22.08.05 15:02최종 업데이트 22.08.06 14:41
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새로운 시대정신이자 미래의 침로인 'ESG'가 거대한 전환을 만들고 있다. ESG는 환경(E), 사회(S), 거버넌스(G)의 앞자를 딴 말로, 더 나은 세상을 향한 세계 시민의 분투를 대표하는 가치 담론이다. 삶에서, 현장에서 변화를 만들어내고 실천하는 사람과 조직을 만나 그들이 여는 미래를 탐방한다.[편집자말]

회의실 ⓒ 픽사베이

 
공공부문 노동이사제 도입을 골자로 한 '공공기관의 운영에 관한 법률(공운법)' 시행령 일부 개정안이 4일 시행됐다. 한국전력 등 공기업 36곳, 국민연금공단 등 준정부기관 94곳 등 총 130개 공공기관이 적용대상이다[1].

공공부문 노동이사제 도입은 문재인 정부의 100대 국정과제 중 하나였다. 문 정부는 노동이사제의 민간기업 확산까지 목표로 했다[2]. 윤석열 대통령은 후보였을 때 대한상공회의소 주최 윤석열 후보 초청 간담회에서 "공공부문 노동이사 도입은 민간으로 확산될 수 있어서 걱정된다"는 질문에 "공공부문부터 시행해보고 판단하자"라고 긍정적으로 답한 바 있다[3].


노동자의 경영 참여는 지방정부 단위에서 이미 시행되었다. 대표적으로 서울시는 2016년 9월 지방자치 단체 중 최초로 노동이사제와 관련된 조례를 제정하여 현재 서울시 산하 투자·출연 기관에서 노동이사제를 운용 중이다. 노동이사제는 노동자가 직접 경영에 참여해 다양한 의견을 제시하고, 기관 내부에서 감시와 견제를 적절히 수행하면서 경영의 투명성과 책임성을 제고할 수 있는 제도로 주목받고 있다. 서울시 이외에 광주광역시, 경기도, 인천광역시 등에서 노동이사제에 관한 조례를 제정했다[4].

공공기관 노동이사제 도입에 따라 공기업과 준정부기관은 3년 이상 재직한 노동자 중에서 노동이사를 뽑아 비상임이사로서 이사회에 포함해야 한다. 3년 이상 재직한 해당 기관 소속 노동자(근로기준법 제2조 제1항 제1호에 따른 근로자) 중에서 노동자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우 그 노동조합 대표자의 추천을 받거나 노동자 과반수의 동의를 받은 사람이 노동이사가 된다. 임기는 다른 이사와 마찬가지로 2년이며 1년 단위로 연임할 수 있다[5].

노동이사제가 도입된 공공기관은 한국전력공사, 한국가스공사, 인천국제공항공사 등 공기업 36곳과 국민연금공단, 한국가스공사, 한국관광공사 등 준정부기관 94곳 등을 합쳐 총 130곳이다. 예금보험공사, 한국자산관리공사 등 일부 금융 공공기관이 여기에 포함된다. 공공기관 중 정원 50인 이상, 총수입액 30억 원 이상, 자산 10억 원 이상이면서 총수입액 중 자체 수입액이 50% 이상이면 공기업, 50% 미만이면 준정부기관이라 한다[6].
  

노동이사제 도입 예정 공공기관 수 ⓒ ESG 세상

  
유럽식 모델, 노동이사제

노동이사제는 독일에서 도입되기 시작해 1970~80년대에 유럽 여러 나라로 확산됐다. 노동이사제는 거의 유럽에만 있는 제도로 유럽 외 국가로는 중국, 브라질, 이스라엘이 있고 이번에 한국이 가세하였다.

영국, 노르웨이와 유럽연합(EU) 회원국을 합한 유럽 29개국 중 현재 노동이사제를 도입한 국가는 20개국, 미도입 국가는 8개국이다[8]. EU 회원국 중 금융, 법률 또는 산업 분야 전문가와 같은 외부 인사를 노동 이사로 구성하는 독특한 체제를 가진 네덜란드는 제외했다[9]. 국영기업에만 노동이사제를 도입한 국가는 아일랜드, 그리스, 스페인, 포르투갈, 폴란드 5개국이고, 스위스와 벨기에는 철도회사 등 공기업 일부에서만 노동이사제를 시행중이다.

