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▲ 지난 6월 화물연대 파업은 타결됐지만 여러 가지 문제를 해결하지 못 한 채 남아있었다. 지난 6월 14일 경기도 의왕시 내륙컨테이너기지(ICD)에서 열린 5차 실무교섭에서 협상이 타결된 후 화물연대 관계자들이 결과를 브리핑하고 있다. ⓒ 연합뉴스
안전운임제를 둘러싼 화물연대의 파업투쟁이 끝난 지 한 달여가 지났다. 하지만 정부와 화물연대는 파업 종식에만 급급해 안전운임제를 연장하는 것에는 합의했지만 안전운임제에 내포되어 있는 많은 문제를 해결하지 못하고 봉합했다. 화물차 안전운임제는 최저임금제처럼 화물차주(화물 노동자)들의 최저소득을 보장하기 위해 최저운임을 적정수준으로 보장하는 제도다.
화물운송, 나아가 물류는 생산과 소비의 동맥 역할을 하는 업종이어서 국가경제와 국민생활에 미치는 파급효과를 고려할 때 봉합된 문제를 그대로 덮어둘 수는 없다. 지금은 차분히 안전운임제의 방향을 재수립하고 개선과제를 정리해 시행하는 일에 매진해야 할 시기다.
그러나 이런 과제를 둘러싸고 각자의 이해관계가 반영된 이데올로기 주장만 난무하는 상황이 상당기간 지속될 것으로 전망된다. 제도는 완결될 수 없는 성격을 가지고 있어서 지속적인 논란 대상일 수밖에 없지만 안전운임제에 대한 논란을 해소하고 방향을 재수립하는 계기로 삼는 것이 필요한 때다.
따라서 안전운임제의 제도화, 특히 제도의 현장안착을 지향하면서 안전운임제의 도입배경과 도입 목적을 확인하고, 기대효과를 살펴서 본래의 목적을 잘 살릴 수 있는 정책 방향을 제시하고자 한다.
과로·과속·과적 피해 시민에게 돌아가
▲ 지난 6월 7일 화물연대 조합원들이 경기도 의왕ICD 제1터미널 앞에서 총파업 결의대회를 하고 있다. ⓒ 이희훈
화물운송업은 운임협상 등에서 화물차주에 비해 화주(화물주인)나 운수업체가 우위일 가능성이 매우 높은 산업이다. 이로 인해 한국에서는 2000년대초까지 복마전같은 시장이 지속되었다. 더욱이 정부도 화물운송업을 주로 수출을 하는 제조업(무역협회가 대변)을 지원하는 산업으로 규정하여 운임을 낮게 유지하고자 했다. 그 결과 화물차주는 저소득에 시달리며 지속적으로 생존권 위기에 처하게 됐다.
1980년대 들어 서구의 정부는 신자유주의를 본격화하며 노동자 보호를 위한 규제를 완화하는 방향으로 선회했다. 한국에서도 90년대에 김영삼 정부가 채택하고 화물운송업에도 적용하기 시작했다.
80년대까지는 화물운송업의 컨테이너 부문 등에서 운송업체가 운송 노동자를 직접 고용하는 게 관행이었다. 1987년 노동자 대투쟁의 영향으로 운송노동자들이 노조를 설립하는 등 세력화하자 운송업체들이 운송 노동자들을 개인사업자, 즉 특수고용 노동자인 화물차주로 전환시켰다. 특수고용 노동자의 지위는 불안할 수밖에 없어 생존권 위기에 내몰리곤 했다. 이들은 생존권 보장을 위해 2002년 화물연대를 결성했으나 노조로 인정받지는 못했다.
당시 화물연대가 정부를 상대로 한 요구사항 중 핵심은 안전운임제(당시는 표준운임제)의 도입이었다. 신자유주의 정책기조의 귀결인 세계적 장기불황이 지속된 가운데 정부는 이들의 요구를 수용하지 않았다. 화물연대의 파업투쟁 등을 계기로 다양한 보호방안들이 시행되긴 했으나 이들의 생존권 위기를 근본적으로 해소하는 데는 별 효과가 없었다.
어려운 상황에 내몰린 화물차주들의 과로, 과속, 과적운행이 만연했다. 이로 인해 불가피하게 발생한 교통사고 등의 피해는 고스란히 시민들에게 전가되었다. 결국 정부는 최소 운임을 보장하는 안전운임제를 도입할 수밖에 없었다. 따라서 안전운임제 도입 취지의 핵심은 화물차주의 생존권 위기를 근본적으로 해소하자는 것이다.
