 생산 의무와 지정기록물 제도 등의 원칙과 정신은 대통령기록 관리 원칙에 부응하므로 (예문춘추관법 내용을) 수용했다. 이외에도 폭넓게 조사했다. 전반적으로는 미국의 제도를 많이 참고했다."

"대통령기록물관리법, 알 권리와 충돌하지만... 기밀 즉각 공개할 수 없어"

- 대통령기록물관리법이라는 게 태생적으로 '국민의 알 권리'와 충돌하는 부분이 있다.
"모든 기록은 공개가 원칙이다. 그러나 모든 기록을 즉각 공개할 수는 없다. 비공개는 사실 접근을 제한하는 것이다. 접근 제한은 두 가지 측면에서 이뤄진다. 접근할 수 있는 사람을 제한하거나 지금 당장은 못 보게 하는 것. 비밀로 지정할 필요가 있다면 접근할 사람을 더 줄여 비밀취급인가를 얻은 사람만 볼 수 있게 한다. 근데 영구히 (접근을 제한)하는 게 아니라 비밀지정기간이 끝나면 재분류해서 공개하기도 한다. 알 권리와 충돌하는 건 사실이지만, 그걸 기본적으로 존중하기 위해 지정기록물 지정도 최소한의 범위에서 하는 게 원칙이다. 안 할 순 없잖나. 국가기밀 다 털어놓고 공개할 수는 없으니까.(웃음)"

- 이른바 '노무현 대통령 NLL 포기'발언 논란과 관련해, '대통령지정기록물'도 문제를 삼고 있다. 
"대통령기록을 보호하는 조치다. 국가안보나 정치적으로 민감한 사안에 관한 기록을 15년까지(사생활 관련 기록물의 경우 최대 30년) 공개하지 않을 수 있게 함으로써 부담을 갖지 않고 기록을 남길 수 있게 한 제도다. 일정 기간이 지나면 정치적 파급력이 약화될 테니, 그 시점에 공개하도록 했다."

- 새누리당은 '떳떳하면 2007년 남북정상회담 대화록을 공개하라'고 요구하고 있다. 대통령이 자신의 치부를 감추기 위해 지정기록물제도를 이용할 수도 있는 것 아닌가.
"근데 치부를 가린 것인지 아닌지는 그 기록물을 보지 못했으므로 알 수 없다. 물론 인간적으로 치부를 가리는 데에 이용할 수도 있다. 하지만 치부를 가리기 위해서 지정기록물로 하는 것과 아예 기록을 남기지 않는 것 가운데 어떤 걸 선택해야 할까? 당연히 지정기록물로 남겨서 일정 기간 뒤에는 볼 수 있도록 하는 게 훨씬 정직하다. 또 그게 대통령으로서 책임을 다하는 일이다. 설령 치부가 있어도 시간이 지난 다음에 드러난다면 그것이 줄 수 있는 파급력이 가려지니까. 근데 지금 새누리당의 주장은 정치공세다. 그걸(대통령지정기록물) 보고 싶은 거다."

- 대화록 전체가 안 된다면 NLL부분이라도 국회의원들이 확인해야 한다고도 말한다. 국회 정보위원회 의결로 열람하자는 주장도 나왔다
"국가의 위기 등 필요할 때에는 열어봐야겠지만, 특별한 사정이 생기기 전에는 지정기록물제도의 취지를 존중하는 게 옳다. 법의 취지는 일정기간 동안 보지 말라는 것이다. 다만 '국회 재적의원 3분의 2이상이 찬성하거나 고등법원이 발부한 영장이 제시될 경우'라고 예외를 둔 것은 3권 분립 때문인데, 그걸 이용해 (대통령지정기록물을) 열어보는 것은 법의 취지를 어기는 일이다. 정보위 의결로 볼 수 있는 건 국정원 기록이지 대통령지정기록물은 아니다. 소수의 국회의원이 비밀을 열람할 수는 있다. 그러나 내용은 공개하지 말아야 한다. 사실 업무상 필요로 보는 것도 아니라고 생각한다. 보지 말아야 한다."

