<오마이뉴스>는 창간 10주년을 기념하여 연중 특별기획 '유러피언드림, 그 현장을 가다'를 연재하고 있다. 그동안 독자들의 많은 관심 속에 '프랑스는 어떻게 저출산을 극복했는가'를 27회에 걸쳐 심층보도한 데 이어 '스위스의 지방자치와 직접민주주의, 나의 한 표는 알프스보다 아름답다'를 현지에서 연재한다. [편집자말]

글 : 윤석준 기획위원


사진 : 남소연 기자
공동취재 : 오마이뉴스 <유러피언드림: 스위스편> 특별취재팀

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▲  스위스 글라루스주의 주민들이 모두 모여 투표권을 행사하는 란쯔게마인데 현장엔 투표권을 가지고 있다는 주민 증명서를 내보여야 입장할 수 있다. 광장 입구에서 출입을 통제하고 있는 경찰 너머로, 스위스 직접민주주의의 상징으로 자리 잡은 란쯔게마인데를 구경하기 위해 타지역에서 온 주민들도 보인다.
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▲ 스위스 글라루스(Glarus) 칸톤의 란츠게마인데(Landsgemeinde) 현장 일 년에 한 번씩 글라루스 칸톤의 주민들은 광장에 모여 자신들의 일상적 삶과 직결된 주요 사안들에 대한 결정을 직접 내린다. 일종의 주민총회라 할 수 있는 란츠게마인데는 이 칸톤의 최고 의결기관이다.
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오마이뉴스 <유러피언드림> 특별취재팀이 지난 2일 찾아간 스위스 란츠게마인데(Landsgemeinde, 주민총회)는 스위스 직접 민주주의를 가장 상징적으로 보여주는 생활 정치의 장이다.

주민들은 일 년에 한 번씩 자신이 거주하는 지방 자치 단위의 가장 큰 광장에 모여 일상적, 직업적 삶과 직결된 주요 사안들에 대한 결정을 직접 한다. 이는 주로 칸톤(Canton) 혹은 코뮌(Commune)이라는 지방 자치 단위의 법률안 개정이라는 형식을 통해 이루어진다. 주민들은 안건들에 대한 자유로운 찬반토론을 거쳐 직접 거수 투표를 한다. 그리고 이때 자치 단체의 대표를 선출하고, 예결산안을 심의, 의결하기도 한다. 말 그대로 주민총회가 지방 자치 단위의 최고 의결기구 역할을 하는 것이다.

800년 역사의 스위스 직접 민주주의

스위스 란츠게마인데의 역사는 약 800여 년 전인 1231년으로 거슬러 올라간다. 처음 시작한 곳은 스위스 독일어권 지방의 '우리(Uri)'라는 칸톤이었다. 원래 란츠게마인데는 다른 나라의 '주'나 '도'에 해당하는 스위스의 지방 자치 단위인 '칸톤'보다는, 그보다 한 단계 아래 하위 지방 자치 단위인 '코뮌'에 더 보편적으로 존재하는 제도다.

그래서 지금도 대다수의 코뮌들(스위스의 약 3000개의 코뮌들 중 약 84% 정도)은 란츠게마인데와 같은 전체 주민총회를 최고 의결기구로 하고 있다. 그런데, 코뮌보다 더 큰 상위의 자치 단위 칸톤인 글라루스(Glarus)와 아펜젤러(Appenzell Innerrhoden) 두 곳도 아직 이를 운영하고 있어서 많은 이들의 주목을 받고 있다.

란츠게마인데로 대표되는 스위스 직접 민주주의의 특징은 '생활의 정치화, 정치의 생활화'라는 표현에서 잘 나타난다. 이들은 주민총회에서 토론과 의결을 통해 세금 인상을 할 것인지, 공공장소에서 금연을 할 것인지, 대중교통수단 요금을 무료화할 것인지 등 다양한 삶의 주제들을 그대로 여과 없이 정치화한다.

시민들의 이해관계와 직결된 문제들을 모두 공개 토론과 주민 투표로 결정하기 때문에 불필요한 사회적 갈등도 상당 부분 미연에 예방된다. 그리고 세계에서 가장 투표와 선거를 많이 하는 나라답게, 고도로 추상화된 법률적 용어들로 정치를 포장하기보다는 가장 쉬운 생활 언어로 정치가 이루어진다. 이들에게 정치는 그냥 사는 이야기일 뿐이기 때문이다.