아일랜드는 이사회 구성원의 최대 33%, 폴란드는 40%가 노동이사로 구성돼 있으며, 스페인에서는 2~3명, 그리스 1명이 이사회에서 노동이사 몫이다. 이 국가들에서는 민영화와 금융위기로 노동이사제를 의무적으로 운영해야 하는 법률 범위에 속한 회사가 감소했다. 예를 들어 폴란드에서는 민영화 여파로 노동이사가 2003년 1000명 이상에서 2011년에 약 400명으로 줄었다[11].  

국영기업과 민간기업 모두에서 노동이사제를 도입한 13개국 중 프랑스, 크로아티아, 체코, 핀란드, 룩셈부르크, 슬로바키아는 공공부문 전체와 일부 기준을 충족한 민간기업에, 오스트리아, 덴마크, 독일, 헝가리, 노르웨이, 슬로베니아, 스웨덴은 공공과 민간의 모든 기업에 적용하였다. 노동이사의 규모는 슬로베니아 단일 이사회의 1명에서부터 독일과 슬로베니아의 감독 이사회의 50%까지 다양하다[12].
  

유럽 내 노동이사제 도입 국가 ⓒ ESG 세상

 
독일에서 시작된 노동이사제

노동이사제의 시초는 독일의 공동결정제(Mitbestimmung)였다. 서울시를 비롯한 국내 지방자치단체들이 도입한 노동이사제도 독일의 공동결정제를 모델로 하고 있다.
노동이사제는 전후 독일의 특수한 상황에서 연합국, 노동조합, 기업, 서독 정부의 서로 다른 이해관계의 조정 결과로 탄생했다. 제2차 세계 대전 이후 연합국은 독일의 전범 기업과 군수산업에 지속적인 통제를 가했다.

당시 노동조합은 감독이사회와 경영이사회에 노조의 참여를 요구하였으며, 기업가들은 연합국의 항구적 지배에서 벗어나기 위해 노조의 지원을 필요로 했다[13]. 연합국은 서독 경제의 재건을 결정하였고 1947년 석탄·철강 산업 대기업에 노동자·사용자 동수로 구성되는 공동결정제가 도입됐다[14]. 노사가 자율적으로 합의한 것이 아니라 연합국의 압력이 강하게 작용한 결과였다. 연합국은 석탄 및 철강 산업 노동자의 내부 통제로 독일의 군수산업 및 여타 산업에 대한 견제를 기대했다[15].

연합국 점령이 끝나고 서독 정부가 수립된 후 석탄·철강 산업에서 공동결정제에 관한 입법 논의가 진행되자 기업가 측은 기존 태도를 바꿔 공동결정제 입법을 반대했다. 노동조합은 총파업으로 대응했고, 아데나워 총리의 중재로 1951년 몬탄공동결정법(Montan-Mitbestimmungsgesetz)이 제정돼 1000명 이상 석탄·철강 산업 대기업 감독이사회에 사용자·노동자 동수의 대표가 참여하는 제도가 법제화하였다[16]. 1976년의 공동결정법(Mitbestimmungsgesetz)은 2000명 이상의 기업에 노사 동수의 감독이사회를 구성하도록 노동이사 적용 범위를 확대했다[17].

독일 기업의 이사회는 감독이사회와 경영이사회의 이원 구조이다. 경영정책 결정 기능을 담당하는 감독이사회는 경영이사회의 상부기관으로 경영이사의 선임 및 해임 권한을 갖는다. 실질적인 경영은 경영이사회에서 수행한다. 경영이사회는 경영집행에 책임을 지면서도 경영정책, 방침, 경영실적을 감독이사회에 정기적으로 보고한다. 감독이사회가 경영이사회를 보조·견제·감시하고, 자문의 역할을 담당한다.

몬탄공동결정법을 따르는 노동자 1000명 이상인 석탄과 철강 기업의 감독이사회는 자본금 규모에 따라 이사 인원이 달라진다. 만약 11명의 이사를 두는 기업이면, 주주 5명, 노동자 5명의 이사를 선임한다. 이때 양측이 따로 선임하는 5인 중 1명은 노동자, 노조, 사용자단체 등의 결격 요건에 해당하지 않는 자를 선임하도록 했다. 별도로 결격 사유가 없고 중립적인 성향의 의장을 선임한다. 따라서 이사 3명이 감독이사회 결정에서 중재자 역할을 수행하게 된다.