- 대통령지정기록물이 안 된다면, 국가정보원이 보관하고 있다는 대화록을 열람하는 것도 법 위반 아닌가. 1급 비밀로 분류돼 있는데.
"1급 비밀인지는 모르겠다. 비밀은 접근을 제한하는 것이지 아무도 못 본다는 뜻이 아니다. 업무상 필요해서 꼭 봐야하는 사람들은 볼 수 있다. 하지만 국회의원들이 보려는 게 업무와 관련 있는가? 정치공세를 위한 것이다. 정치공세를 하는 게 국회의원 업무라면…(웃음). 글쎄요. 근데 남북정상회담 대화록을 봤다는 천 수석의 증언은 비밀기록의 존재를 공개한 것이다. 비밀기록은 목록도 비밀로 분류하는 게 원칙이다. 비밀은 제목만 봐도 내용을 유추할 수 있는 게 많아서 어떤 나라는 가짜 제목을 붙인다. 목록에 문서번호만 있고 제목은 없는 곳도 있다. 보안을 위해서 여러 가지 장치를 해둔다."

우리나라가 모델로 삼은 미국, 지정기록물 단 한 번도 공개한 적 없어

 29일 오후 경기도 오산시 한신대학교에서 전 한국국가기록연구원장이었던 안병우 교수를 만났다
 10월 29일 <오마이뉴스>와 만난 안병우 한신대 교수(전 국가기록관리위원회 위원장)은 "대통령지정기록물의 취지는 '열어보지 말라'는 것"이라며 "우리나라처럼 지정기록물제를 갖고 있는 미국도 1978년 제도를 도입한 이후 한 번도 열어본 적이 없다"고 말했다.
ⓒ 조재현

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- 외국에서 정치공방 때문에 지정기록물이 공개된 적이 있었는지 궁금하다.
"우리나라와 제일 가까운 게 미국이다. 미국은 1978년 지정기록물제도를 도입했다. 현직 대통령이 퇴임대통령에게 열람을 요청하는 방법만 있고, 그 판단은 미국 국가기록원에서 가장 고위급인 기록관리자(The Archivist)가 한다. 그가 조사해서 다른 곳에 참고할 만한 기록이 정말 없다면 허용한다. 근데 그런 요청을 한 적이 없다. 지금껏 한 번도 지정기록물을 열어본 적이 없다. 다른 나라들은 제도가 조금씩 다르다."

- 대통령지정기록물의 범위는 광범위한데 공개할 수 있는 요건이 너무 엄격한 건 아닌가. 이후 다시 북한과 정상회담을 할 때도 전임 대통령의 대화록을 참고해야 할 필요가 있다는 주장도 있다.
"대통령기록 중 (차기 정부) 업무에 필요한 건 인수인계할 때 대부분 넘겨준다. 또 이건 대통령실 혼자 만드는 게 아니라 다른 데에도 관련기록이 남아 있다. 그걸 보면 큰 문제없이 정책을 수립·추진할 수 있다. 남북정상회담 대화록도 그렇다. 국정원에 있는 게 밝혀졌는데 굳이 대통령지정기록물을 열어봐야 하나. 예를 들어 퇴임자가 살아 있다면 직접 만나거나 당시 참석자를 불러서 이야기를 들을 수 있다. 통일부에 기록이 없을까? 그걸 볼 수도 있는데 왜 꼭 대통령지정기록물을 봐야 하는지…. 아주 편하게 뭘 얻으려고 하거나 그 과정에 다른 목적을 갖고 접근한 것 아닌가. 이게 정치공세다."

- '재적의원 2/3'라는 열람 요건은 대단히 엄격한 것 아닌가.
"헌법개정 수준이라는 점에서 사실 대단히 엄격하다. 결국 '보지 말자'는 뜻이다. 재적의원 2/3 동의해서 열어보자는 의미가 아니다. '(법 취지를) 존중하고 일정시간까지 인내심을 갖고 기다리자' 이 말이다. 고등법원 영장도 대개 대통령 소추 등 특수한 경우에만 발부된다. 3권 분립이 되어 있으니 (사법부와 입법부의) 권한을 인정하자는 차원에서 있는 조항인데, 이걸 이용해서 열어본다는 것은 법의 정신이 아니다."

