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현재 한반도의 미래는 불확실성 투성이다. 탈냉전 이후 형성된 글로벌 체제가 양망체제, 즉 두 개의 공급망 체제로 재편(decoupling)될 조짐을 보이면서 미중 경쟁이라는 소용돌이의 한복판에 한반도가 휩쓸려 들어가고 있기 때문이다.
미래 대처와 관련해 한국 사회 내에서는 조기에 특정 진영에 들어가 명료성(strategic clarity)을 선택하자는 주장과 아직은 전환기이므로 이에 대처하는 모호성(strategic ambiguity)이 필요하다는 논리가 양립하고 있다. 현 정부의 대외 정책을 둘러싼 논란의 본질은 여기서 시작한다.
하지만 북한 지도부는 우리보다 한발 앞서 분명한 길을 찾아가는 인상이다. 지난 7월 18일 알렉산드르 마체고라 주북한 러시아 대사는 우크라이나로부터 분리독립을 선언한 도네츠크와 루한스크의 인프라 건설에 북한 노동자들이 참여할 수 있을 것이라고 발표했다. 북한이 우크라이나와 단교를 무릅 쓰고 세계에서 세 번째로 두 공화국의 분리독립을 승인한 직후였다.
러시아의 우크라이나 침공을 지지한 5개국 중의 하나로 북한이 들어갈 때까지도 예상하지 못한 깜짝 행보였다. 트럼프 대통령과의 세 차례 정상회담에도 불구하고 대북 제재 레짐의 완화를 얻어내지 못한 북한이 남북관계나 대미관계에 대한 미련을 버리고 대중-대러 협력을 통한 생존, 즉 진영 논리를 선택할 것이라는 의혹이 구체화되는 순간이었기 때문이다.
북한의 노동자를 양 공화국(?)에 파견하는 것은 재건을 위한 명분에서겠지만 동시에 분쟁 지역에 대한 (용병) 파병으로 독해될 가능성도 높다. 파견 노동자를 보호하기 위한 소위 '보장성원'의 파견을 병행할 경우, 북한 해외 노동자 수출을 금지하고 있는 유엔 제재 위반 여부를 넘어 북한 정권의 도덕성을 둘러싼 격렬한 논란은 불가피할 것이다. 그럼에도 불구하고 각종 제재와 경제난에 빠져 있는 북한은 이같은 상황 전개를 기꺼이 수용할 것으로 전망된다.
▲ 북한은 우크라이나로부터 분리독립을 선언한 도네츠크와 루한스크의 인프라 건설에 북한 노동자들을 보낼 예정이다. 군사 퍼레이드를 하고 있는 북한 군인들.
ⓒ 셔터스톡
이런 시나리오는 어찌 보면 북한이 남북관계에 소홀한 이유를 설명하는 대전제가 될 듯하다. 연초부터 북한이 현 상황을 '신냉전'이라 규정하며 미사일 실험을 강행해 온 것이나, 최근 노동당 중앙위원회가 성명을 통해 남북관계를 강대강 국면의 "대적투쟁"이라고 칭한 것이나, 김정은 위원장이 윤 대통령을 직접 실명 비난한 것 등도 이와 무관하지 않을 것이다.
윤 대통령의 원점타격론
북한이 북방 동맹 강화에 전념하고 있는 반면, 예측 불허의 전환기에 직면한 한국은 고민이 적지 않다. 전략적 모호성을 강조하던 문재인 정부의 노선에서 보면 북한의 이같은 선택은 뼈아픈 정책 실패다. 하노이 노딜 이후 미국의 대북 제재를 극복할 수 있는 모멘텀을 제시하지 못해서, 북한으로부터 "삶은 소대가리도 앙천대소"할 대상이 되어 버린 문재인표 평화정책이 그 원인이라는 비판이 비등하기 때문이다.
이럴 바에야 북한의 선택에 연연하지 말고 전략적 명료성에 근거해 한국의 이익을 분명히 하는 전략적 선택을 하자는 대안적 주장도 뚜렷하다. 추측컨대 후자, 즉 전략적 명료성에 기울어있는 현 정부의 대북 메시지는 다음의 네 가지로 요약할 수 있을 것이다.
