수도권 전철과 서울특별시 면허 시내버스의 통합거리비례요금제(이하 통합환승제)가 실시된 지 40개월, 여기에 경기도 면허 시내버스가 포함된 지도 4개월이 흘렀다.

그동안 같은 시내버스를 타더라도, 서울특별시 면허 시내버스를 탄 후 수도권전철을 이용하면 전면적으로 통합운임징수가 적용되지만 경기도 면허 시내버스를 탄 후에는 통합운임징수가 적용되지 않고, 인천광역시 면허 시내버스를 탄 후에는 인천지하철 1호선만 정률할인(50%)이 적용되는 등 지역 간 차이로 형평성 문제와 혼란이 있었던 게 사실이다.

물론 아직도, 인천 면허 시내버스는 인천지하철 1호선에만 정률할인이 적용되며, 광역버스는 통합환승제 적용을 받지 않는다는(단, 경기도 면허 시내버스와 경기도 면허 좌석버스 간 환승의 경우에는 400원 정액할인 적용) 점에 많은 시민들이 아쉬움을 표하고 있다.

하지만, 통합환승제 시행 이전에 대중교통운임을 한 푼이라도 아끼고자 비합리적인 우회코스를 선택한 경우가 많았던 대다수 시민 입장에서 생각할 때, 현재의 환승할인제 및 환승할인제 적용범위 확대는 긍정적 변화라는 건 틀림없다. 이번 기사에서는, 실제 수도권 대중교통의 현실에 해박한 민간 대중교통전문가의 의견을 통해, 수도권 통합환승제를 비롯하여 더 나은 대중교통에 대하여 생각해 보고자 한다.

질문에 참여한 8명 명단(가나다순)

* 권오현 / 다음 철도동호회(cafe.daum.net/kicha) 대표 * 김신광 / 네이버 서울시대중교통이용자모임(cafe.naver.com/scptus) 대표 * 김윤현 / 버스동호인, 전 프리챌 버스사랑동호회 대표 * 김주용 / 인천버스정보안내사이트 인티스닷넷(www.intis.net) 운영자 * 김태현 / 철도동호인, 고려대학교 경제학과 2학년 (가명) * 한우진 / 교통평론가, 미래철도DB(frdb.railplus.kr) 운영자 * 허   윤 / 버스동호인, 연세대학교 행정학과 4학년 * 호철수 / 네이버 버스사랑동호회(cafe.naver.com/buslove) 대표 (주 : 김태현씨는 개인사정상 가명을 사용하였습니다. 양해바랍니다)

통합환승제 경기도 시내버스 확대는 긍정적

우선 답변자들은 정도의 차이는 있지만 한 목소리로 통합환승제의 확대에 대해 긍정적으로 평가하였다.

권오현 다음 철도동호회 대표는 "사실상 동일생활권인 서울-경기 광역교통지역에 통합적 요금체계가 적용됨은 시민 입장에서는 긍정적 변화이다"라고 말하며 "특히 통합환승제로 대중교통수단 간 자유로운 환승 이용이 가능해지며 교통수단간 '네트워크 리셔플링(Network Reshuffling: 기존 노선간을 직결하는 링크를 건설하여 새로운 기·종점 서비스를 창출하는 것)'의 가능성이 열린 부분은 높게 평가할 만하다. 오히려 외국의 복잡한 요금체계에 비해 서울-경기 광역교통지역이 앞서 나간다고 볼 수도 있다"며 매우 긍정적으로 평가했다.

김주용 인티스닷넷 운영자는 "같은 생활권에 지내면서도 서로 다른 대중교통 운영·관리 주체로 인해 혜택을 받지 못하던 다수의 대중교통이용객들에게 혜택이 돌아가는 '대혁신'이라 표현하고 싶다"고 극찬하며 "동일 구간을 달리는 노선의 선택에 있어 '통합환승가능노선'과 '통합환승불가노선'을 가려 타야 했던 불편함과 골칫거리가 줄어들게 되어 다수의 시민들이 편리한 대중교통 이용이 된 데 대해 좋게 생각한다"고 말했다.