몬탄공동결정법의 적용을 받지 않는 노동자 2000명 이상의 대기업은 1976년 제정된 공동결정법에 따라 감독이사회 이사의 2분의 1을 노동자 및 노조 대표로 선임해야 한다. 500명 이상 2000명 미만인 기업은 2004년에 제정된 '노동자대표 1/3 참가법(Gesetz über die Drittelbeteiligung der Arbeitnehmer im Aufsichtsrat)'에 따라 감독 이사의 3분의 1 이상을 노동이사로 채워야 한다.

노동자를 대표한 감독 이사는 다수결 원칙에 따라 노동자들의 선거로 선출한다. 500명 미만의 회사는 노동이사를 따로 두진 않지만, 3명~21명 범위에서 감독이사회를 구성해야 한다. 이때 이사의 수가 반드시 3의 배수여야 하는데, 노동자 수의 증가로 이사의 3분의 1을 노동자 대표로 구성해야 하는 상황을 대비한 것이다[18].

쇠퇴 중인 독일 노동이사제

감독이사회의 노동자 참여는 사회적 시장 경제에 중요한 요소이나 2000년대 이후 공동결정제 회피가 급격히 늘어나고 있다. 독일법의 공동결정제 기준 자체가 변화한 것은 아니지만 사각지대가 있었다.

독일에서 노사 동수의 감독이사회를 구성한 기업이 2002년 767개였으나, 2018년에는 638개로 줄어들었다. 노동자 2000명이 넘는 회사 3개 중 1개꼴로 감독이사회에 공동결정제가 도입되지 않았다고 한다[19]. 현재 독일에는 유럽주식회사(Societas Europaea: SE) 등 법의 허점을 이용해 공동결정제를 회피하려는 기업이 많아졌다.
  

1994년 이후 공동결젱제 시행 중인 독일 회사 ⓒ I.M.U

 
유럽주식회사(SE)는 EU 내 회원국의 공동체법 적용을 받는 유럽의 공공유한책임 회사이다[20]. 이미 국경을 넘어 활동하고 있는 대기업이나 다른 EU 회원국 소속의 기업과 합작하기를 원하는 대기업이 대상이다[21]. SE가 되면 본사를 다른 나라로 더 쉽게 이전하는 등 유연하게 국경을 넘나들 수 있게 된다[22]. SE법과 EU 각국의 주식법이 공동 작용하면서 SE는 다양한 모습을 띠게 된다[23]. SE로 전환여부, 이원적 이사회, 일원적 이사회, 노동이사제 도입 여부 등도 기업이 자유롭게 선택할 수 있다[24].

SE에 관한 첫번째 초안이 1970년에 제출되고 최종적으로 법제화하기까지 34년이 걸렸다. 서로 상이한 EU 회원국의 법체계를 어떻게 통합할 것인지에 관한 합의점을 찾기 어려웠기 때문이다. 그중 가장 논란이 되었던 것이 노동자 경영참여 제도였다[25]. 긴 논의 끝에 SE는 프랑스 니스에서 2000년 12월에 최종 합의되었다. SE에 통일적인 노동자 경영참여 제도를 규정하지 않고, SE 설립에 참여하는 기업의 기존 노동자 경영 참여권을 보장하는 것이 최종 합의 내용이다[26].

이에 따라 공동결정제가 대상이 아닌 독일 기업이 기업 규모가 공동결정제가 의무가 되는 정도로 커지기 전에 SE로 전환하는 편법이 가능해졌다. 기업 규모가 커지기 전에 SE로 전환하면, 기업은 현재 상태를 동결할 수 있어서 기업이 커진 다음에도 노동자에게 공동결정권을 부여하지 않아도 된다[27]. Surteco AG, GFK 등 독일 기업이 SE로 전환하며 노동자의 경영참여를 배제했다[28].