첫째로 북한이 비핵화의 길을 '선택'하지 않을 경우 북한과의 대결과 단절도 불사하겠다는 입장이다. 이명박 정부 당시처럼 북한의 선 비핵화를 남북관계의 전제 조건으로 명기한 것인지는 분명치 않지만 적어도 비핵화를 유도하기 위해 교류협력을 인센티브로 사용하는 방식과는 선을 긋고 있다.
둘째로 인권 문제에 대한 확고한 의지 표명이다. 현재 탈북민 송환 문제와 관련해서 쟁점이 되고 있는 것에서도 알 수 있듯이 현 정부는 북한 문제에 대한 해석에서 헌법 3조 우위를 분명히 하고 있다. 주지하다시피 헌법 3조의 영토조항이 남북의 비대칭성과 대한민국 체제의 우월성을 명기하고 있다면, 4조는 남북의 대칭성과 이에 따른 평화공존을 강조하고 있는 조항이다.
대법원은 역사적 상황과 맥락에 따라 양자를 혼용해 해석해왔다. 그러나 윤 대통령이 헌법 3조를 우선시하는 해석을 분명히 함에 따라 남북관계 전반에 대한 대한민국적 기준과 민주주의적 가치의 우선성이 불가피해졌다. 그만큼 인권문제를 비롯한 각종의 남북문제 이슈에 대해서 한국 정부는 단호한, 때로는 경직된 메시지를 발신할 것으로 전망된다.
셋째로 안보문제에서는 한미일 3각협력에 대한 강조점이 두어지고 있다. 북한의 핵무장에 대한 한국의 대응이 미국의 확장억지력을 기본으로 한다는 점에서 전 정부의 전략은 계승되고 있지만, 집단안보 유사 방식이 강조되고 있다는 점에서 지난 정부와는 뚜렷이 구별된다.
관련해서 최상목 경제수석이 마드리드 브리핑에서 "지난 20년 간 우리가 누려 왔던 중국을 통한 수출 호황 시대는 끝나가고 있다"는 진단을 내린 것이나, 당시 한미일 정상회담에 대한 한국 정부의 정성어린 지지는 한국의 대북 억지 전략이 한반도만을 대상으로 하는 것이 아님을 드러내고 있다. 사실상 중국을 대상으로 하는 한국식 인도-태평양(인-태) 전략이 대북 안보전략의 형태로 모습을 드러낼지도 모른다는 우려스런 전망이 나오는 것도 그래서이다.
▲ 윤석열 대통령이 15일 서울 용산 대통령실 청사 잔디마당에서 열린 제77주년 광복절 경축식에서 경축사를 하고 있다. ⓒ 연합뉴스
넷째로 윤석열 대통령이 선거 과정에 던진 메시지들의 여진이다. 북한 주적론이나 선제타격론 그리고 원점타격론이 그것이다. 주적론이나 선제타격론은 대선 시기 캠페인으로 치부하더라도, 취임 후 대통령이 원점타격론을 직접 언급한 것은 그 무게감이 작지 않다. 북한에 대한 군사행동에 거리낌 없음을 과시함으로써 평화를 지키겠다는 '위협(threat)을 통한 억지' 즉 힘에 의한 평화 전략을 분명히 한 메시지이기 때문이다. 전통적 군비경쟁, 즉 고비용의 평화시대로 회귀하는 것도 불사하겠다는 의지로 받아들여지는 것도 그래서이다.
보수정부에서도 햇볕정책 이어와
대통령이 지난 정부와 전략적 방향을 달리하는 명료한 대북 메시지를 발신한다고 해서, 현 정부가 남북 경제협력을 배제하고 있는 것은 아니다. '남북공동 경제발전 전략'이라는 것을 제시함으로써 역대 정부와의 연속성을 강조하고 있는 점은 고무적이다.
실제 노무현, 문재인 정부와 같은 소위 진보 정부뿐 아니라 박근혜 정부마저도 대북정책의 근간에는 (신)기능주의라는 김대중 정부 시절의 햇볕정책의 기본 정신이 계승되고 있었다. 박근혜 정부가 동북아 평화협력구상(동평구)과 유라시아 이니셔티브 그리고 통일대박론 등을 강조한 것도 이같은 기능주의적 접근법에서 가능한 것이었다. 문재인 정부의 동북아 플러스 책임공동체, 한반도 신경제구상, 신한반도 체제론 등 역시 동아시아 지역공동체와 한반도 공동체를 향한 기능주의적 접근법의 결과였다.