한우진 미래철도DB 운영자는 "공공교통인 버스와 지하철은, 세금을 받은 정부가 당연히 제공해야 할 의무이며, 납세자인 국민은 당연히 받을 권리가 있는 정부서비스라고 본다"라고 전제한 뒤 "환승 책임은 승객이 아닌 노선체계를 그렇게 만든 정부에게 있으며 동일권역(수도권)에서 환승부담이 승객에게 지워지는 것은 부당하다. 동일권역에 있는 사람이라면 누구나 동등한 접근권을 누릴 수 있어야 하며 거주지에 따라 추가 환승을 해야 하고 이 때문에 거리와 무관히 환승 이유로 추가비용까지 지불한다면 이는 잘못된 것이다"라고 주장했다.

더불어 "통합환승제를 시행하면, 환승을 피하기 위해 1번만 타지만 더 돌아가는 왜곡된 경로 설정을 하는 것을 방지할 수 있으며, 모든 승객이 최적의 경로로 공공교통을 이용할 수 있게 도와주어 결국 대중교통 네트워크의 효율이 보다 높아진다. 그렇기에 환승 비용은 개인적 비용이 아니라 사회적 비용이어야 함이 타당하며, 환승무료제 시행은 공공교통의 사회정의 측면에서 생각했을 때에도 매우 올바른 것이다"라고 의견을 더했다.

이 외에, 김윤현 전 프리챌 버스사랑동호회 대표는 '나홀로승용차 통행량 감소'와 '시·도 경계를 너머 통근·통학하는 사람들의 혜택'을 들어, 김태현 철도동호인은 '서울 내에서 서울 버스의 대체 역할을 하는 일부 경기 버스가 운임할인을 못 받는 상황'과 '환승할인을 받기 위한 승객들로 인한 서울 버스의 비정상적 과밀상황 해소' 측면에서, 긍정적인 입장을 밝혔다.

반면, 김신광 네이버 서울시대중교통이용자모임 대표의 경우, 전체적으로는 긍정적으로 평가하지만, 적자 과다 및 이를 해결하기 위한 쉬프트제(평일 비 러시아워 시간대 및 휴일을 중심으로 한 운행량 감축) 확대와 운임인상 등에 대해 걱정하는 형태로 신중론을 제시하였다.

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▲  서울특별시와 경기도에는 서울특별시 버스와 경기도 버스가 함께 다니는 구간이 상당수 존재한다
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재정적 측면을 고려하여 각칙의 결정에는 신중을 기해야

하지만 통합환승제를 하는 데 있어 가장 큰 문제가 되는 것은 바로 재원이다.

그동안 환승 시 각 운임을 모두 받던 사람들에게 아무리 많이 받더라도 5회차까지는 1800원(1회 기본운임의 2배)까지만 받는 서울 측면에서나, 규정된 임률에 충실하여 최대 5400원(안성~여주 37번 농어촌버스)의 살인적인(?) 구간요금을 받던 경기도 농어촌지역에서 환승 없는 버스 승차 시 최대 1600원까지만 받는 경기 측면에서나, 과거에 비해 '못 받는 돈'의 마련은 필요하면서도 근본 해결은 쉽지 않다.

2004년 7월 1일 대중교통체계개편 이후 준공영제를 도입하여 운송수입금을 통합관리하는 서울특별시의 경우, 아직 (사회적 비용 절약 등을 고려하지 않은) 직접적 측면만 살펴볼 경우 적자를 면치 못함은, 재원을 비롯한 각칙 결정 어려움의 반증이라 할 수 있다. 통합환승제 실현에 가장 중요한 측면 중 하나인 재정 문제에 대해서 한우진 운영자에게 의견을 들어보았다.