독일 공동결정제에 대한 평가는 매우 다양하다. 공동결정제에 관한 10건의 연구에서는 노동자의 경영 참여가 기업 성과에 어느 정도 긍정적 효과를 지니는 것으로 파악된 반면, 11건에서는 어떠한 유의한 효과도 발견되지 않았으며 7건에서는 부정적 효과가 있다고 분석됐다. 독일 외 다른 나라의 연구에서도 명확한 상관성이 존재하지 않을 뿐 아니라 문제와 분석의 복잡성에 의해 단순한 연관성도 증명되지 않았다[29].

공공부문에만 적용되는 아일랜드의 노동이사제

우리나라 노동이사제는 독일 사례를 벤치마킹했지만 엄연히 다른 환경에 있다. 감독이사회와 경영이사회 두 개로 나뉜 독일과 달리 우리나라 이사회는 하나이다[30]. 독일은 민간기업에도 노동이사제를 시행하는 반면 우리나라는 아직 공공부문에 머물러있다. 우리나라와 비슷한 나라로는 아일랜드가 있다.

아일랜드는 단일 이사회이며, 일반적으로 공공부문 기업 이사회의 3분의 1만큼을 노동자에 배분한다. 민간 부문에 대해서는 법적 요구사항이 없다. Ann Post, DAA, CIE 등 아일랜드의 공공부문 기업은[31] 노동자 참여법[32]의 적용을 받아 이사회의 3분의 1이 노동이사이다. 후보자는 노동조합에 의해 지명되지만, 전체 직원에 의해 선출된다. 이후 당선자를 관련 장관이 임명한다. 노동이사의 임기는 4년이다. 규모가 작은 회사는 이사회의 1~2명을 노동이사로 구성하기도 한다.

아일랜드의 노동이사제는 국유기업의 민영화에 영향을 받고 있다. 이전에 국영 항공사였던 에어링구스(Aer Lingus)는 2006년 민영화에 들어가 현재는 영국항공(British Airways)과 이베리아(Iberia)를 소유한 국제 항공 그룹의 일부이다[33]. 에어링구스는 노동이사 지위를 사원 주주대표로 대체했다[34]. 아직까지 아일랜드의 중요한 국영 회사는 국가 소유로 남아 있고, 따라서 노동이사제가 유지된다[35].

기대와 우려 엇갈리는 서울시 노동이사제

우리나라는 서울시가 2016년 9월 조례 제정 이후 2017년 서울시 산하 투자, 출연기관에서 기관별로 노동이사를 선출하기 시작했고 2020년엔 2대 노동이사가 배출됐다.

노동이사제를 도입한 서울시 16개 기관의 이사들은 노동이사제가 도입된 이후 긍정적인 변화가 있었다고 답했다. 한국노동연구원이 2020년 발표한 보고서에 따르면 노동이사제를 도입한 서울시 16개 기관 이사 49명이 답변한 설문조사에서 경영 투명성, 공익성, 이사회 운영의 민주성 등 세 가지 측면 모두에서 고무적이었다고 답했다. 노동이사 참여로 이사회의 의사결정이 지연될 수 있다는 우려와는 달리 실제로 의사결정이 지연됐다는 질문에 34명이 동의하지 않는다고 응답했다.

설문에 참여한 이사 대부분이 노동이사를 '노동자 이해 대변자'이자 '노사 간 중재자'로 보았다. 이사회 내 주된 역할을 하는 자로 여기기보다 이사회 안팎으로 노사 양측의 입장을 조율하고 중재하는 역할로 보았다[36]. 이처럼 노동 이사제는 조직 현장을 잘 파악하는 노동자 대표가 이사회에 참여해 기관 정책에 반영할 수 있다는 것이 장점이다[37]. 노동이사는 기관장의 독단 경영이나 몰이해를 감시하고 안건에 직원의 의사가 배제되지 않도록 버팀목 역할을 할 것으로 기대된다.

한국노동연구원의 이상준 부연구위원은 'ESG 세상'과 한 인터뷰에서 "직원의 의사나 사업 등 현장에 대한 이해가 높은 사람이 현장의 목소리를 더 생생하게 전달하고, 이사회 안건에 반영할 수 있다는 점에서 기대가 크다"라며 "노동이사제는 노사 간 소통과 교류를 통해 새로운 노사 관계를 형성하고, 더 큰 변화를 이끌어갈 수 있다는 점에서 의미가 있다"라고 말했다.