이에 더해 화물운임에 대한 규제 사례가 해외에서도 존재해왔다는 점도 중요한 도입배경이 되었다. 호주, 캐나다, 미국, 네덜란드, 브라질 등에서는 이미 전국적으로 또는 주별로 안전운임제가 시행되었다. 특히 호주는 개인사업자인 화물차주도 노조에 가입할 수 있었으며 주별로는 1981년부터, 전국적으로는 2012년부터 4년간 안전운임제를 시행했다. 유럽에서는 시장만능주의의 폐해를 완화하고자 참고운임제가 시행되어 왔다.
안전운임제 도입의 직접적 계기는 2008년 화물연대 파업이었다. 당시 이명박 정부가 제도 도입에 합의한 것이다. 그럼에도 실제 도입은 박근혜 정부에 이르기까지도 이뤄지지 않았다. 문재인 정부 출범 이후인 2020년 1월이 되어서야 비로소 시행했는데, 이마저 2022년말까지 일몰제(한시 도입제)로 하는 조건이 붙었고 컨테이너 부문과 시멘트 부문으로 한정했다. 결국 일몰 시한을 6개월여 앞두고 갈등이 재연한 것이다.
"소득 증가, 노동시간 감소" 효과
▲ 지난 6월 8일 이봉주 공공운수노조 화물연대본부 위원장과 화물노동자들이 서울 중구 민주노총 교육장에서 열린 '국민 안전에 일몰은 없다! 화물연대 총파업 기자 간담회’에 참석해 안전운임제 일몰제 폐지와 안전운임제 전차종, 전품목으로 확대할 것을 요구하고 있다. ⓒ 유성호
그렇다면 안전운임제는 실제로 어떤 효과가 있을까. 미국과 호주에서는 안전운임제의 핵심요소인 운임의 인상이 소득증가와 사고감소 등의 효과가 있다는 연구 사례들이 있다. 국내에서는 안전운임제를 시행하기 전 기간을 조사대상으로 한 연구가 있다(이광훈, 2017). 이에 따르면 일반 카고형 차량에서 운임이 1만 원 상승하면 사고 발생 횟수가 3.2% 감소했다.
그러나 한국에서 안전운임제의 효과나 영향을 지금 객관적으로 파악하는 것은 다음의 이유들을 고려할 때 상당히 곤란한 실정에 있다.
첫째, 미국 연구자인 벨처(Beltzer)가 <한겨레>에 기고했듯 안전운임제는 장기적으로 효과를 나타내는 제도라는 점이다. 우리나라 화물운송 현장에 이 제도가 적용된 지는 2년반에 불과해서 효과가 나타나기에는 너무 짧다. 더구나 검증에 타당한 통계치가 길게 잡아도 2년치밖에 없다.
둘째, 안전운임제의 효과가 시행의 강도에 따라 다르다. 즉 제도 도입으로 나타난 소득증가의 정도, 제도를 얼마나 준수하는지 등에 따라 다르다. 셋째, 컨테이너 부문과 시멘트 부문에서 법적 취지의 효과를 판단할 지표로 우선 고려할 과로, 과속, 과적에 관한 통계치만 가려낼 수 있는 공식통계가 없다시피하다. 넷째, 시행 첫 해인 2020년 초부터 시작된 코로나 사태의 영향을 가려내기가 매우 곤란하다.
안전운임제를 타당하게 평가할 수 있는 기간과 지표통계 등을 확보할 수 있게 법제화해야 했다. 애초에 이 점을 고려하지 않고 반대론에 치우쳐 섣부른 일몰제를 법제화한 것이 잘못이었다. 그 결과 최근 개최된 2차례의 '안전운임제 성과평가 토론회'에서 아전인수식 주장, 특히 이해관계가 반영된 이데올로기 주장만 난무하게 됐고, 파업투쟁을 야기했던 것이다.
다만 간접적으로 안전운임제의 효과를 짐작할 수 있는 분석결과들도 있다. 한국교통연구원은 주마간산식이지만 "(안전운전제 도입 이후) 화물차주의 소득이 증가했고, 노동시간이 감소했으며, 운송 거래단계가 감소했다"면서도 "제도 시행 기간이 짧아 과속·과적 등 교통안전 지표의 뚜렷한 변화는 없었다"고 분석했다.
또한 화물연대의 안전운임연구단은 "소득은 별로 증가하지 않았지만 과로·과속·과적으로 인한 사고와 운송 거래단계가 좀 감소했다"고 밝혔다. 화물차주의 주관적 응답결과이기는 하지만 패널조사 결과여서 상대적으로 타당성이 높다고 할 수 있는 조사다.
