3월 22일은 세계 물의 날이다. 물의 날은 1992년 유엔환경개발회의(UNCED)의 건의로 유엔총회에서 지구상의 물 부족과 오염을 방지하고 물의 소중함을 되새기자는 취지에서 선포되었다. 물은 인간을 포함한 모든 생명이 자신의 생존을 유지하는 데 없어서는 안 될 필수요소다. 따라서 물을 관리하는 것은 가장 중요하고 기본적인 국가의 역할이자 공공 영역으로 인식되어 왔다. 그러나 2004년 지방상수도에 대한 위탁관리가 시작된 이후 시민사회에서는 공공재로서 물이 상품화되는 문제를 비판해 왔다. 이에 새사연은 지난해 전국민주공무원노동조합 경기지역본부와 함께 <상수도 위탁과 광역관리계획 비판>이라는 연구 프로젝트를 수행했다. 세계 물의 날을 맞아 상수도 위탁 연구 내용을 요약, 보완하여 두 차례에 걸쳐 소개한다. <편집자 말>

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▲  수자원공사 국정감사장
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지난번 글에서 우리는 수공의 위탁사업 성과가 수공의 초기 적자 전략에서 비롯되었음을 살펴보았다. 수공은 초기에 적자를 감수하고 많은 재정을 시설투자비로 지출하지만, 일정 시점 이후에는 위탁대가를 급격히 높여 투자 없는 수익을 기대하고 있다. 열악한 지자체의 재정을 빌미로 위탁을 권유하지만, 결국 수공의 수익은 주민의 수도요금에서 충당될 수밖에 없는 구조다.

직영은 비전문적, 위탁은 전문적?

이런데도 상수도 위탁이 확산되고 있는 것은 '위탁은 곧 전문화'라는 막연한 환상 때문이다. 과연 그런가? 수공으로 위탁과 위탁 초기의 성과가 수공의 '전문성'에서 비롯된 것인가, 아니면 장기적인 수익창출을 목적으로 한 초기의 적자 전략 때문인가? 만일 지자체가 수공이 초기에 투자하는 것 정도의 예산을 확보할 수 있다면, 수공으로 위탁하는 것보다 성과가 낮을까?

이 점에 대해서는 충분한 검증이 이루어져야 한다. 사실상 지금 지방자치단체가 겪고 있는 시설 낙후 등의 문제는 전문성에 관한 것이라기보다 '예산부족'에서 비롯된 부분이다. 만일 수공과 민간기업이 정말 지자체에 비해 '전문성'이 뛰어나다면 동일한 예산으로 더 큰 성과를 낼 수 있음을 보여주어야 하지만, 현재로서는 증명되지 않고 있다.

직영의 비전문성을 반박할 수 있는 사례도 존재한다. 위탁을 추진하다 철회하고 지자체 직영체제를 유지하고 있는 마산시 칠서 정수장의 사례는 '지자체=비전문적', '위탁=전문적'이라는 공식이 별 근거가 없음을 보여주고 있다.

자체 기술력이 매우 뛰어난 편에 속했던 마산시 칠서 정수장은 2001년부터 수공으로 위탁이 추진된 바 있다. 당시 수공은 세계적인 프랑스 물기업인 비벤디사와 함께 컨소시엄을 구성해 '마산시 유수율 제고사업 시행을 위한 기본 협약'을 체결했다. 이것이 결국 위탁시도였음이 드러난 이후, 마산시 공무원노조와 시민단체는 '마산시 상수도 위탁관리저지대책위원회'를 결성하고 적극적인 활동을 펼친 결과 시의회에서 위탁계획을 철회했다.

수공 위탁이 철회된 이후 칠서 정수장은 2003년 10월 27일 ISO14001(국제표준화환경경영체제) 인증을 취득한 데 이어 2006년 국립환경과학연구원이 주관하는 정도관리 테스트에서 '올해 먹는 물 분야 숙련도 시험평가 최우수기관'으로 선정되어 정도관리 검증서(Certificate of Environmental Laboratory)를 받기도 했다. 또한 2008년 6월에는 마산시 수도사업소에서 근무하는 7급 공무원이 수돗물공급용 강압밸브의 압력제어 장치와 방법을 개발하고 특허를 받아 상수도 사업 분야에서 큰 이슈가 되기도 했다. 이 방식은 하루 정수생산량이 40만톤에 이르는 마산시의 경우 연간 17억 원의 비용절감 효과를 거둘 것으로 예상된다.

이런 사례는 직영체제에서도 상수도 시설 공무원들의 현장경험과 연구여건, 성과에 대한 적절한 인센티브가 결합되면 충분히 전문성을 확보할 수 있다는 것을 보여준다.