산별 노조 중심의 노사관계 하에서 노동이사제를 운용하는 유럽과 달리 우리나라는 기업별 노조 중심이다. 유럽과 다른 상황에 있는 우리나라의 노동이사제는 노동이사와 노조의 단절을 만들어 노동자의 입장을 대변하기엔 부족하다는 우려의 목소리가 존재한다[38].

실무에서도 이해관계자별로 제도에 대한 이해의 차이가 컸다. 실제 노동이사제를 시행한 서울시 기관에서 노동이사는 이중적 정체성으로 인해 곤란을 겪는 상황이 빈번하게 나타났다. 사측에서는 노동이사를 노조 측으로 보는 경향이 강하며, 노동자 측에서는 노동이사의 조합원 탈퇴 규정에 따라 노동이사와 거리감을 두면서 바라봤다.

공운법에는 노동이사의 조합원 자격에 관한 규정이 없으나, 기획재정부가 지난 6월 3일 발표한 '공기업·준정부기관의 경영에 관한 지침'에 노동이사는 조합원 자격을 박탈해야 한다고 명시하였다.

앞으로 시행될 노동이사제에서 노동이사가 노동자와 단절된다면 노동이사는 사용자 측 이해 대변을 위한 수단으로 전락하거나 아니면 고립된 제 3의 회색인이 될 위험이 존재한다. 이상준 부연구위원은 "초반에는 노동이사가 노동조합과 기업 간의 관계 설정에서 혼란을 느낄 수 있고, 노-노 갈등의 문제로 비화할 가능성도 있다"며 "노동조합과 기업이 모두 제도에 대한 이해가 우선돼야 노동이사제가 잘 정착할 수 있다"고 말했다.

글: 안치용 ESG코리아 철학대표, 현경주·이찬희 바람저널리스트, 이윤진 ESG연구소 연구위원
덧붙이는 글 출처

[1]2022년 공공기관 지정현황 보도자료, 공공기관경영정보공개시스템, https://www.alio.go.kr/guide/publicAgencyStatus.do

[2] 한국경제(2022.01.11) ‘'공공부문 노동이사제'의 거의 모든 것’
https://www.hankyung.com/economy/article/202201110575i

[3] 뉴스투데이(2022.01.05) ‘[이태희의 JOB채(73)] 한국전력 등 132개 공공기관 ‘노동 이사제’ 도입 초읽기, ESG경영의 새 부담 되나’
https://www.news2day.co.kr/article/20220105500145

[4] 최홍기.(2020).서울시 노동이사제 도입배경과 현황.노동리뷰,(),34.

[5] 의안정보시스템,
http://likms.assembly.go.kr/bill/billDetail.do?billId=PRC_P1Y9A1X1L2L8U1U9V3R3K0X3G3J0S9

[6] 2022년 공공기관 지정현황 보도자료, 공공기관경영정보공개시스템, https://www.alio.go.kr/guide/publicAgencyStatus.do

[7] https://www.oecd.org/corporate/OECD-Corporate-Governance-Factbook.pdf, 191.

[8] Worker-participation.eu. BOARD-LEVEL REPRESENTATION
http://www.worker-participation.eu/National-Industrial-Relations/Across-Europe/Board-level-Representation2

[9] , Jeremy Waddington(2019), ‘Introduction: Board-level employee representation in Europe: State of play’
https://journals-sagepub-com-ssl.openlink.khu.ac.kr/doi/10.1177/0959680119830556

[10] Worker-participation.eu. BOARD-LEVEL REPRESENTATION
http://www.worker-participation.eu/National-Industrial-Relations/Across-Europe/Board-level-Representation2

[11] , Jeremy Waddington(2019), ‘Introduction: Board-level employee representation in Europe: State of play’
https://journals-sagepub-com-ssl.openlink.khu.ac.kr/doi/10.1177/0959680119830556

[12] , Jeremy Waddington(2019), ‘Introduction: Board-level employee representation in Europe: State of play’
https://journals-sagepub-com-ssl.openlink.khu.ac.kr/doi/10.1177/0959680119830556

[13] 김강식, 남재혁.(2021).노동이사제 법제화, 필요한가?.질서경제저널,24(1),91-94.