그러나 이처럼 800여 년의 긴 역사를 가진 스위스 직접 민주주의도 사실 최근까지는 그저 미완성된 민주주의였을 뿐이었다. 남성들만의 반쪽짜리 민주주의였기 때문이다. 스위스 연방 차원에서 여성이 참정권을 얻게 된 것은 불과 39년 전인 1971년의 일이다.

북유럽을 제외한 서유럽 대부분의 국가에서 여성들이 2차 세계대전 직후에 참정권을 얻었던 것을 고려하더라도 상당히 더딘 행보였다. 그때까지 스위스에서 여성 참정권 도입 시도가 전혀 없었던 것은 아니었다. 1958년 스위스 연방의회는 여성에게도 참정권을 부여하는 내용의 헌법 개정안을 발의했다. 하지만 1959년에 남성들만으로 이루어진 국민투표에서 압도적인 표 차이로 거부됐다.

남성들만의 반쪽 민주주의 장벽을 넘어

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▲ 1912년 남성들만 참여할 수 있었던 란츠게마인데 1912년 당시 란츠게마인데를 그린 작품을 보면 여성들은 회의장에 들어가지 못하고 외곽에서 아이들을 돌보거나, 음식을 준비하고 있었다. 스위스는 연방 차원에서 1971년에 이르러서야 여성의 참정권을 인정했다. 그러나 지방 차원에서는 이보다 빠른 1957년부터 직접 민주주의 제도를 활용해 여성의 참정권을 인정했다.
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여성 참정권 인정의 물꼬는 예상 외의 곳에서 터지기 시작했다. 바로 지방정치에서 직접 민주주의 제도의 힘이 그 진가를 발휘한 것이다. 사실 여성 참정권이 연방 차원의 국민투표에서는 부결됐지만, 이 사안에 대한 각 지방의 의견은 명확하게 나뉘었다.

주로 독일어를 사용하는 지방과 이탈리아어를 사용하는 지방에서는 여성의 참정권 인정에 부정적인 사람들이 많았지만, 프랑스어를 사용하는 지방에서는 이에 호의적인 사람들이 많았다. 하지만 독일어권과 이탈리아어권 지방의 인구를 합치면 프랑스어권 지방 인구의 세 배 이상이 되기 때문에 연방 전체 국민투표에서는 부결될 수밖에 없었던 것이다.

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▲  스위스의 경우, 여성들의 참정권은 1971년 이후에나 비로소 생겼다고 한다. 2일 글라루스 란쯔게마인데 현장에 참여한 한 여성이 우산도 접은 채 소중한 한 표를 행사하고 있다.
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그런데 일부 지방에서 시민들이 칸톤 헌법 개정을 제안해서 자신들의 지역에서만이라도 우선 여성 참정권을 인정하기 시작했다. 주민 발안 제도를 활용해 주민들의 동의를 받아 자신의 지역에서 여성 참정권을 인정하는 칸톤 헌법 개정안을 상정하여 의결한 것이다.

그 결과 1957년 스위스 불어권 지역의 발레(Valais) 칸톤이 최초로 여성 참정권을 인정했다. 이후 1960년대에 들어서면서 발레 칸톤의 결정은 점차 주변 여러 칸톤들로 확산되는 파급 효과를 낳았다. 마침내 1968년에는 스위스에서 세 번째로 큰 제네바(Geneva) 칸톤에서 스위스 역사상 최초로 여성 시장을 배출하게 된다. '스위스 직접 민주주의는 지방에서 시작해서, 지방에서 완성됐다'는 말이 생기게 된 건 바로 이러한 역사적 배경 때문이다.

이와 유사한 사례는 선거권 연령 제한 문제에서도 이어졌다. 연방 차원의 투표 연령 제한은 만 18세다. 그러나 스위스 일부 지방에서는 투표 참여 연령을 현행보다 더 낮추어야 한다고 주장해 왔다. 젊은이들의 정치 참여를 일찍부터 활성화시키는 것이 민주주의 발전에 바람직하다는 취지였다.