반면, 수공 위탁은 훗날 막대한 이익을 창출하기 위해 초기에 예산투입을 집중하는 전략 이외에 별다른 전문성의 근거를 찾을 수 없음에도 불구하고 정부는 끊임없이 수공으로 위탁과 민간기업 참여를 의도하는 광역관리계획을 추진하고 있다. 이것은 과학적으로 검증된 결과를 바탕으로 한 대책이라기보다 '시장을 통하면 모든 것이 해결'된다고 보는 정치적 환상이 개입되어 있기 때문이다.

정부의 이런 사고방식은 이미 해외 여러 나라들에서 시도되었다가 큰 낭패를 경험한 것이기에 충분한 재고되어야만 한다.

지방의원들의 무책임한 위탁 결정

이런 상황에서 수도사업 위탁이 갖는 또 하나의 문제는 '위탁 실패'에 대한 지자체의 책임 소재가 불분명하다는 점이다. 수도 위탁을 최종 결정하는 지자체의 선출직 공무원은 임기가 4년에 불과하지만 수도 위탁 기간은 20~30년으로 되어 있어, 계약 체결 이후 선출된 공무원들이 위탁 문제에 개입할 수 있는 여지가 거의 없다.

특히 수공의 전략이 초기에는 적자를 보더라도 시설비 등을 적극 투자하지만 점차 비용 대비 수익을 늘려 나가려고 한다는 점에서, 실제 위탁상의 문제가 드러나게 될 시점은 계약을 체결한 선출직 공무원들의 임기가 이미 종료된 이후가 될 것이다. 결국 위탁계약을 체결한 선출직 공무원들은 위탁으로 발생하는 문제에 대해 아무런 책임을 지지 않는다. 그러나 수도요금을 부담해야 하는 지역 주민들은 어떤 책임도 지지 않을까?

더구나 고령군과 금산군, 동두천시의 경우는 임기를 불과 얼마 남겨 놓지 않은 지자체 의원들이 위탁문제를 날치기 처리해 논란을 불러일으킨 바 있다. 임기 문제로 위탁 결정에 책임을 질 수 없다기보다, 전혀 책임을 지지 않으려 한 경우다. 이런 상황을 두고 지자체 의사결정권자들과 수공의 '모종의 거래' 의혹이 제기되지 않는 것이 오히려 이상할 정도다.

위탁 결정의 중도 철회는 가능한가?

물론 계약기간 도중에 이를 해지할 방법이 있긴 하다. 수도법 시행령 제40조에는 '수탁자가 위탁받은 수도관리업무의 운영이 부진하여 위탁목표를 달성할 수 없게 된 경우'나 '주민투표법에 따른 주민투표의 결과 위탁계약을 해지하기로 한 경우' 위탁계약을 해지할 수 있다는 내용을 계약서에 자세히 밝혀 놓을 것을 명시해 놓았다.

그러나 더 이상 위탁을 실시할 수 없을 정도로 부득이한 경우가 아니면, 실제 위탁계약을 해지하기란 거의 불가능하다. 계약서마다 약간의 차이가 있긴 하지만 2008년부터 위탁실시 된 지자체들의 경우 중도 해지 시 지자체는 해지지급금을 해지 효력 발생일로부터 30일 이내에 산정하도록 되어 있다.

수공에 의한 책임일 경우 기존에 투입된 자금에 대한 지급 잔액을 수공에게 지급해야 하며 지자체의 귀책사유나 불가항력으로 인한 경우에는 기투입 자금에 대한 지급잔액과 미래기대수익현가(해지 시 실적치에 근거한 미래 기대수익 흐름을 불변수익률로 할인한 금액)를 잔여운영기간을 고려하여 가중 평균한 금액으로 지급해야 한다.

수공이 초기에 많은 예산을 투입하다 일정 시간이 지나면 유지관리비 정도만 지출한다는 점을 고려하면, 지자체의 처지에서 중도해지란 꿈도 꿀 수 없다. 위약금을 마련할 방법이 없기 때문이다. 더구나 주민투표에 의한 중도 해지도 지자체 귀책사유와 동일한 지급금 산정 공식을 사용하기 때문에 주민 다수가 위탁운영에 반발하더라도 실제 계약을 해지하는 것은 거의 불가능하다.

그렇다면 상수도 위탁 문제를 어떻게 접근해야 할까? 몇 가지만 살펴보자.