이상의 결과들을 보면 안전운임제의 효과가 없다고 단정할 수는 없으며, 유의미하게 있다고 볼 여지는 상당하다고 할 수 있다. 아울러 고시된 운임이 준수되지 않은 경우도 매우 많았다는 점을 주목해야 한다. 실제로 운임의 수준 등이 효과가 있을 정도로 개선되지 않았다.
지난 3년 간 제도 시행을 무력화하려는 시도도 있었다. 심지어 화주들은 정부와 공익위원에 의지하면서 안전운임위원회 회의 불참도 불사했다. 정부나 공익위원은 성장주의나 경쟁주의에만 입각해 이해관계 집단들의 양보를 유도하는 역할을 자임했다. 그 결과 일몰시기가 다가올수록 화물연대는 제도의 존속을 위해 양보해야 한다는 압박을 받게 되었고, 결국 안전운임제의 법적 취지를 제대로 살리는 일은 뒷전으로 밀렸다.
안전운임제 대안은 있는가?
안전운임제를 둘러싼 논란의 과정에서 체계적이거나 구체성을 띠지는 않았으나 안전운임제를 대신할 방안에 대한 언급도 없지 않았다. 안전운임제 효과를 실증적으로 입증할 수 없는 상황에서 어떤 방안이 화물차주의 생존권 위기를 해소하는 대안이 될 수 있을지 최소한의 검토가 필요하다고 본다.
첫째 방안은 특정한 화주업체나 운송업체에게 종속적 노동을 수행하는 특수고용 노동자인 차주에게 노동3권을 부여하는 것이다. 호주 등에서 시행하고 있는 방안이다. 의당 시행되어야 할 방향이긴 하나 사용자와 정부가 강력히 반대할 것으로 전망된다. 따라서 중장기적 대안으로 생각할 수 있다.
둘째 방안은 화물운송업에서 95% 이상을 차지하는 특수고용 노동자를 정규노동자로 고용하는 직영화다. 그러나 운송업체가 정규노동자의 노동조건을 감당하기 어려울 것이고, 이에 따라 운임인상도 불가피해서 화주도 반대할 것으로 예상된다. 따라서 설령 가능하다고 하더라도 요원한 대안이라고 할 수 있다.
셋째 방안은 지입제의 폐지다. 지입제는 소유제도로서 현재도 지입차주에서 개인차주로 전환하는 것이 가능하다. 그러나 개인차주가 되더라도 경쟁시장에서 기존의 운송노동 관계에 속해야 하는 점은 피할 수 없어다. 그 결과 저운임의 가능성이 상존하므로 효과를 기대하기 어렵다.
이상과 같이 현재 거론되는 방안들은 받아들이기 어렵다. 결국 상당기간 동안은 안전운임제가 현실적으로 가장 효과적인 방안이라고 판단된다.
국제노동기구(ILO)는 2015년부터 '운수산업의 노동자 보건안전과 도로안전'에 대한 노사정회의를 해왔다. 그 결과 2019년에 '운수산업 도로안전 및 양질의 일자리 증진을 위한 지침'을 만들었다. 라이더를 비롯한 운수 분야 특수고용 노동자들에게도 해당되는 이 지침에는 지속가능한 운임뿐만 아니라 결사의 자유권을 포함하는 '일터에서의 기본적 원칙과 권리'를 포함한다. 또한 안전보건, 노동조건, 모집·교육훈련까지 다루고 있다. 이처럼 안전운임제는 국제적 공감을 받고 있으며 추후 확대될 전망이기도 하다.
일몰제 입법이 주먹구구식으로 이뤄짐으로써 논란이 커지긴 했으나 안전운임제를 대체할 유력한 대안이 없음 또한 명확해 보인다. 따라서 이를 당분간 지속하면서 그 취지를 잘 살릴 필요가 있다고 본다.
우리는 화물운송업에서 시장의 원리만을 따를 때 나타나는 폐해를 목도했다. 시장의 원리를 배제할 수 없으나 규제가 불가피하다는 점에 대해 이제 공감대를 확산해나가야 한다. 안전운임제를 시행한다고 해서 시장 원리가 작동하지 않는 것이 아니라는 기본 인식을 가져야 한다.