그러나 지역 간 의견 차이로 연방 차원의 투표권 연령 하향 조정이 당분간 어려워 보이자, 우선 그에 찬성하는 지방들이 앞서 법을 바꾸기 시작했다. 지난 일요일(2일) 란츠게마인데를 개최한 글라루스(Glarus) 칸톤은 선거 연령 제한이 만 16세다. 2007년 바로 이 란츠게마인데에서 시민들이 결정한 결과다. 한눈에도 어리게 보이는 고등학생들이 친구들과 혹은 가족들과 함께 현장에서 많이 보였던 것도 바로 이러한 배경 덕분이다.

시민이 직접 입안하고, 시민이 직접 의결한다

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▲  비가 오는 궂은 날씨에도 2일 주민총회에 참석한 글라루스 주민들이 형형색색의 우산을 받쳐든 채 끝까지 자리를 지키고 있다.
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그러나 란츠게마인데가 스위스 직접 민주주의의 전부는 아니다. 란츠게마인데는 스위스 직접 민주주의에서 상징적인 의미를 지니는 제도 중 하나일 뿐이다. 그렇다고 스위스 민주주의에 대의 민주주의가 완전히 존재하지 않는 것도 아니다. 스위스 직접 민주주의의 특징은 연방과 지방, 직접 민주주의와 대의 민주주의가 때로는 조화롭게, 때로는 견제하면서 보완·운영된다는 점이다. 특히 연방과 지방 두 차원에서 직접 민주주의가 대의 민주주의의 한계를 어떻게 보완하는지 이해하기 위해서는 란츠게마인데와 같은 전통적인 주민총회는 물론 '대중발안(popular initiarive)' 제도와 '국민투표(Referendum)' 제도에 대한 이해가 필요하다.

1891년에 도입된 대중발안 제도는 근대 국가들 중에서 스위스가 제일 처음 시작했다. 연방 차원(국민발안)은 물론 지방 차원(주민발안)에서도 가능한데, 연방의 경우 유권자 10만 명 이상의 서명을 모으면 스위스 연방 헌법 및 법률 개정안을 발의할 수 있고, 지방은 칸톤이나 코뮌별로 각기 다르지만 취리히의 경우 유권자 약 1% 정도의 서명만 모으면 칸톤 헌법 및 법률 개정안 발의가 가능하다. 즉, 의회가 주권자들의 의사를 반영하는 입법을 성실히 이행하지 않는 경우, 주권자들이 의회를 거치지 않고도 직접 법 개정안은 물론 헌법 개정안까지 발의해서 국민투표 혹은 주민투표를 붙일 수 있다. 이 경우 의회나 정부는 대중 발안된 내용을 수정할 수 없다.

1874년에 시작된 스위스 국민투표 제도는 지방 차원의 주민투표 제도를 연방 차원까지 확대 적용한 것이다. 연방 헌법, 국제기구 가입 등은 주권자들의 요구가 별도로 없더라도 필수적으로 국민투표(mandatory referendum)를 거쳐야 한다. 그리고 의회가 재개정한 어떠한 법률안에 대해서도 주권자들의 의사가 제대로 반영된 것이 아니라고 판단되면, 유권자 5만 명 이상의 서명을 모아서 이에 대한 국민투표(optional referendum)를 요구할 수 있다. 즉, 의회가 개정한 법률안이 주권자들의 의사와 심각하게 배치될 경우, 주권자들이 직접 이 문제를 국민투표로 가져갈 수 있는 것이다. 스위스에서 촛불집회를 하는 젊은이들이나 화형식 퍼포먼스를 하는 할아버님들을 찾아볼 수 없는 건 바로 이러한 직접 민주주의 제도 덕분이다.

직접 민주주의와 대의 민주주의의 하이브리드 정치동력

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▲ 글라루스에서는 고등학생도 투표권이 있다 스위스 연방 투표권 연령 제한은 18세이지만, 글라루스 칸톤은 2007년 시민들이 지방 투표권 연령 제한을 16세로 낮추기로 결정했다. 지난 2일 글라루스 란츠게마인데 현장에서 한 고등학생이 진지한 모습으로 투표권을 행사하고 있다.
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이처럼 스위스 민주주의는 직접 민주주의를 중심으로 대의 민주주의와 함께 양날의 톱니바퀴처럼 굴러가고 있는 구조다. 그리고 그 양날의 톱니바퀴는 중앙(연방) 정치와 지방 정치를 거침없이 횡단한다. 직접 민주주의/대의 민주주의와 중앙(연방)/지방이 서로 어느 한 쪽으로 지나치게 치우치지 않게 조화를 이루면서, 서로 보완하고 보충하고 때로는 견제하는 기능이 온전히 작동하면서, 스위스 민주주의를 순항하게 하는 것이다. 그래서 일부 학자들은 스위스 민주주의를 '반 직접 민주주의(semi-direct democracy)'라고 부르기도 한다. 직접 민주주의를 중심으로 대의 민주주의를 결합시켜 새로운 민주주의를 만들어 왔기 때문이다.