한우진 운영자는 "환승무료제로 인한 운수수입의 기존 대비 하락을 해결하고자 보조금의 추가투입 방법도 있지만, 되도록 승객들을 탄력적으로 더 늘리거나 대중교통의 원가를 절감하는 방법을 찾아야 한다. 하지만 경기도의 통합요금제는 서울과 달리 노선체계는 그대로 두고, 운임제만 고쳤기에 한계가 크다"라고 언급했다.

더불어 "승객을 늘리기 위해서는 버스의 고급화(굴절, 저상, CNG 버스 도입 등), BIS 구축, 고속화(중앙차로 도입 등) 등이 필요한데 비싼 초기비용이 문제이다. 투자를 했을 때 승객이 탄력적으로(충분히) 늘어나면 운수수입으로 만회가 되지만, 비탄력적으로 늘어나면 비용을 보전하지 못한다. 서울시 상황이 이 상황이다"라고 밝히며 "운임할인은 버스경쟁력을 높이는 한 수단이 돼야 하며 그 자체가 목적이 돼서는 안 된다. 운임할인만 시행 시 단순 선심성 정책에 머무를 수 있으며 적자 누적 시 이는 재정부담을 가중시켜 결국 시민 피해를 부를 수 있다. 운임할인제와 함께 버스경쟁력을 높일 다양한 방법이 시행돼야 할 것이다"라고 말했다.

또한 "필요시 개인교통이용자의 고통분담도 필요하다"고 밝힌 뒤 "개인교통이용자에 대한 자가용 이용 억제 정책(주차료 인상, 도심 주차공간 제거, 부제 시행, 일부 고속(화)도로 유료)의 시행이 그 예이며, 동부간선도로 등 고속화도로를 다니는 '나홀로 승용차'에 한해 혼잡통행료의 징수도 검토할 수 있다"는 의견을 제안했다.

이에 더해 대중교통보조금지급에 대해 인식전환을 제안했다. "추가 보조금 투입도 나쁜 방법은 아니다. 예를 들어 통합환승제 전·후 보조금이 각각 500억과 2500억이라면 과거에는 대중교통이용자가 운임의 형태로 2000억 비용도 부담했다는 뜻이다. 그런데 이제는 과거와 달리 2500억 전액을 지자체에서 부담하는데, 이 돈은 결국 대중교통이용자와 개인교통이용자의 세금으로 함께 마련하니 더 올바르다"라고 주장했다.

덧붙여 "장기적으로는 대중교통정책이 '개인교통이용자가 대중교통이용자를 지원하는 형태'가 돼야 한다. 그래야 승객 증가, 대중교통활성화, 국가적 수송체계의 효율화 등이 순차적으로 이뤄지는 선순환을 낳는다"라고 언급했다.

아울러 "사후 평가가 반드시 필요하다. 얼마나 원가가 절감되었는지, 승객은 얼마나 늘어났는지, 직간접적 비용 측면에서 면밀한 분석이 필요하다. 정책변화로 인해 공공교통 이용자가 얻은 혜택(요금 인하)과 잃은 비용(BIS, 중앙차로 투자비 등)에 대한 평가가 제대로 되지 않으면 시민들에게 공감을 얻기 어렵다"고 밝혔다.

통합환승제 영역확대와 불합리 사항의 개선작업 진행돼야

현재 통합환승제의 비적용대상인 광역버스(서울), 좌석버스(경기), 민자철도(공항철도 등) 등과 관련한 의견 및 통합환승제의 발전적 개선과 관련된 내용에 대해서도 여러 의견을 들을 수 있었다.

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▲ 직행좌석버스와 좌석버스 경기도 면허의 직행좌석버스(적색 도색)와 좌석버스(청색 도색). 현재 직행좌석버스와 좌석버스는 경기도 면허 일반시내버스와 환승시에만 400원의 정액할인이 이루어진다
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권오현 대표는 "이제 통합환승제의 영역확장도 이뤄진 만큼 불합리 사례의 개선작업이 병행돼야 한다"고 운을 뗀 뒤 "현 제도상 지하철 간 직접 환승은 불가능한데, 이 부분의 전면 수정이 어려우면 두 역 간 사이가 웬만한 환승역보다 가깝지만 상호연결통로가 없어 환승이 안 되는 용산역-신용산역 간 환승 등 제도·시설의 맹점이 이용자 불편을 낳는 일부 특정역의 환승이 가능토록 하는 형태의 제도 개선을 했으면 한다"고 밝혔다.