또한 안전운임제는 화물차주의 소득과 노동조건을 개선하는 효과뿐만 아니라 운임을 매개로 화물운송업을 재편하는 효과가 있다는 점도 인식해야 한다. 호주 사례가 시사하듯이 산업 재편효과로 특히 대형 화주와 대형 운송사에서 비용우선의 안전배제 관행을 개선하는 효과가 있다. 그밖에 가격 경쟁력 대신 서비스 경쟁력이 중시되어 부실 운수업체를 정리할 수 있게 된다. 그 결과 다단계 거래를 축소하고, 주선료를 적정화시키며, 차주 1인당 운행시간을 단축시켜 일자리를 확대하는 효과를 거둘 수 있다.
적용 품목과 차종 확대해야
▲ 안전운임제는 현재 수출입용 컨테이너와 벌크시멘트 트레일러(BCT)에만 적용되는데, 적용할 품목이나 차종을 단계별로 확대해야 한다.
ⓒ 셔터 스톡
이제 안전운임제가 당분간 지속될 것으로 전망되는데 지금부터 이 제도가 가야 할 방향은 제도의 효과가 뚜렷이 나타나도록 노력하는 것이다. 핵심은 현장 안착을 위한 제도화의 수준을 높이는 것이다. 이러한 차원의 개선 노력으로 다음 사항들을 들 수 있다.
첫째, 행정기능을 강화해야 한다. 준수율을 높이기 위해 신고센터의 조직과 기능 등을 강화해야 한다. 또한 안전운임제의 효과를 평가해서 체계적인 보완노력을 해야 한다.
둘째, 안전운임위원회를 개선해야 한다. 과로나 과속의 감소를 위해 운임의 성과급적 성격을 완화하는 산정방식을 적용해야 한다. 운임을 합리적으로 산정하기 위해 원가, 소득, 투자보수에 집중해서 산정방식을 만들고 적용해야 한다. 또한 대상 품목을 확대하고 그에 비례해서 위원을 확대해야 한다. 위원회의 위상을 격상시켜 조사연구팀 등을 포함한 사무국을 운영해야 하고, 이해관계자나 시민에게 정보를 공개하고 그들의 의견을 청취해야 한다.
셋째, 적용할 품목이나 차종을 단계별로 확대해야 한다. 현재는 수출입용 컨테이너와 벌크시멘트 트레일러(BCT)에만 적용되는데, 1단계로 철강, 택배, 카캐리어 등 적용이 용이한 품목으로 확대하고 이후 단계별로 전 품목으로 확대해야 한다. 또한 화물운송업에서 활용 비중이 상당히 높아진 화물정보망 플랫폼을 그 적용에 연계할 필요가 있다.
넷째, 법규 준수를 위한 조치를 강화해야 한다. 부대조항의 강제성을 법률에 명시하고, 미준수신고의 주체를 단체나 노조로 확대해야 한다. 또한 정부에게 미준수자에 대한 조사·지도감독권을 부여해야 하며, 공급사슬의 최상위 업체에게 총괄 준수책임을 부과해야 한다.
그밖에 그동안 법규정이 불명확해 야기한 논란의 여지를 없애기 위해 화주를 2자물류사, 국제주선사업자(포워딩사) 및 해운분야 사업자까지 확대해야 한다. 또한 화주가 운송업체에 지급해야 하는 안전운송운임을 법에서 제외하자는 주장이 있으나 유지하는 것이 옳다. 나아가 운수사업자들 간에 재위탁하는 경우 차주에게 직접 배차하는 운수사업자에게 안전운송운임을 지급하게 해야 한다.
보수 회귀의 분위기 속에서 이미 잘못된 정책기조로 판명된 '신자유주의'의 영향에 포퓰리즘까지 더한 상황 속에서 안전운임제 취지를 살려나가는 일에는 상당한 애로와 저항이 있을 것으로 전망된다.
그러나 지금은 신자유주의 정책기조의 귀결인 세계적 장기불황이 지속되는 가운데 경기침체가 우려되는 시기이다. 이런 시기에 화물차주의 생존권 위기를 해소하고 나아가 시민의 교통안전이 보장되는 효과가 있도록 안전운임제의 제도화 수준을 높이는 것이 매우 시급하다.
▲ 윤영삼 / 부경대 경영학부 교수
ⓒ 윤영삼
필자 소개 : 이 글을 쓴 윤영삼은 부경대 경영학부 교수이면서 사회공공연구원 이사장을 맡고 있습니다. 관심 영역은 기업경영, 노동조합, 운수산업, 취약노동자를 통합적으로 살펴보는 것입니다. 한국산업노동학회장, 안전운임위원회의 공익위원을 역임했습니다. 주요 저서로 <화물자동차운송업의 특수고용노조운동>, <부산항의 항만산업과 노사관계>, <부산지역의 노동존중방안> 등이 있습니다.