- 참여정부가 민감한 내용의 문건을 목록까지 폐기했다는 보도도 나왔는데.
"아마 대통령이 주재한 수석비서관 회의 녹화한 걸 봤거나 누구에게 들은 모양이다. 그게 또 대통령지정기록물인지는 모르겠는데… 당시 (청와대에) 있던 사람들은 제게 '지정기록물을 이관할 때 그 목록을 어떻게 할 것이냐에 대해 논의했다'고 말했다. 사실 지정기록물 목록 관련 규정이 명확하지 않다. 제목을 다 써야할지 말아야 할지. 하지만 제가 알아본 바에 따르면, (참여정부) 청와대는 기록을 폐기한 게 없다. (당시 청와대 관계자가) 자신 있게 얘기하더라. 그리고 문건 목록을 폐기하면 이관할 수 없다. (이관하려면) 목록을 작성해야 하니까."

- '목록도 지정기록물로 정해 이관했을 수는 있어도 폐기는 아니다'라는 뜻인가.
"그럼요."

"정권 교체 후 MB 대통령지정기록물 보자고하면 새누리당 태도 변할 것"

- 대통령기록물 관리법에 대한 여러 가지 얘기가 나오고 있다. 새누리당은 아예 '개정을 추진하겠다'고 밝혔다.
"문제 없는 법은 없다. 근데 대통령기록물 관리법은 이제 그 법에 따라 대통령기록물을 '한 번' 이관해봤다. 관리도 겨우 4년 해봤다. 그 법의 정신과 취지에 따라서 (대통령기록물) 이관은 된 것 같은데 관리도 제대로 되지 않은 측면이 있다. 대통령기록관을 만든 지 얼마 안 됐고, 그것이 자리를 잡지 못하고 있는 상태이고, 하드웨어인 대통령기록관 건물 자체도 현재 세종시에 건립 중이다. 법률상 지을 수 있는 개별 대통령기록관을 만든 적도 한 번도 없다.

특히 논란이 불거진 지정기록물은 그 취지가 '일정 기간 동안 접근하지 말자'였다. 여야가 거기에 합의해서 만든 법이다. 그걸 대선 국면에서 정략적으로 활용하려고 공세를 펴고 있다. 이명박 대통령도 어쨌든 현행법을 활용해 지정기록물 만들지 않겠냐. 만약에 정권 바뀌어 현재의 야당이 그때 가서 열어보자고 하면 (새누리당 태도가) 달라질 건 불 보듯 뻔하다. 그게 정쟁이다. 아직 정치가 후진적인 거죠. 안타깝다."

- 2008년 쌀 직불금 파문 일었을 때 대통령지정기록물을 열어보긴 했다.
"해봤더니 별 소득 없었잖아요. 사실 (지정권자인) 노무현 대통령이 (지정기록물을) 해제하겠다고 했는데, 국회가 거부하고 표결에 부쳤다. 국회가 만든 법인데, 그럼 그 취지를 존중해 대통령이 해제하도록 두는 게 성숙한 정치 아니었겠나."

- 노무현 대통령이 기록에 관심이 많았다고 들었다.
"사실 우리가 비밀 관리법도 준비했다. 비밀은 '보안업무규정'이라고 국정원에서 관장하는 게 따로 있는데, 그건 대통령령이다. 노 대통령이 '보안업무규정은 국민의 알 권리를 제한하는데, 그 근거가 법률이 아니고 시행령이란 건 국민 대표들의 동의를 받지 않고 제한하는 것'이라고 지적했다. 그래서 법 제정을 추진했고, 2007년 4월 4일 국회에 제출했다. 근데 통과를 못 시켰다. 당시에는 한나라당이, 2008년 9월에 다시 국회에 보냈을 때는 민주당이 반대했다. 둘 다 상황은 달랐지만, 국정원 권한이 자꾸 커진다는 이유였다. 노 대통령은 그런 것까지 신경 썼다. 기록 관리에 아주 특별한 관심과 해박한 지식을 갖고 있었다."

- 참여정부가 남긴 대통령기록물은 약 825만 건인데, 이전 정부 것은 다 합쳐야 30만 건을 약간 웃돈다. 많이 없어진 건가.
"없앴다. 그래도 박정희 대통령이 많이 남은 편(3만7614건)이다. 정리할 시간이 없었기 때문에. 정상적으로 대통령 임기를 마치고 나간 대통령들은 무단 반출하거나 조직적으로 파기했다. 치부도 있을 테고, 그게 아니어도 정치적으로 민감한 사안들이 많잖아요. 당장 그 당시에 공개되면 큰 문제가 될 수 있는 기록도 있었을 텐데, 그걸 적절히 보호해줄 장치가 없기도 했다.