[14] 김호균.(2006).독일 공동결정제의 현황과 과제.EU학연구,11(1),6

[15] 이상희.(2018).독일 · EU의 노동자이사제 전개로부터 본 도입시 시사점 검토.강원법학,54(),472.

[16] 김강식, 남재혁.(2021).노동이사제 법제화, 필요한가?.질서경제저널,24(1),89-108.

[17] 이상희.(2018).독일 · EU의 노동자이사제 전개로부터 본 도입시 시사점 검토.강원법학,54(),471-473.

[18] 김강식, 남재혁.(2021).노동이사제 법제화, 필요한가?.질서경제저널,24(1),93-95.

[19] Mitbestimmung der Zukunft, Mitbestimmungsreport der Hans-Böckler-Stiftung Nr. 58, April 2020
https://www.boeckler.de/pdf/p_mbf_report_2020_58.pdf

[20] Hans-Böckler-Stiftung. (07/2020). ‘WAS EUROPA FÜR ARBEITNEHMER TUN MUSS’
https://www.boeckler.de/de/boeckler-impuls-was-europa-fur-arbeitnehmer-tun-muss-23262.htm

[21] 권영애. (2010). 유럽주식회사의 설립과 경영체계- EU령의 독일 주식법과의 접목을 중심으로 -. 기업법연구, 24(1), 222

[22] Hans-Böckler-Stiftung. (07/2020). ‘WAS EUROPA FÜR ARBEITNEHMER TUN MUSS’
https://www.boeckler.de/de/boeckler-impuls-was-europa-fur-arbeitnehmer-tun-muss-23262.htm

[23] 권영애. (2010). 유럽주식회사의 설립과 경영체계- EU령의 독일 주식법과의 접목을 중심으로 -. 기업법연구, 24(1), 223

[24] 한국경제연구원 보도자료(2018), 근로이사제 도입현황 및 문제점

[25] 권영애. (2010). 유럽주식회사의 설립과 경영체계- EU령의 독일 주식법과의 접목을 중심으로 -. 기업법연구, 24(1), 221-222

[26] 임정숙.(2014).2014년 현재 유럽주식회사(SE)의 동향과 그 시사점 - SE의 노동자경영참여제도를 중심으로 -.상사법연구,33(2),159-203.

[27] Hans-Böckler-Stiftung. (07/2020). ‘WAS EUROPA FÜR ARBEITNEHMER TUN MUSS’
https://www.boeckler.de/de/boeckler-impuls-was-europa-fur-arbeitnehmer-tun-muss-23262.htm

[28] 한국경제연구원 보도자료(), 근로이사제 도입현황 및 문제점

[29] Aline Conchon.(2013).노동자의 기업 이사회 참여에 관한 유럽의 제도.국제노동브리프,11(3),11-12.

[30] 김강식, 남재혁.(2021).노동이사제 법제화, 필요한가?.질서경제저널,24(1),103.

[31] Worker-participation.eu. ‘BOARD-LEVEL REPRESENTATION : Ireland’
https://www.worker-participation.eu/National-Industrial-Relations/Countries/Ireland/Board-level-Representation

[32] TASC.(2012). ’ Good for Business? Worker Participation on Boards’
https://www.tasc.ie/assets/files/pdf/worker_directors_final130712.pdf, 5

[33] Worker-participation.eu. ‘BOARD-LEVEL REPRESENTATION : Ireland’
https://www.worker-participation.eu/National-Industrial-Relations/Countries/Ireland/Board-level-Representation

[34] TASC.(2012). ’ Good for Business? Worker Participation on Boards’
https://www.tasc.ie/assets/files/pdf/worker_directors_final130712.pdf, 5

[35] Worker-participation.eu. ‘BOARD-LEVEL REPRESENTATION : Ireland’
https://www.worker-participation.eu/National-Industrial-Relations/Countries/Ireland/Board-level-Representation

[36] 한국노동연구원, (2020.3), 노동리뷰 2020년 3월호(통권 제180호)

[37] 이상준 외, (2021.12.30), 공공기관 참여형 노사관계 도입방안 - 노동이사제를 중심으로, 한국노동연구원

[38] 한국노동연구원, (2020.3), 노동리뷰 2020년 3월호(통권 제180호)
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