김윤현 전 운영자는 "좌석버스가 제외된 것은 분명 문제점이다"라고 전제한 뒤 "서울과 경기 각 지자체의 실무진들이 더 나은 방안을 연구중이다. 단순히 좌석버스를 포함시켜야 하는 것을 떠나 어떤 방식의 요금제가 합리적인지를 따져보아야 할 것이며, 자칫 잘못하면 효과가 반감될 수 있다"고 충고했다. 더불어 "좌석버스는 대부분 이용자가 장거리 승객인 상황에서 운임제를 어떻게 설정하느냐에 따라 운임이 대폭 올라갈 수도 있고, 환승할인제를 적용하거나 안 하거나 마찬가지일 수 있다"고 밝히며 "경기도 일부 업체에서는 기본거리를 늘리고 요금을 올리는 방식의 좌석버스 통합요금제를 선호한다고 한다"는 정보도 덧붙였다.

한우진 운영자는 "현재 경전철과 공항철도 등 민자로 건설되는 철도와 (직행)좌석버스, 광역버스 등이 통합환승제 영역 밖에 있는데 이들도 통합환승제에 포함하는 방법을 연구해야 하며, 현 상태를 방치 시 애써 시행한 통합환승제 효용이 떨어질 것"이라고 주장했다. 더불어 "기본료 추가, 임률 인상 등 재원마련방법은 다양하다. 이는, 연구와 시민합의가 필요하며, 중요한 것은 문제제기 후 지속적으로 논의하는 것이다"라고 말했다.

허윤 동호인은 "현재 서울특별시와 경기도는 통합환승제라는 큰 틀의 적용은 같지만 세부적으로 들어가보면 다른 점이 한두 가지가 아니다”라며 “실제 서울 버스만 2대 이상 승차할 경우 양주 덕정에서 군포 산본까지 가도 단돈 1800원에 해결되지만, 경기 버스를 2대 이상 승차할 경우 제한이 없어 엄청난 운임이 나온다. 또한 서울 버스는 환승이 없을 경우 900원(카드 기준)에 해결되지만 경기 버스는 최대 1600원까지 받으며, 경기 (직행)좌석버스는 경기 시내버스와 400원의 정액할인이 시행되지만 서울 광역버스는 어떠한 호환도 되지 않는다"라는 구체적인 사례 여러가지를 들며 양 시도 간 제도의 차이가 얼마나 큰지에 대해 설명했다.

더불어 "통합거리비례제와 정액할인의 큰 틀은 물론 세부적인 측면을 살피면 교통동호인이 아닌 한 혼란을 겪게 될 수준"이라고 말하며 "양 지자체의 운임체계가 같도록 조정하는 것이 가장 최선의 방법이지만, 그러한 변화가 어렵다면 양 지자체가 다른 운임체계를 갖고 있으면서 '통합환승제'라는 울타리에 서로 발을 담근 형국인 만큼 이를 일반시민들이 충분히 이해할 수 있을 정도의 지속적인 홍보가 있었어야 하는데, 세부적 내용에 대한 상세한 홍보는 부족했다는 생각이 든다. 개인적으로는 이 점이 매우 아쉽게 느껴진다"라고 말했다.

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▲  서울특별시 및 경기도 대중교통운임제 적용 현황
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인천버스도 장기적으로 통합거리비례요금제의 적용을 받아야

현재 수도권 통합환승제를 적용하지 않는 인천광역시 면허 시내버스에 대해서도 다양한 의견을 들을 수 있었다. 특히 인천광역시 면허 시내버스의 통합환승제 적용에 대해서는 대부분의 답변자가 '대의는 동감하지만 인천의 지역특성상 철저한 사전준비를 요한다'는 신중론을 펼치는 답변자가 많아 이채로웠다.