위탁은 제대로 된 정보로 주민이 결정해야

상수도 위탁결정에서 가장 중요한 점은 지역주민의 의사이다. 수도법 시행령에서도 관련 조항이 있다. 위탁계획서의 작성과 의견수렴에 대한 조항은 2006년 6월 30일부터 시행된 '수도법 시행령 일부개정안' 22조의 5에 도입되었다. 여기에는 위탁심의위원회에서 위탁관련 사항의 의견을 들은 후 20일 이상 주민에게 공람하고 설명회를 개최하도록 했다.

또한 위탁계약서를 주민에게 공람할 때는 미리 위탁계획서의 개요와 공람기간, 공람장소, 의견 제출시기와 방법 등을 한 개 이상의 중앙일간신문과 해당지역 지방일간신문에 각각 1회 이상 공고하고, 공람장소에 관계서류를 비치토록 했다.

그러나 모든 지자체의 계약서에는 계약 해지 후 5년까지 '이미 알고 있는 정보나 법에 의해 그 공개가 허용되는 정보, 각종 분쟁해결절차에 의한 정보 공개, 정보공개 당사자의 법률자문이나 보험회사, 금융회사 등에 의한 정보공개'를 제외하고, '협약의 조건이나 사업을 수행하며 취득한 정보와 자료'를 제3자에게 제공할 수 없게 되어 있는 '비밀유지 조항'이 포함되어 있다. 이런 상황에서 과연 주민들이 올바른 판단을 할 수 있을까? 이것은 수도법 시행령에도 위배된다.

만족스럽지는 않지만 우리는 하나의 사례에서 대안적인 모델을 찾아볼 수 있다. 나주시에서 상수도 위탁문제를 결정할 때 나주시민들은 '나주시 상수도 위탁사업 시민검증위원회(이하 시민검증위)'를 조직해 상수도 위탁의 타당성을 검증해 나간 바 있다.

시민검증위는 2007년 7월 나주상가번영회, 나주시요식업협회, 나주실크로드, 나주 풀뿌리 참여자치 시민모임, 나주사랑시민회, 나주시행의정지기단, 나주진보연대, 영강동주민자치위원회 등 8개 단체와 관심있는 시민들을 공개 모집하여 결성했다. 검증위는 위탁 중인 논산시와 위탁을 포기한 전주시를 방문하고 공무원노조, 상수도 사업소 등과 모임을 열었다.

시민검증위엔 물론 몇 가지 한계가 있다. 당시 검증위 관계자에 의하면 시민검증위에 애초에 기대한 것보다 폭넓은 시민들의 참여가 이루어지지 못했고, 상수도 위탁 반대여론 때문에 마지못해 결성된 것이어서 별다른 적극성을 가지고 활동하지 못했다고 평가하고 있다. 또한 실제 조사를 통해 위탁 성과를 분석할 수 있는 역량이 없었기 때문에 단순히 의견을 청취하는 수준에 머물렀고, 내부에 친 시장적 성향의 사람들이 섞여 있어 의견이 합의되지 않는 등 문제가 있었다는 지적도 있다.

시민검증위의 활동은 20년 이상의 위탁 기간 전부를 고려한 것이라기보다 수공의 예산이 집중 투입되는 초기 성과만을 조사대상으로 삼았다는 점에서 명백한 한계를 가진다. 그럼에도 나주시에서 시민들의 참여를 어느 정도 보장하고 지자체에서 일방적으로 결정하지 않으려 했다는 점에서는 향후 위탁문제를 결정할 때 참고 모델이 될 만하다. 위탁을 앞두고 있는 지자체들과 해당 지역 주민들은 나주시 모델을 보완하고 발전시켜 '주민참여형' 모델을 새롭게 만들어볼 수 있을 것이다. 물론 위탁 기간 전반에 대한 정보의 완전 공개가 전제되어야 함은 물론이다.

민간위탁 부작용, 수공 위탁 이상일 것

현재 진행되고 있는 물 사유화 반대 운동이 고려해야 할 지점도 있다. 현재 물 사유화 저지운동은 수공 위탁을 '민간위탁'으로 규정하고 반대 운동을 펼쳐 나가고 있지만, 엄밀하게 구분해서 위탁과 민간위탁, 민(사)영화는 다른 개념이다.

'행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정'에 따르면, 일반적으로 위탁은 '각종 법률에 규정된 행정기관의 장의 권한 중 일부를 다른 행정기관의 장에게 맡겨 그의 권한과 책임 하에 행사하도록 하는 것'을 의미한다. 반면, '민간'위탁은 행정기관 간에 위탁되는 것이 아니라 '민간'에 위탁된다는 점에서 다르다.