오로지 이명박 정부만이 '세계로(going global)'라는 모토를 내세우며 한반도와 지역(region) 문제를 단번에 뛰어넘는 글로벌 구상을 우선시했다. 그 결과 탄생한 것이 소위 '비핵개방 3000'이라는 실패한 대북 정책이었다. 사실상 경제협력을 우선시하는 기능주의를 폐기하고 북한이 비핵화와 체제 개혁이라는 정치적 이니셔티브를 먼저 취해야 남북관계를 가동하겠다는 조건부 발상이었다.
이명박 정부와 유사한 인적 구성을 보이고 있는 윤석열 정부의 외교통일안보팀은 다행스럽게도 자신의 대북 정책이 비핵개방 3000류의 선 비핵화론과는 다르다며 선을 긋고 있다.
실제로 현 정부는 인프라, 투자·금융, 산업·기술 등 분야별로 남북 공동 경제발전 계획을 수립·추진하려고 한다. 이는 국정과제 94번에서 "비핵화 과정과 유기적으로 연계된 경제협력 비전 제시 및 실행"으로 공식화하고 있기도 하다. 소위 '담대한 계획'으로 약칭되는 이 제안이 이명박 정부의 비핵개방 3000과는 궤를 달리하고 전통적 기능주의로 회귀하기를 바라는 기대가 제기되는 이유이다.
'이어달리기' 진정성 전달하려면
지난 5월 권영세 통일부 장관은 후보 청문회에서 '이어달리기'론을 분명히 하여 각계의 주목을 받았다. 부시 대통령의 ABC(Anything But Clinton, 전임 클린턴 대통령의 정책은 모조리 부정하겠다는 태도)처럼 지난 정부의 정책을 배제하는 것이 아니라 필요한 것은 계승하겠다는 의지를 드러낸 것이어서 외교·통일의 문외한으로 평가받는 윤석열 대통령의 보완재로서 권영세 통일부에 대한 기대가 높아졌다.
이어달리기가 말의 성찬으로 끝나지 않기 위해서는 진정성을 전달하기 위한 몇 가지 후속 조치가 필요할 것이다. 우선 필요한 것은 이어달리겠다는 의지를 전달할 시그널링(신호 보내기)의 대상 청중을 분명히 하는 것이다. 즉 누구에게 시그널을 보낼 것인가를 분명히 해야 한다.
▲ 권영세 통일부 장관이 7월 25일 오후 국회에서 열린 정치·외교·통일·안보 분야 대정부질문에서 답변하고 있다. ⓒ 공동취재사진
선거 기간 윤석열 후보가 내건 북한 주적론과 선제타격론의 청중은 국내 유권자였을 것이다. 선거라는 특수 상황에서 표를 얻기 위한 계산된 일탈이었다고 볼 수도 있겠다. 하지만 이에 대한 북한의 반발은 분명했다. 4월 25일 열병식 연설에서 김정은 위원장은 지난해 폐기한 주적론을 되살릴 수도 있고 또한 전술핵 선제 사용과 관련한 핵 독트린 변화도 있을 수 있음을 경고했다. 북한 주적론과 선제타격론이 거둔 성과(?)에 대한 지불 청구서는 남아있는 셈이다.
따라서 새 정부는 국내 유권자, 국제사회 그리고 북한 당국 각각을 상대로 이어달리기를 하겠다는 교정적 시그널을 보내는 정교한 작업에 나서야 한다. 청중을 분명히 하고 시그널링을 정교하게 하는 것은 사드 사태와 같은 제 3자의 잘못된 인식(misperception)을 방지한다는 점에서도 중요한 과제이다.
다음으로는 어떤 신호를 어떻게 보낼 것인가 하는 문제이다. 새 정부는 북한의 도발에 대해서 단호하고 결연한 반대 의지를 보이는 데 무게 중심을 둬 왔다. 이런 류의 시그널을 이어달리기와 병행하는 것에는 예술적 감각이 필요하다.
한때 박근혜 정부는 국내 청중비용(audience cost)을 높여 스스로 후퇴하지 않겠다는 의지를 과시하는 자승자박 전략을 선택했다. 개성공단 폐쇄 조치가 대표적인 자승자박의 시그널이었다.