김신광 대표는 "인천광역시 면허 시내버스들의 적자가 서울·경기에 비해 높다. 더군다나 지리적 위치 등의 문제로 인해, 인천은 적극적으로 나서지만 서울 및 경기 측에서 인천버스의 적자분을 공유하기 어렵기에 협상이 일단 결렬된 것으로 안다"라고 전제한 뒤 "하지만 시행되어야 한다는 대의에는 공감한다"라고 밝혔다.

한우진 운영자는 "당장은 인천과 서울이 접하는 부분이 적다고 하여도 동일생활권이라는 점에서 장기적으로 포함돼야 한다"라고 밝힌 뒤, "다만, 현재 인천광역시가 통합거리비례요금제의 적용을 안 하는 원인인 '인천광역시 측의 경제적 부담이 크다'라는 문제가 심각하다면, 거리를 감안해 현재 적용되는 '5km당 100원씩 인상'과 같은 일률적인 방법보다 임률을 다르게 한다는 등의 복합적인 방법을 연구해 볼 필요가 있다"라고 말했다.

김윤현 전 대표는 "인천 역시 서울·경기와 한 생활권이기 때문에 통합되어야 하는 것은 분명하다"라고 언급하며 "하지만 인천의 생활권이 영종과 강화 지역에도 위치해 있는 데다, 현 인천버스의 운임체계도 매우 복잡하기에 그것을 어떻게 서울·경기 중심의 통합환승제에 맞출지도 고민해야 할 것이며, 손실보전금 분담 문제 등은 인천 재정여건을 고려해야 하므로 막연히 인천 측만을 몰아붙일 수만도 없는 문제이다"라고 말했다.

민간 인천버스정보안내사이트인 인티스넷(intis.net)을 운영하고 있는 김주용 운영자는 "(인천광역시의 대중교통 실상에 대해 너무 잘 알고 있는 입장에서는) 통합환승제 편입과 관련해 아무런 준비가 되어 있지 않은 인천광역시로서는 차라리 지난 7월 1일에 경기도의 수도권 통합환승제 편입 때 무리해 참여하지 않은 것이 다행이다"라고 평하며 "하차단말기 준비, 준공영제 시행, 굴곡노선 직선화, BIS(Bus Information System) 안정화, 그리고 무엇보다 중요한 인천광역시의 의지가 등 모든 요건이 갖춰진 뒤 철저한 준비를 거쳐 시행해야 할 것이다"라고 제언했다. 그는 지금 차근차근 준비하면 빠르면 2009년 1월 정도면 시행할 수 있을 것으로 예상했다.

더 나은 통합환승제를 위한 추가 제언

이밖에도 다양한 기타 세부 분야에서 여러 의견을 들을 수 있었다.

김태현 철도동호인은 "통합환승제에 따른 적자와 손실보전 문제로 인해 요금인상 요구는 분명히 제기될 것으로 보이는데, 이 경우 1차적으로 서울 면허 노선에서 현재 시행되고 있지 않은 1탑승 거리비례제의 시행을 통해 소극적 인상효과를 내는 것이 좋을 듯하다"라고 말하며 "현재 서울의 1탑승 고정요금제는, 동일거리 이동시 환승할 때에 비해 요금(고정요금으로 저렴)과 시간(환승대기시간 없음) 면에서 지나치게 큰 혜택이기에, 형평성 차원에서도 1탑승시 거리비례제를 시행해 환승 시의 손해는 '시간'에 한해야 된다고 본다"라고 밝혔다.