현재 우리 상수도 위탁은 민간기업을 통해 이루어지지 않고 있으므로 민간위탁은 아니다. 이미 위탁이 시행 중인 13개 지자체와 협약이 진행 중인 다른 지자체 모두 수탁대상은 공기업인 수자원공사다. 정부가 지난해 '민간위탁도 추진하지 않겠다'고 말한 이후에도 수공으로 위탁이 계속 추진되고 있는 것은 수공 위탁은 '민간위탁'에 해당되지 않는다고 보기 때문이다.

운동진영으로서는 수자원공사가 공기업이라 할지라도 사실상 공익적 측면을 별로 찾아보기 어려운 상황에서 민간위탁과 수공 위탁을 구분하는 것이 큰 의미가 없다고 주장할 수도 있다. 그러나 이런 시도는 '운동'을 위해서는 좀 더 수월할 수는 있어도, 의도하지 않은 효과를 나타낼 수 있다. 즉, 수공 위탁의 부작용은 수익창출을 목적으로 하는 민간기업 위탁에 비해 '상대적'으로 크지 않을 수 있으나, 민간위탁의 위험을 수공 위탁 수준으로 제한해 버릴 수 있다.

바꿔 말하면, 민간기업에게 물 시장을 넘겨주는 부작용은 이제까지 우리가 수공 위탁을 통해 경험한 것 이상이 될 수 있다. 그러나 정부가 공기업 위탁과 민간위탁의 차이점을 잘 알고 있음에도 최근 공식문서에까지 이를 '민간위탁'으로 규정하고 있는 의도가 무엇일까? 이미 수공 위탁은 15개 지자체에서 확정 또는 시행 중이고, 53개 지자체에서는 위탁을 위한 협약 단계에 있기 때문에, 이를 민간위탁으로 치부하면 '민간위탁은 이미 대세'라는 인식이 확산될 수 있음을 기대하는 것 아닐까?

물 공공성 지키기, 2010년 지방선거 계기로 삼아야

그럼에도 수자원공사는 '공기업'으로서의 공공성보다 경영효율과 수익창출을 앞세우며 스스로 공공적 성격을 훼손하고 있다. 물 관리의 광역화와 경영효율을 추진하고 있는 환경부 이만의 장관마저 "농촌공사나 수공의 수리권을 지방자치단체에 돌려줘야 한다"고까지 주장한 이유는 무엇일까? 공익성을 지키지 못할 공기업이라면 사라지는 편이 낫다.

지자체 의원들도 마찬가지다. 주민의 복리를 위해 애써야 할 그들이 자신의 이해관계를 앞세워 너무도 쉽게 20년 이상의 상수도 위탁관리 결정을 내린 것에 대해서는 내년 지방선거에서 분명하게 평가해야 한다. 또한, 지방의원을 꿈꾸고 있을 후보들에 대해서도 상수도 위탁문제에 대한 명확한 태도를 물어봐야 할 것이다.

물론 지금의 지방상수도가 아무런 문제가 없다는 의미는 아니다. 그러나 과연 그 방법이 '시장화'밖에 없을까? 지나치게 세분화된 상수도 체계가 문제라면 광역화를 논의할 수는 있으나 그 관리방안에 위탁이나 민간위탁이 전제될 이유는 없다.

재정상의 문제라면 국가차원에서 광역단위별로 순환적인 재정지원을 고려할 수도 있다. 다시 말해 한꺼번에 낙후된 지방상수도 시설을 개선하기 어렵다면 제한된 재정을 정기적인 순환체계에 맞춰 특정 광역단위 별로 지원하는 것이다. 또한 지자체에서는 초기투자예산 확보를 위한 채권 발행 등을 모색해볼 수도 있다. 국가는 필수재인 물관리의 의무가 있기 때문에 이런 역할은 사실 선택이라고도 할 수 없다.

이미 물사유화를 위한 제도적 여건은 마련되어 있다. 지난해 3월 일부 개정된 수도법 제12조에 따르면, '수도사업은 국가·지방자치단체 또는 한국수자원공사가 경영하는 것을 원칙으로 한다'는 원래 조항에 '다만, 지방자치단체 등을 대신하여 민간 사업자에 의하여 수돗물을 공급하는 것이 필요하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니한다'는 단서조항이 덧붙여져 있다. 따라서 아직까지 민간 물기업이 수도시장에 뛰어들지 않고 있는 것은 제도적 문제라기보다 정치적 고려의 성격이 크다.

달리 말하면 물사유화를 저지할 수 있는 것도 '정치적인 힘'밖에 없다는 것을 의미한다. 권력을 가진 엘리트가 유일하게 대중의 눈치를 보는 공간, 즉 내년 선거를 앞두고 물 사유화 반대를 위한 본격적인 노력이 전개되어야 할 것이다.