그러나 주지하다시피 김정은 위원장은 그런 시그널을 가볍게 무시하고 5차 핵실험을 강행했다. 텍스트 너머의 다양한 신호를 동원하는 능력 즉 시그널링의 기법에 대한 고민이 필요함을 절감한 장면이었다. 이어달리기와 담대한 계획이 레토릭을 넘는 시그널이 될 수 있게 하는 권영세 통일부의 능력을 기대해본다.
세번째는 정책 담당 부서 간 조정이다. 대북, 외교 정책의 경우 각 부처의 매뉴얼에 따른 정책 조합, 즉 시스템에 의한 외교가 자동적으로 성과를 내는 일은 드물다. 각 부처들 간의 정책 사안별 협상과 조정 과정이 부각될 수밖에 없다.
결국 청와대 안보실 담당자들의 MB식 정책 이념과 통일부의 이어달리기 의지가 일치하는지에 대한 의심의 눈초리를 해소시켜 줘야 한다. 그러자면 이어달리기의 중심 부서인 통일부가 안보실 주도의 대북 공안 노름을 방관해서는 안 될 말이다.
신흥안보 대응능력 중요해져
▲ 북한이 전날 김정은 국무위원장의 지도 아래 신형 대륙간탄도미사일(ICBM) "화성-17형" 시험발사를 단행했다고 지난 3월 25일 조선중앙통신이 보도했다. ⓒ 평양 조선중앙통신=연합뉴스
남과 북이 각자도생의 길을 찾아가는 현재의 조짐은 지난 30년간 지속해온 화해 협력의 노력을 헛되게 하고 있다. 그럼에도 외교 통일 정책은 국방이 아니므로 둠스데이 시나리오(지구가 멸망할 수 있는 10가지 가설로 구성한 사이언스 다큐멘터리)가 출발점이 될 수는 없다. 외교 통일 정책은 위기와 비상식 그리고 결단의 영역에서 빛을 발한다. 비상 대응능력을 이만큼 키워온 우리 외교 통일 정책이 다시 미중 대결론에 휘둘리는 왜소증에 빠져들 이유는 없다.
'전통적' 인텔리전스(북한의 군사 능력과 경제적 내구력에 대한 정확한 평가 그리고 북한의 자율성과 의도에 대한 정확한 판단)에 근거한 전략적 억지와 안보 관리 능력도 중요하지만, 신흥안보(emerging security)와 관련한 재난 대응이나 위기 관리능력도 중요하다.
2019년 여름 일본의 느닷없는 수출 통제조치는 한국 외교의 기조를 흔들었다. 2020년 1월에는 코로나19에서 비롯된 마스크 대란을 겪었고, 2020년 6월에는 개성 연락사무소 폭파에 시달렸다. 2021년 봄엔 백신 부족으로 또 한 번 서러움을 겪었으며 2021년 가을에는 요소수 사태로 여론이 요동쳤다. 글로벌 공급망 재편과 지정학 리스크가 한국에게 얼마나 중요한 안보 요인인가를 똑똑히 보여준 장면이었다.
동맹 관리도 중요하지만 예측 범주 밖에 있는 이슈가 쓰나미로 몰려올 때 어떤 탄력성(resilience)를 보일 수 있는가 하는 비상 대응능력이 동맹 관리만큼이나 중요한 시기가 되었다는 뜻이다.
이제 북한 문제 또한 두 가지 차원, 즉 전통 안보와 신흥안보 모두에 대처할 수 있는 것이어야 한다. 힘을 통한 평화와 평화를 통한 힘 모두를 갖춘 대북 정책이 필요한 이유다. 제대로 된 이어달리기를 하려면 적어도 문재인 정부가 쌓아놓은 신흥안보와 관련한 위기대응 매뉴얼이라도 재독 삼독하는 사경(寫經)의 자세가 필요하지 않을까?
▲ 이정철 / 서울대 정치외교학부 교수
ⓒ 이정철
필자 소개 : 이 글을 쓴 이정철은 서울대학교 정치외교학부 교수로 재직중입니다. 북한경제로 학위를 받았고 최근 관심은 남북관계 그리고 평화학 이슈입니다. 통일부, 청와대, 국회 등 정책자문을 역임하였고 현재는 통일연구원 비상임 감사, 서울대학교 평화·통일학 주임직을 겸임하고 있습니다. 주요 논저로 <북미대립>, <한국형 평화담론> 등이 있습니다.