권오현 대표는 "중국유학기간 중 치엔먼 인근에서 북경BRT를 이용해볼 기회가 있었는데 승객이 많지만 의외로 빠른 승하차가 이뤄짐을 발견할 수 있었다. 이는 지하철처럼 정류장(도로 한가운데 중앙 버스전용차로에 있음)에 들어가기 전에 미리 2위안(약 250원)의 요금을 지불하고 입장하기 때문이며, 덕분에 승객들은 일일히 승하차 태그나 요금 지불 없이 마치 지하철을 타고 내리듯 곧바로 승하차하고 있었다"라고 경험을 언급한 뒤 "시민들의 교통수단 환승이용 양상이 성공적으로 정착되는 것에 맞춰 버스중앙차로, 환승센터, 대형정류장의 '프리 페이드(Pre-Paid:사전운임지급)' 시설 등 하드웨어의 투자와 개선이 필요하다. 이를 통해 환승승객이 몰리는 주요 정류장에서는 승객 취급시간이 매우 길어지면서 표정속도가 하락하는 문제를 방지할 수 있을 것이다"라고 제안하였다.

허윤 버스동호인은 "지난 2004년 7월의 통합환승제와 준공영제 및 2007년 7월의 통합환승제의 경기도 확대 등 지속적인 대중교통체계 개편은 분명 긍정적인 측면이 훨씬 많았던 것이 사실이다. 하지만 대중교통운영에 있어 가장 중요한 주체는 승객이라는 점을 잊지 말아야 한다"라고 전제하며 "간선버스는 더욱 간선답게, 지선버스는 더욱 지선답게 만드는 것은 당연하다. 그러나, 지나치게 환승을 강조하여, 철도가 갖기 어려운 버스만의 고유한 장점인 '문전연결성'을 상실하는 우를 범하지 않도록 주의하여야 할 것이다"라고 주장하였다.

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▲ 서울 내에서 운행되는 경기 면허의 시내버스 서울특별시 내에는 지역을 가리지 않고 경기 면허의 시내버스가 다수 운행되며 반대의 경우도 상당하다. 지난 7월의 통합환승제의 확대는 서울특별시민과 경기도민 모두 혜택을 볼 수 있는 제도로서 실보다는 득이 많은 제도로 평가받는다. 하지만 미흡한 부분의 개선은 아직도 절실하다
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이번 인터뷰를 통해 통합환승제 확대와 관련한 폭넓은 의견을 들을 수 있었다. 예상대로 통합환승제 시행과 확대가 긍정적이라는 의견이 절대적이었다. 하지만 답변자 8인 모두 전폭적인 지지의견에 더해 부족한 부분의 보완과 문제성 부분의 개선을 빼놓지 않은 점은 그냥 넘겨서는 안 될 것이라는 생각을 강하게 갖게 한다.

김문수 경기도지사는 주요 국책연구기관인 국토연구원에서 발행하는 월간 '국토'지 2007년 8월호의 인터뷰에서 통합환승제를 '서울버스와 수도권 전철 간에만 이루어지던 환승할인제도를 경기 일반시내버스와 마을버스에도 적용한 것'이며 '그간 도민이 서울로 출퇴근하면서 느꼈던 피해의식과 행정칸막이와 교통수단 사이의 칸막이에서 발생하는 교통의 불편을 해소하기 위한 제도'라고 언급하며 곧 인천광역시로의 확대를 추진토록 노력할 것이며 거리비례제로 요금이 인상되는 굴곡이 많은 노선을 직선화 등을 시행하겠다고 밝혔다. 통합환승제 확대의 필요성에 대한 정확한 인식과 시행 이후 개선해야 할 사항에 대한 올바른 인식이라고 생각한다.

덧붙여 사실상 광역버스의 역할을 하고 있는 일부 시외버스의 통합환승제 편입 및 현재 서울특별시와 경기도가 다르게 운영되고 있는 대중교통운임체계의 단일화를 제안하며, 이를 통해 인구 2500만명 수준의 세계적 광역권인 수도권의 대중교통체계가 국제적 모범이 될 수 있을 정도로 우수해지고 편리해질 날을 기대해 본다.