이번에 대통령 기록 이관하고, 경험이 좀 쌓이면 과하게 흔들지 않을 텐데, 지금은 좀 과하다. 기록물에 대한 이해가 부족하다기보다는 눈앞의 욕심이 커서, 그 유혹을 이기지 못하는 것 같다. 설사 공직에 있을 때 관련기록을 봤어도 그건 얘기하면 안 되는 사항이다. 특히 외교·통일 관련된 사항은 더욱 그렇다. 공무원들이 자기 일 다 떠벌리고, 제대한 군인들이 군사기밀 다 털어 놓으면 어떡하겠나. 천영우 수석도 (대화록이 있다고) 말하지 말았어야 했다. 미국 등 다른 나라도 그러지 않냐. 긍정도 부정도 하지 않는다. 그게 매우 비겁해보여도 사실 현명한 처사일 수 있다."

"기록학계, MB정부 기록물 이관 초미의 관심사로 지켜보고 있다"

 29일 오후 경기도 오산시 한신대학교에서 전 한국국가기록연구원장이었던 안병우 교수를 만났다
 안병우 한신대 교수는 정부가 만든 기록이 "그 정부가 얼마나 투명했고, 민주적이었고, 책임지는 정부였는지 보여준다"며 "부패한 정부는 기록을 남기지 않는다"고 말했다.
ⓒ 조재현

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- 이명박 정부가 기록물 생산·관리를 잘 하고 있는지 우려하는 목소리들도 있다.
"사실 청와대 대통령기록의 실체를 잘 모르는데, 매년 8월 말에 전년도 생산기록물 현황을 통보하게 되어 있는 걸 제대로 안 한다고 알고 있다. 그리고 법적으로 대통령 임기 끝나기 6개월 전부터 (기록물) 이관을 준비하게 되어 있다. 하지만 준비를 철저히 한다는 얘기를 못 들었다. 얼마나 잘할지도….

또 현재까지, 4년 동안 생산한 기록물이 80만 건 정도라던데, 나중에 기록을 수집하면 더 늘어날 수야 있겠지만 평균 20만 건이라고 따지면 5년 임기동안 100만 건 생산했을 거다. 노무현 정부 기록물이 웹기록 빼면 300만여 건 정도인데, 그 3분의 1밖에 안 된다. 이명박 정부가 노무현 정부보다 일을 적게 했을 것 같진 않고(웃음). 무슨 연고가 있지 않겠나. 지금 기록학계는 대통령기록이 제대로 이관되는가를 초미의 관심사로 보고 있다."

- 기록이 갖는 의미는 무엇일까.
"공공기록을 말하자면, 이건 공공업무 행위의 결과다. 업무가 없으면 기록도 없다. 기록은 업무의 증거이고, 그 과정이 어땠는지, 다시 말하면 투명했는지를 증명해주는 자료다. 또 누가 이 업무에 책임을 갖고 있는가를 설명해준다. 그래서 부패한 정부는 기록을 남기지 않는다. 기록 관리 상태를 보면 그 정부가 얼마나 투명했는지, 얼마나 민주적으로 일했고, 얼마나 책임지는 정부였는지 알 수 있다

그런데 자꾸 이렇게 떠들면 부담스럽다. 만약 다음 정권에 여야가 바뀌면 (대통령지정기록물 열람을 요구하는 상황이) 똑같이 나오지 않겠는가. 그걸 막으려면 얼마나 힘들겠냐. 아예 안 남기는 길을 택할 가능성이 높다. 일부 기록전문가들은 이 정부가 대통령기록을 제대로 이관하지 않으려는 목적을 갖고 있는 게 아니냐고 걱정하기도 한다. 현실적으로 부담을 가질 수밖에 없잖아요."

- 마지막으로 하고 싶은 말이 있다면.
"정치인들이 눈 앞의 정략적 이해에 끌려들어가지 말아야 한다. 좀 길게 보고 넓게 생각하면서 정말로 국가에 중요한 일이, 국익에 부합하는 것이, 후손들에게 남겨줄 수 있는 문화자산이란 게 무엇인지, 또 어떻게 하면 남길 수 있는지를. 한편으론 정부가 어떻게 책임지는 모습을, 그걸 증명하는 자세를 보여줄 수 있는지 진지하게 고민해야 할 필요가 있다. 아직은 부족한 것 같다. 좀 성숙되지 못한 거다. 사회적으로나, 정치적으로나 말이다."

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