그렇다면, 이러한 스위스의 직접 민주주의는 과연 우리에게 어떠한 의미가 있을까? 이 먼나라 스위스의 직접 민주주의가 한국이라는 상이한 역사적, 문화적 배경을 가진 나라에서 어떠한 의미를 가질 수 있을까? 이 물음에 대한 논의를 본격적으로 하기에 앞서, 아래와 같은 비유와 그 연장선상에서 이 문제에 대한 고민의 단초를 제안하고자 한다:

스위스 민주주의라는 이름의 하이브리드 자동차 엔진이 있다고 가정하자. 이 자동차 엔진은 대의 민주주의 엔진과 직접 민주주주의 엔진이 함께 있는 형태다. 그래서, 이 자동차는 국토를 횡단하는 고속도로를 달릴 때에는 대의 민주주의 엔진을 주로 사용한다. 고속도로에서는 그것이 더 효율적인 연비를 보장하기 때문이다. 그러나 지방도로를 달릴 때에는 직접 민주주의 엔진을 주로 사용한다. 지방도로에서는 그것이 더 효율적이기 때문이다.

그런데, 고속도로를 달리다가도 대의 민주주의 엔진이 고장 나서 제대로 작동하지 않으면, 운전자는 곧바로 직접 민주주의 엔진을 가동할 수 있다. 연비는 잠시 조금 낮아지겠지만 그래도 운전자의 계획대로 목적지를 향해 정상적인 주행을 계속할 수 있다. 아는 사람들은 알고 모르는 사람들은 모른다는, 스위스 민주주의라는 하이브리드 자동차 엔진의 비밀이다.

그런데 스위스 민주주의라는 하이브리드 엔진이 한국에서는 효율적이지 않다고 주장하는 사람들이 있다. 한마디로 이 하이브리드 엔진이 한국 지형에는 맞지 않는다는 것이다. 완전히 틀린 말은 아니다. 구체적으로 하이브리드 엔진 출력 효율이나 전환 비율 등에 있어서 각국의 상이한 지형을 고려해야 하기 때문이다.

그러나, 한국 지형이 다르면 튜닝하면 되지, 고장 잘 나고 기름 많이 먹는 구식 자동차 엔진이 하이브리드 엔진보다 더 낫다고 주장하는 것은 설득력이 없지 않은가? 그것은 사실 고장 잘 나고 연비 높은 구식 자동차로 쏠쏠하게 재미를 보고 있는 정비소 사장님들과 주유소 사장님들의 주장일 뿐이다. 한국의 자동차 운전자들이 이런 정비소 사장님들과 주유소 사장님들의 주장을 이젠 한 번쯤 비판적인 시각으로 바라볼 필요가 바로 여기에 있다.

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▲  2일 스위스 글라루스의 주민총회인 란쯔게마인데 전 과정을 지켜본 오마이뉴스 오연호 대표와 윤석준 기획위원이 현장에서 스위스 직접민주주의의 의미와 함께 보고 느낀 점을 나누고 있다.
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스위스 민주주의라는 하이브리드 자동차 엔진은 정말 효율적일까? 이에 대한 연비 테스트 결과를 본 적이 없는데 과연 믿을 만할까? 이 점이 궁금하다면 부족하나마 다음 편에서 이러한 스위스 민주주의의 연비 테스트 결과 일부를 소개해보고자 한다. 그래서 이어지는 다음 글에서는 '직접 민주주의와 경제성장'과 '직접 민주주의와 작은나라'에 대한 이야기를 해 볼 예정이다. (계속)

<오마이뉴스> '유러피언드림 스위스편' 특별취재팀 : 오연호 대표기자(팀장), 안성호(편집자문위원, 대전대 교수), 윤석준(기획위원), 남소연 기자(사진), 박정호 기자(동영상), 앤드류 그루엔(Andrew Gruen, 영문판)